王玉芳

【摘要】目前政府投資工程數(shù)額越來越大，如何強(qiáng)化政府投資項(xiàng)目全過程監(jiān)管，把建設(shè)工程控制在批準(zhǔn)的投資限額內(nèi)，嚴(yán)格有效控制工程造價(jià)，保證工程質(zhì)量，提高工程效益，已引起各級(jí)政府、建設(shè)方的高度重視，但目前仍存在很多問題需要解決。本文以政府投資項(xiàng)目全過程造價(jià)控制與管理為研究對(duì)象，系統(tǒng)分析了我國政府投資項(xiàng)目造價(jià)管理的特點(diǎn)，從工程項(xiàng)目前期決策、設(shè)計(jì)、施工、結(jié)算等不同階段進(jìn)行造價(jià)控制與管理，并對(duì)項(xiàng)目管理中存在的問題進(jìn)行分析，提出如何加強(qiáng)政府投資工程全過程造價(jià)控制與管理，在此基礎(chǔ)上提出一些政府投資項(xiàng)目管理模式的改進(jìn)建議。

【關(guān)鍵詞】政府投資項(xiàng)目；全過程；造價(jià)；監(jiān)管

一 前言

我國已加入WTO，社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，政府投資工程數(shù)額越來越大，把建設(shè)工程造價(jià)控制在批準(zhǔn)的投資限額內(nèi)，以保證項(xiàng)目管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，最大限度地取得投資效益和社會(huì)效益，加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目全過程造價(jià)管理就顯得十分重要。

二 我國工程造價(jià)控制與管理的基本內(nèi)容

工程造價(jià)是指完成一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目所需費(fèi)用的總和，包括建筑工程費(fèi)、安裝費(fèi)、設(shè)備費(fèi)及其他相關(guān)費(fèi)用，它實(shí)質(zhì)上是指建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)成本，是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的資金投入。

工程造價(jià)管理的基本內(nèi)容就是合理確定和有效的控制工程造價(jià)。工程造價(jià)的合理確定，就是在建設(shè)程序的各個(gè)階段，合理地確定投資估算、概算造價(jià)、預(yù)算造價(jià)、承包合同價(jià)、結(jié)算價(jià)、竣工決算價(jià)。

三 政府投資工程的特點(diǎn)

由于政府投資項(xiàng)目是以政府財(cái)政基本建設(shè)資金為投資主體的項(xiàng)目，所以它具有與一般投資項(xiàng)目不同的特點(diǎn)。

1．政府投資項(xiàng)目大多數(shù)集中在為社會(huì)發(fā)展服務(wù)，非盈利的公益性項(xiàng)目

政府投資項(xiàng)目大多數(shù)集中在為社會(huì)發(fā)展服務(wù)，這些非盈利、難以盈利或投資回收期較長的項(xiàng)目又往往是國家或區(qū)域發(fā)展經(jīng)濟(jì)必不可少的基礎(chǔ)設(shè)施，是關(guān)系到改善投資環(huán)境、改善人民生活、加強(qiáng)國防安全的設(shè)施，所以國家財(cái)政基本建設(shè)資金必須集中投資在這些公益性的基礎(chǔ)設(shè)施上。

2．政府投資項(xiàng)目具有比一般項(xiàng)目更嚴(yán)格的管理程序

為保證政府投資項(xiàng)目的投資效益，一般政府投資項(xiàng)目采取了更嚴(yán)格的管理程序。這主要表現(xiàn)在：要按照國家規(guī)定履行報(bào)批手續(xù)，嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)程序；嚴(yán)禁擠占、挪用政府投資；嚴(yán)禁搞邊勘探、邊設(shè)計(jì)、邊施工的“三邊”工程；財(cái)政部門要執(zhí)行項(xiàng)目評(píng)審程序，以保障財(cái)政基本建設(shè)資金不被浪費(fèi)。

3．政府投資項(xiàng)目更容易受到社會(huì)各界輿論的關(guān)注

由于政府投資項(xiàng)目大多涉及到社會(huì)公眾文化或生活的各個(gè)方面，又是花國家或地方財(cái)政的資金，從根本上說是納稅人的錢，所以涉及到社會(huì)公眾的切身利益，理所當(dāng)然地成為社會(huì)輿論的關(guān)注焦點(diǎn)。

