衡陽(yáng)市資源型城市可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題探討

經(jīng)過(guò)短短幾十年的快速發(fā)展，衡陽(yáng)市資源型城市逐漸受到資源枯竭的威脅，衡陽(yáng)市也隨著面臨一系列問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可持續(xù)、社會(huì)民生困境、生態(tài)環(huán)境破環(huán)嚴(yán)重。該文對(duì)衡陽(yáng)市資源型城市可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題進(jìn)行了探討，并提出了相應(yīng)的政策措施。

衡陽(yáng)市；資源型經(jīng)濟(jì)；資源型城市

【基金項(xiàng)目】衡陽(yáng)市社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目（2011A（E）001）。

【作者簡(jiǎn)介】李建梅（1983—）女，湖南省耒陽(yáng)市人，衡陽(yáng)市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研室教師，從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究。

1.源型城市面臨的突出問(wèn)題

A.經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的主要問(wèn)題

資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到制約。衡陽(yáng)市主體礦產(chǎn)資源枯竭，礦業(yè)經(jīng)濟(jì)衰退。比如，被譽(yù)為“鉛鋅之都”的常寧水口山地區(qū)的鉛鋅儲(chǔ)量已由原來(lái)探明的保有量600-1000萬(wàn)噸到現(xiàn)在下降為300萬(wàn)噸左右，按現(xiàn)有生產(chǎn)能力開(kāi)采，現(xiàn)有的鉛鋅儲(chǔ)量最多也只夠開(kāi)采10至20年。柏坊銅礦目前礦石量約為60萬(wàn)噸，金屬量?jī)H為2萬(wàn)噸，服務(wù)年限為10年左右。大義山有色金屬礦已因資源枯竭而關(guān)閉。衡陽(yáng)市煤炭開(kāi)采己有100年歷史，大部分煤炭企業(yè)呈現(xiàn)衰減甚至枯竭關(guān)閉趨勢(shì)。衡陽(yáng)煤炭?jī)?chǔ)量目前為49212萬(wàn)噸，消耗875萬(wàn)噸的消耗速度只能維持56年。資源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受到嚴(yán)重制約。

接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)未形成規(guī)模。一是從接續(xù)產(chǎn)業(yè)來(lái)看，資源關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展薄弱。衡陽(yáng)市具有豐富的有色金屬、黑色金屬、煤炭等資源，并依托這些資源形成了具有自身特點(diǎn)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，但是衡陽(yáng)市的資源關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)還未形成規(guī)模，致使衡陽(yáng)主體資源利用效率不高，中下游和終端產(chǎn)品較少，附加值低。如：2009年衡陽(yáng)非金屬礦采選業(yè)增加值達(dá)到15.2億元，全省第一，2009年衡陽(yáng)的非金屬礦物制品業(yè)增加值19.46億，非金屬礦制品與采選比僅1.28倍；不僅低于全省平均水平5.13倍，而且低于省內(nèi)的絕大多數(shù)市州。株洲的非金屬礦采選業(yè)并不發(fā)達(dá)，增加值僅2.29億，但其非金屬礦物制品業(yè)增加值高達(dá)46.67億，非金屬礦制品與采選比高達(dá)20.39倍。二是從替代產(chǎn)業(yè)來(lái)看，產(chǎn)業(yè)集群、集聚度不高，產(chǎn)業(yè)配套能力弱，沒(méi)有形成具有一定規(guī)模的產(chǎn)業(yè)集群。以裝備制造業(yè)的輸變電行業(yè)和汽車(chē)行業(yè)為例，龍頭企業(yè)衡變09年采購(gòu)量和委托加工總值達(dá)25.81億元，市內(nèi)采購(gòu)量?jī)H為2億元，占總量的7.75%。

B.會(huì)民生方面存在的主要問(wèn)題

就業(yè)再就業(yè)壓力大。衡陽(yáng)市作為資源型城市，由于資源枯竭，不少采掘企業(yè)相繼破產(chǎn)關(guān)閉，衡陽(yáng)市采掘業(yè)從業(yè)人員數(shù)量也在不斷減少，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員人數(shù)不斷上升。衡陽(yáng)市采掘業(yè)從業(yè)人員在最高峰的2005年達(dá)到了2.43萬(wàn)人，占全社會(huì)從業(yè)人員的13.73%，到2006年已經(jīng)下降到2.17萬(wàn)人。

棚戶區(qū)改造任務(wù)重。衡陽(yáng)市資源型企業(yè)大都建于五、六十年代，在當(dāng)時(shí)“重生產(chǎn)、輕生活”政策的影響下，企業(yè)生活配套設(shè)施沒(méi)有得到重視，生活設(shè)施十分簡(jiǎn)陋，相當(dāng)部分礦山職工居住條件差。截至2011年7月，衡陽(yáng)市現(xiàn)有城市棚戶區(qū)面積151.6萬(wàn)平方米，總戶數(shù)32106戶，其中，市本級(jí)23850戶、111.13萬(wàn)平方米，縣(市)區(qū)8256戶、40.47萬(wàn)平方米；全市工礦企業(yè)棚戶區(qū)需改造面積535400㎡，改造戶數(shù)13385戶，工礦企業(yè)棚戶區(qū)需改造面積和戶數(shù)分別占全市的35.32%和41.69%。僅城區(qū)45家企業(yè)需改造面積440360㎡，改造11009戶，改造任務(wù)十分艱巨。

