劉雪梅

［摘要］ 食品安全危機(jī)日益凸顯，打破了公眾對(duì)食品“安全時(shí)代”的期望值。針對(duì)食品安全屏障為何屢遭突破的問(wèn)題，本文從制度、體制、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)、道德、責(zé)任等不同的側(cè)面，不同的層面尋根探源，以期對(duì)癥下藥，從根本上解決我國(guó)食品安全監(jiān)管中存在的問(wèn)題，為建立我國(guó)食品安全監(jiān)管的長(zhǎng)效機(jī)制建言獻(xiàn)策。

［關(guān)鍵詞］ 食品安全監(jiān)管；原因探析；對(duì)策研究；長(zhǎng)效機(jī)制

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 08. 031

［中圖分類號(hào)］TS201.6［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1673 - 0194（2012）08- 0045- 02

從２００９年６月１日，《食品安全法》實(shí)施到今天，兩年半的時(shí)間過(guò)去了，我們期待的“食品安全時(shí)代”是否真的到來(lái)了，２０１１年１１月２４日，最高人民法院對(duì)外通報(bào)了從20０８年以來(lái)，各級(jí)法院審判危害食品安全犯罪案件的相關(guān)情況。有關(guān)數(shù)字證明，我國(guó)危害食品安全犯罪正呈逐年增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。

1食品安全監(jiān)管中存在的問(wèn)題及原因探析

食品安全問(wèn)題日益凸顯，食品安全屏障為何屢遭突破，地方政府和相關(guān)部門應(yīng)如何把好廣大民眾的食品“入口關(guān)”，社會(huì)各界在紛紛譴責(zé)和質(zhì)疑的同時(shí)，也積極地從不同的側(cè)面，不同的層面尋根探源，以期對(duì)癥下藥，從根本上解決我國(guó)食品安全監(jiān)管中存在的問(wèn)題。

1.1 政策法規(guī)體系不健全，并有待綜合協(xié)調(diào)

《食品安全法》頒布實(shí)施以后，配套的法規(guī)、規(guī)章建設(shè)步伐相對(duì)滯后，尤其是地方性食品安全監(jiān)管法規(guī)、規(guī)章，存在嚴(yán)重不完善、不配套的問(wèn)題；或者跟風(fēng)式地出臺(tái)了部分法律文件，但因不注重針對(duì)性和適用性而缺乏實(shí)際的執(zhí)行力。另外，從中央到地方，各個(gè)級(jí)別、各個(gè)部門的法律、法規(guī)和規(guī)章整體綜合協(xié)調(diào)性較差，在執(zhí)行中存在各自為政的現(xiàn)象?？傊覈?guó)食品安全監(jiān)管法律法規(guī)體系尚待完善和綜合調(diào)整。

1.2 食品安全監(jiān)管體制引發(fā)監(jiān)管職能沖突或監(jiān)管空白

我國(guó)的食品安全由多部門分段監(jiān)管，即在國(guó)務(wù)院及各?。▍^(qū)、市）的食品安全委員會(huì)綜合協(xié)調(diào)下，由衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商和食品藥品監(jiān)督管理部門分段負(fù)責(zé)的監(jiān)管體制。部分人認(rèn)為，中國(guó)小農(nóng)戶分散生產(chǎn)、小企業(yè)數(shù)量龐大的現(xiàn)狀，再加上食品生產(chǎn)、流通過(guò)程的復(fù)雜性，造成食品監(jiān)管中的“段”難以界定，各監(jiān)管部門職責(zé)難以明確劃分，在職能銜接上存在交叉和漏洞；各監(jiān)管部門可能局限于自身利益，出現(xiàn)爭(zhēng)奪監(jiān)管權(quán)或推諉監(jiān)管責(zé)任的現(xiàn)象，造成食品安全監(jiān)管中的錯(cuò)位、缺位、越位或不到位等混亂局面。

1.3 食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系混亂，且總體上偏低滯后

首先，最具權(quán)威性的國(guó)家統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)尚在運(yùn)籌中?，F(xiàn)有的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系混亂。食品安全標(biāo)準(zhǔn)政出多門，執(zhí)行中各自為政，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)之間，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)之間缺乏溝通協(xié)調(diào)，彼此重復(fù)建設(shè)且相互矛盾沖突，造成企業(yè)和行政部門參照和執(zhí)行中的困難。其次，食品安全標(biāo)準(zhǔn)水平偏低滯后。近年來(lái)的食品安全風(fēng)波，許多都涉及標(biāo)準(zhǔn)之爭(zhēng)，且我國(guó)許多檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)仍面臨空白。與國(guó)際上的食品安全標(biāo)準(zhǔn)相比，明顯具有滯后性。再次，部分標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行力差，可操作性不強(qiáng)。另外，食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中的內(nèi)外標(biāo)準(zhǔn)有別問(wèn)題也成為社會(huì)各界質(zhì)疑的焦點(diǎn)。