四 目前政府投資工程管理中存在的問題

由于管理體制上的問題以及監(jiān)管約束機(jī)制的不健全，仍產(chǎn)生了大量的“拍腦袋”工程、“無效益”工程，工程領(lǐng)域成為職務(wù)犯罪的高發(fā)地帶，我國現(xiàn)行管理模式下仍存在許多弊端：

1．管理模式的弊端

一是權(quán)責(zé)不清，缺乏有效的監(jiān)督和管理，容易滋生腐敗現(xiàn)象；二是“投、建、管、用”一體化問題突出；三是非專業(yè)化管理弊端嚴(yán)重，建設(shè)效果差；四是分散管理造成人、材、物浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。因此必須從項(xiàng)目前期決策、概預(yù)算審計(jì)、施工管理、財(cái)務(wù)監(jiān)督等方面，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善政府投資項(xiàng)目的管理。

2．“三超”現(xiàn)象嚴(yán)重

目前政府投資工程經(jīng)常出現(xiàn)“三超”現(xiàn)象，即在同一工程上，出現(xiàn)概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算。要想確定建設(shè)投資規(guī)模和工程造價(jià)，必須在建設(shè)程序的各個(gè)階段，即從方案的提出，進(jìn)行可行性研究，選擇最佳方案到設(shè)計(jì)和施工各階段，均應(yīng)采用科學(xué)的計(jì)算方法和切合實(shí)際的計(jì)價(jià)依據(jù)。

3．設(shè)計(jì)人員不重視控制投資

在我國建設(shè)領(lǐng)域，技術(shù)與經(jīng)濟(jì)相分離的現(xiàn)象較為普遍。許多國外專家指出，中國工程技術(shù)人員的技術(shù)水平、工作能力、知識(shí)面，跟外國同行相比，幾乎不分上下，但他們?nèi)狈?jīng)濟(jì)觀念，設(shè)計(jì)思想保守，難以有效的控制工程項(xiàng)目投資。

4．施工技術(shù)人員不重視控制投資

首先，有些施工單位不制定控制目標(biāo)，對(duì)批準(zhǔn)的施工預(yù)算作為工程造價(jià)的最高限額重視不夠，總是先施工后算賬，很少考慮工程造價(jià)的控制問題。其次，對(duì)材料價(jià)格信息管理方法落后，使得占建筑成本60%～70% 左右的材料費(fèi)用失去控制。最后，施工組織落后，對(duì)施工企業(yè)現(xiàn)有人、材、物沒有合理配置與利用，造成浪費(fèi)，提高了工程造價(jià)。

五 加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目的全過程造價(jià)控制與管理，保證政府資金的合理使用

1．項(xiàng)目決策正確性是合理控制工程造價(jià)的前提和基礎(chǔ)

項(xiàng)目決策正確，意味著對(duì)項(xiàng)目建設(shè)做出科學(xué)決斷，優(yōu)選出最佳投資方案，達(dá)到資源的合理配置，有效控制工程造價(jià)。工程造價(jià)的計(jì)價(jià)與控制貫穿于項(xiàng)目建設(shè)的全過程，但決策階段各項(xiàng)技術(shù)經(jīng)濟(jì)決策，對(duì)該項(xiàng)目的工程造價(jià)影響重大，特別是建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的確定、建設(shè)地點(diǎn)的選擇、工藝的評(píng)選、設(shè)備選用等，直接關(guān)系到工程造價(jià)的高低。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，在項(xiàng)目建設(shè)各階段，投資決策階段影響工程造價(jià)的程度最高，達(dá)到70%～80%。因此，正確的項(xiàng)目決策是合理控制工程造價(jià)的前提和基礎(chǔ)。

2．加強(qiáng)設(shè)計(jì)在投資控制中的“龍頭”作用，積極推行限額設(shè)計(jì)

一個(gè)工程在造價(jià)上是否合理，是浪費(fèi)還是節(jié)約，在設(shè)計(jì)階段已大體定型。據(jù)西方一些國家分析，設(shè)計(jì)費(fèi)一般只相當(dāng)于建設(shè)工程全壽命費(fèi)用1% 以下，而正是這少于1%的費(fèi)用對(duì)工程造價(jià)的影響度占75% 以上。由此可見，設(shè)計(jì)質(zhì)量對(duì)整個(gè)工程建設(shè)的效益是至關(guān)重要的，建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)逐步建立以設(shè)計(jì)優(yōu)化為核心，設(shè)計(jì)階段為重點(diǎn)的建設(shè)項(xiàng)目全過程造價(jià)控制，大力推行限額設(shè)計(jì)，有利于促進(jìn)設(shè)計(jì)單位提高設(shè)計(jì)水平、優(yōu)化和比選設(shè)計(jì)方案，有效控制工程造價(jià)。

3．項(xiàng)目建設(shè)全過程實(shí)行公開招標(biāo)制度

招投標(biāo)承包制已在全國普遍推廣，并在合理降低工程造價(jià)、縮短建設(shè)工期、提高建筑產(chǎn)品質(zhì)量及投資效益等方面取得了明顯效益，招投標(biāo)的實(shí)施，使項(xiàng)目投資得到了有效控制。

政府投資項(xiàng)目要實(shí)行從項(xiàng)目方案、設(shè)計(jì)、勘測、監(jiān)理、到施工、裝飾等全過程公開招標(biāo)，在施工招標(biāo)中重點(diǎn)推行工程量清單招標(biāo)，提高招投標(biāo)活動(dòng)的透明度，為投標(biāo)企業(yè)創(chuàng)造公開、公平、公正的市場競爭環(huán)境，擇優(yōu)選擇承包人，有效控制工程造價(jià)。

4．加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目施工階段工程造價(jià)的控制

第一，控制材料用量，合理確定材料價(jià)格。在工程造價(jià)的控制中材料價(jià)格的控制是主要的，材料費(fèi)在工程中往往占有很大的比重，一般占預(yù)算費(fèi)用的70%，占直接費(fèi)的80% 左右。因此必須在施工階段嚴(yán)格按照合同中的材料用量控制，合理確定材料價(jià)格，從而有效地控制工程造價(jià)。

第二，嚴(yán)格現(xiàn)場簽證管理，掌握工程造價(jià)變化。建設(shè)單位要加強(qiáng)現(xiàn)場施工管理，督促施工方按圖施工，嚴(yán)格控制變更洽商、材料代用、現(xiàn)場簽證、額外用工及各種預(yù)算外費(fèi)用，對(duì)必要的變更，涉及到費(fèi)用增減的設(shè)計(jì)變更，必須經(jīng)設(shè)計(jì)單位代表、建設(shè)單位現(xiàn)場代表、監(jiān)理工程師共同簽字方為有效，建設(shè)單位的現(xiàn)場代表要督促施工方做好各種記錄，特別是隱蔽工程記錄和簽證工作，減少結(jié)算時(shí)的扯皮現(xiàn)象。建設(shè)單位應(yīng)指派工程造價(jià)管理專業(yè)人員常駐施工現(xiàn)場，隨時(shí)掌握、控制工程造價(jià)的變化情況。因此嚴(yán)格現(xiàn)場簽證管理，是施工階段控制工程造價(jià)的關(guān)鍵。

5．加強(qiáng)結(jié)算管理，嚴(yán)格把好審核關(guān)

第一，政府投資工程的竣工結(jié)算，加強(qiáng)結(jié)算管理。政府投資工程的竣工結(jié)算，需有造價(jià)專業(yè)人員依據(jù)工程竣工圖、工程施工承包合同、招標(biāo)文件、設(shè)計(jì)變更通知書、現(xiàn)場簽證變更單以及有關(guān)會(huì)議紀(jì)要、竣工資料等，對(duì)工程結(jié)算進(jìn)行審查，主要對(duì)承包方多報(bào)的工程量、套價(jià)過高材料、設(shè)計(jì)變更、現(xiàn)場簽證以及承包方自身原因造成的返工項(xiàng)目、施工單位自身用工等不屬于簽證范圍的內(nèi)容，進(jìn)行嚴(yán)格審查，對(duì)工程結(jié)算的費(fèi)用嚴(yán)格控制，對(duì)未按圖紙要求完成的工作量及未按規(guī)定執(zhí)行的施工簽證一律核減費(fèi)用，最后形成的結(jié)算交由審計(jì)部門，對(duì)政府投資工程嚴(yán)格把關(guān)。