1.4 食品安全預(yù)警機(jī)制滯后，問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全

我國(guó)食品安全問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全。首先在行政執(zhí)法中，對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的處罰手段偏軟，以罰代刑、以罰代管，企業(yè)的違法成本過(guò)低，是企業(yè)屢屢以身試法的重要原因；在事故處理的結(jié)果上看，更傾向于對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者單方問(wèn)責(zé)，面對(duì)“引咎辭職”、“革職”、“停職”等問(wèn)責(zé)方式，失職瀆職行為得不到有效地打擊。

食品監(jiān)管預(yù)警機(jī)制滯后也是食品安全問(wèn)題的重要隱患。食品監(jiān)管重在防患于未然，但食品安全監(jiān)管者卻往往是在問(wèn)題曝光和披露后才姍姍出場(chǎng)，屬于食品安全監(jiān)管職能的重大缺失。此外，政府的信息披露也存在著不規(guī)范、不明確的問(wèn)題，沒(méi)有起到警示和監(jiān)管作用。

1.5 政府責(zé)任缺失、社會(huì)誠(chéng)信失范

（1）食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者市場(chǎng)觀念和法律觀念淡薄，為追逐利潤(rùn)違規(guī)作業(yè)，制售假冒偽劣商品，生產(chǎn)和使用有害添加劑，賄賂、腐蝕公務(wù)人員，致使“人禍”頻出，成為侵蝕食品公共安全的毒瘤。

（2）各級(jí)政府缺乏大局意識(shí)，片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和政府業(yè)績(jī)，放松市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)；在行政監(jiān)管上“抓小放大”，對(duì)“有貢獻(xiàn)”的企業(yè)偏私護(hù)短，地方保護(hù)意識(shí)嚴(yán)重；行政執(zhí)法主體懶作為，不作為，被動(dòng)行政，失職瀆職；假借多種名目亂收費(fèi)，或以罰代刑、以罰代管，執(zhí)法為利；重發(fā)證、發(fā)照、事后突擊，輕日常監(jiān)管，執(zhí)法不力；官商勾結(jié)，以權(quán)謀私，借職權(quán)吃拿卡要、收受賄賂、照顧人情；各行政監(jiān)管部門之間相互推諉扯皮，規(guī)避責(zé)任，使不法行為在市場(chǎng)監(jiān)管的盲區(qū)內(nèi)暢行無(wú)阻。

另外食品安全檢測(cè)技術(shù)落后，總體檢驗(yàn)檢測(cè)能力不強(qiáng)，也引發(fā)了食品安全監(jiān)管的一系列問(wèn)題

2我國(guó)食品安全監(jiān)管對(duì)策研究

2.1 完善食品安全法律法規(guī)體系及相關(guān)制度、標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)工作

（1）將現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章的理順工作推上議事日程。對(duì)滯后的法律文件或相關(guān)條款及時(shí)予以廢止或修訂；對(duì)相互矛盾沖突的條款及時(shí)予以調(diào)整，統(tǒng)一法律依據(jù)。

（2）加快《食品安全法》配套的法規(guī)、規(guī)章的建設(shè)和完善。地方政府在立法時(shí)應(yīng)注重調(diào)研，集思廣益，因地制宜，細(xì)化和落實(shí)食品安全法的具體要求，確保其在食品安全監(jiān)管中的可行性和指導(dǎo)性?？傊?，國(guó)家和地方應(yīng)將食品安全立法和修訂工作作為首要任務(wù)來(lái)抓，形成科學(xué)合理的食品安全法律體系。

（3）加快食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。盡快出臺(tái)與《食品安全法》相統(tǒng)一的權(quán)威的食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，為食品市場(chǎng)準(zhǔn)入和食品安全監(jiān)管提供有力的技術(shù)支持；加強(qiáng)食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系化建設(shè)，促進(jìn)行政監(jiān)管部門之間，國(guó)家、地方、行業(yè)、企業(yè)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)配套；以風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估為依據(jù)，結(jié)合我國(guó)公民的飲食結(jié)構(gòu)與習(xí)慣，逐步實(shí)現(xiàn)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的接軌；建立食品安全標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)更新機(jī)制和食品安全標(biāo)準(zhǔn)復(fù)核體系。