第二，有關(guān)工程量清單招標(biāo)工程的結(jié)算，做好工程價(jià)款調(diào)整。工程量清單漏項(xiàng)或設(shè)計(jì)變更引起新的工程量清單項(xiàng)目，其綜合單價(jià)按以下方法確定：工程量清單中原有的項(xiàng)目，應(yīng)按報(bào)價(jià)中的綜合單價(jià)確定；工程量清單中有類似的項(xiàng)目，應(yīng)參照類似工程項(xiàng)目報(bào)價(jià)中的綜合單價(jià)確定；工程量清單中沒有適用或類似的綜合單價(jià)，由承包人提出，經(jīng)發(fā)包人確認(rèn)后執(zhí)行；由于工程量清單的工程量有誤或設(shè)計(jì)變更引起的工程量增減，屬于合同約定幅度以內(nèi)的，執(zhí)行原有綜合單價(jià)；合同約定幅度以外的，其增加部分的工程量或減少后剩余部分的工程量的綜合單價(jià)有承包人提出，經(jīng)發(fā)包人確認(rèn)后，作為結(jié)算的依據(jù)。

六 政府投資項(xiàng)目管理模式的改進(jìn)建議

為了適用我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，建筑產(chǎn)品價(jià)格市場經(jīng)歷了“國家定價(jià)—國家指導(dǎo)價(jià)—國家調(diào)控價(jià)”三個(gè)階段。為了做到企業(yè)自主報(bào)價(jià)，采用國際通行的工程量清單報(bào)價(jià)是一個(gè)有效途徑。

1．建立企業(yè)定額

目前，大部分施工企業(yè)是以國家或地區(qū)的預(yù)算定額作為施工管理、工料分析和計(jì)算施工成本的依據(jù)。隨著市場改革不斷深入，施工企業(yè)可以自行編制反映企業(yè)自身施工管理水平和技術(shù)裝備的企業(yè)定額。

2．理順定額和工程量清單的關(guān)系

按“定額量、市場價(jià)、競爭費(fèi)”的思路構(gòu)建改革框架，實(shí)現(xiàn)工程造價(jià)與市場變化的一致性，實(shí)現(xiàn)真正意義上的量價(jià)分離。鼓勵(lì)施工企業(yè)在國家定額指導(dǎo)下，制定適合本企業(yè)的報(bào)價(jià)定額，增強(qiáng)企業(yè)自身的市場競爭力。

3．改革費(fèi)用屬性，理順費(fèi)用構(gòu)成

將指令性間接費(fèi)調(diào)整為一定范圍內(nèi)浮動(dòng)的指導(dǎo)性費(fèi)率，實(shí)施動(dòng)態(tài)調(diào)整，采取市場價(jià)格為參考，考慮一定的調(diào)價(jià)系數(shù)，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，促進(jìn)市場公平、合理、合法的競爭。

4．建立工程造價(jià)信息網(wǎng)絡(luò)

各地區(qū)造價(jià)部門通過建立地區(qū)性的專家信息系統(tǒng)，定期發(fā)布反映市場價(jià)格水平的信息、政策規(guī)定和調(diào)整指數(shù)；通過選擇本地區(qū)多個(gè)具有代表性的固定信息采集點(diǎn)或吸收各企業(yè)作為基本信息員，收集本地區(qū)的價(jià)格信息，使地區(qū)主管部門發(fā)布的信息更具有實(shí)用性、市場性、指導(dǎo)性。

5．嚴(yán)格實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目全過程的公開招標(biāo)制度，杜絕將公開招標(biāo)變?yōu)檠?qǐng)招標(biāo)甚至直接發(fā)包現(xiàn)象

建設(shè)工程造價(jià)也可由建設(shè)管理機(jī)構(gòu)委托有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行編、審，實(shí)行編、審分離制度，建設(shè)資金實(shí)施財(cái)務(wù)監(jiān)管，專款專用，不得挪用。

總之，政府投資項(xiàng)目的全過程監(jiān)控造價(jià)管理工作，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要進(jìn)行全過程、全方位的管理和控制，我們只有加強(qiáng)對(duì)每個(gè)環(huán)節(jié)的造價(jià)控制和審查，來發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目投資上存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)，促使投資管理不斷完善，減少或避免建設(shè)資金的流失，最大限度地提高政府工程投資效益。

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