2.2 明確分工，密切合作，合力打造無(wú)縫銜接的食品安全監(jiān)管體制

（1）各監(jiān)管部門從大局出發(fā)，積極按照《食品安全法》規(guī)定的職能部門分工要求，對(duì)監(jiān)管資源進(jìn)行研究定位，重新界定各職能部門在監(jiān)管鏈條上的地位，以避免職能交叉、消滅監(jiān)管盲區(qū)；同時(shí)在食品安全委員會(huì)的綜合協(xié)調(diào)下，恪盡職守，密切配合，形成各監(jiān)管部門各司其職、各負(fù)其責(zé)并統(tǒng)一協(xié)調(diào)的監(jiān)管格局。

（2）建立各監(jiān)管部門之間的合作聯(lián)動(dòng)機(jī)制。各行政監(jiān)管部門充分發(fā)揮各自的職能優(yōu)勢(shì)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行“聯(lián)合執(zhí)法”，實(shí)現(xiàn)部門聯(lián)動(dòng)，形成監(jiān)管合力，從制度上確保食品安全工作的統(tǒng)一性。同時(shí)，行政執(zhí)法部門聯(lián)手建立“食品違法犯罪信息數(shù)據(jù)庫(kù)”，實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)上銜接，信息共享”，打好食品安全監(jiān)管的“信息戰(zhàn)”，增強(qiáng)監(jiān)管中的透明性。

2.3 完善食品安全問(wèn)責(zé)制，增強(qiáng)監(jiān)管中的透明性

（1）重典治亂，通過(guò)提高賠償?shù)念~度和處罰的力度，提高不法經(jīng)營(yíng)行為的違法成本，以經(jīng)濟(jì)杠桿促使生產(chǎn)者由經(jīng)濟(jì)人向道德人轉(zhuǎn)變；確立食品溯源制度，促使食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者嚴(yán)把原料關(guān)、生產(chǎn)關(guān)、包裝關(guān)、流通關(guān)，以便出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)及時(shí)追溯及召回，讓不法行為無(wú)處遁形。

（2）完善行政問(wèn)責(zé)機(jī)制，確保監(jiān)管過(guò)程的透明性。做好《食品安全法》與《刑法》、《公務(wù)員法》、《國(guó)家賠償法》等相關(guān)法律制度的銜接工作，形成一個(gè)科學(xué)合理、層次分明的完整的法律責(zé)任體系。在行政執(zhí)法中做到安全監(jiān)管責(zé)任到人，問(wèn)題查處責(zé)任到人，嚴(yán)厲打擊行政執(zhí)法人員的失職、瀆職行為，實(shí)現(xiàn)對(duì)不法企業(yè)和執(zhí)法主體的“雙罰”，保證問(wèn)責(zé)機(jī)制的嚴(yán)肅性和完整性；對(duì)食品安全事故中起誤導(dǎo)作用的相關(guān)單位和責(zé)任人，包括廣告媒體、傳播人、代言明星等， 也要視具體情形追究相應(yīng)的連帶責(zé)任。

2.4 建立突發(fā)性食品衛(wèi)生事件的預(yù)警機(jī)制，強(qiáng)化信息披露管理

要建立和完善相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)信息披露的監(jiān)督和管理，為食品安全信息及時(shí)、有效、科學(xué)的披露提供制度上的保障；加強(qiáng)食品安全信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，中央和地方各級(jí)監(jiān)管部門網(wǎng)站應(yīng)形成統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，形成信息資源共享共建的局面；建立食品公共衛(wèi)生平臺(tái)并科學(xué)管理，加強(qiáng)溝通，為公眾參與、咨詢、投訴、舉報(bào)提供方便；由合法的權(quán)威機(jī)構(gòu)定期公布食品安全信息，及時(shí)提示消費(fèi)者應(yīng)注意的食品不安全風(fēng)險(xiǎn)源，杜絕消費(fèi)高風(fēng)險(xiǎn)食品；定期公布有關(guān)的行政許可、行政處罰、食品安全執(zhí)法等方面的信息，增加食品監(jiān)管的透明度；及時(shí)曝光問(wèn)題企業(yè)，公布不安全食品目錄，使不法企業(yè)失去市場(chǎng)份額。

另外，由于食品安全問(wèn)題涉及多方利益關(guān)系和行為主體，因此政府必須具備“社會(huì)綜合治理”觀念，聯(lián)合社會(huì)各界力量以自律、監(jiān)督、行政等多種方式介入食品安全的治理，并以法律和制度的形式加以保障。以推進(jìn)形成全社會(huì)共同關(guān)心、共同監(jiān)督的食品安全新局面。

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