社會(huì)保障體系尚不完善。一是社會(huì)保障綜合覆蓋率低。目前衡陽(yáng)市的社會(huì)保障范圍比較狹窄、社會(huì)化程度比較低。一些改制后的礦山高危行業(yè)與大量私營(yíng)礦業(yè)企業(yè)從業(yè)人員被置于社會(huì)保障體系之外，又為資源型產(chǎn)業(yè)新一代從業(yè)人員的民生問(wèn)題留下了巨大的隱患。

二是企業(yè)離退休養(yǎng)老金的持續(xù)發(fā)放難以確保。一方面，由于工礦企業(yè)破產(chǎn)、改制導(dǎo)致離退休人數(shù)急劇增加，人均待遇逐年提高，造成養(yǎng)老金的剛性支出越來(lái)越大。另一方面，企業(yè)困難、破產(chǎn)無(wú)繳費(fèi)能力，導(dǎo)致欠費(fèi)額大，改制后大部分人員無(wú)力續(xù)保，實(shí)際繳費(fèi)人數(shù)隨之減少，兩方面因素疊加，造成巨大的收支缺口。2010年，衡陽(yáng)市收繳企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)140265萬(wàn)元，發(fā)放養(yǎng)老金139941萬(wàn)元，缺口達(dá)324萬(wàn)元。從2001年到2010年，衡陽(yáng)市企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)金累計(jì)收支缺口高達(dá)234417萬(wàn)元，使持續(xù)確保企業(yè)養(yǎng)老金的發(fā)放暗藏危機(jī)。

三是礦業(yè)及其相關(guān)企業(yè)職工"病無(wú)所醫(yī)"問(wèn)題突出。目前多層次的醫(yī)療保障體系尚未真正形成，"有病無(wú)錢(qián)醫(yī)"、"有病不去醫(yī)"現(xiàn)象在礦業(yè)及其相關(guān)企業(yè)比較常見(jiàn)。隨著衡陽(yáng)市的許多工礦企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)，解除或未解除勞動(dòng)關(guān)系的失業(yè)人員也中止了享受基本醫(yī)療保險(xiǎn)。許多下崗失業(yè)人員無(wú)錢(qián)看病或因病致貧，甚至因無(wú)錢(qián)治病而亡。

C.生態(tài)環(huán)境方面存在的主要問(wèn)題

礦區(qū)復(fù)墾力度不夠。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，衡陽(yáng)市有各類(lèi)礦山占地面積達(dá)356445畝，其中林草地123720畝，耕地229155畝，其它3570畝。而各類(lèi)礦山土地復(fù)懇面積僅為3462.8畝，土地復(fù)墾率為1.5%，恢復(fù)植被面積2003畝，土地還綠率僅為1.6%，所占比例甚微，因此全市礦山土地復(fù)墾工作已是迫在眉睫，未來(lái)礦山土地復(fù)墾及生態(tài)地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理工作任重而道遠(yuǎn)。

塌陷區(qū)改造任務(wù)重。由于長(zhǎng)時(shí)期大面積采掘，國(guó)礦和小礦山長(zhǎng)期地下開(kāi)挖礦產(chǎn)資源，造成地表開(kāi)裂，地質(zhì)下沉，使大量的城鄉(xiāng)居民住宅、農(nóng)田、道路及水利設(shè)施遭受?chē)?yán)重?fù)p害。如常寧市礦區(qū)地下采空區(qū)達(dá)3000萬(wàn)立方米。水口山鉛鋅礦老鴉巢和鴨公塘兩個(gè)坑采區(qū)現(xiàn)有153.24萬(wàn)立方米的采空區(qū)容積和幾百個(gè)塌洞、數(shù)十個(gè)塌陷區(qū)需要治理。

尾礦治理問(wèn)題突出。在長(zhǎng)期的煤炭資源開(kāi)采、加工及轉(zhuǎn)化過(guò)程中，產(chǎn)生了大量的煤矸石、粉煤灰、礦井廢水、廢氣等礦山“三廢”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2007年底，常寧市廢石、廢渣堆達(dá)478萬(wàn)噸，1.3萬(wàn)余人出現(xiàn)飲水困難。常寧市水松地區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)由于受鉛鋅冶煉工業(yè)的影響，大氣、水體污染較為嚴(yán)重，主要環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)遠(yuǎn)未達(dá)到國(guó)家要求,被列為湘江流域重點(diǎn)整治對(duì)象。礦山企業(yè)占用、毀壞土地1240公頃，廢石、廢渣堆達(dá)1478萬(wàn)噸，近30300余畝農(nóng)田因污染嚴(yán)重而無(wú)法耕作，21.3萬(wàn)余人口出現(xiàn)飲水困難，礦區(qū)地下采空區(qū)達(dá)13000萬(wàn)立方米，特別是水口山地區(qū)，僅修建飲水工程就需資金達(dá)500萬(wàn)元，礦山地質(zhì)環(huán)境綜合治理任務(wù)艱巨。

生態(tài)功能堪憂。資源型企業(yè)礦區(qū)污染較為嚴(yán)重，環(huán)境修復(fù)治理的形勢(shì)不容樂(lè)觀。一是礦區(qū)大氣環(huán)境污染。大氣環(huán)境污染以耒陽(yáng)市煤炭行業(yè)最為嚴(yán)重，其次是常寧市有色金屬選冶企業(yè)。據(jù)市環(huán)保局統(tǒng)計(jì)，SO2、煙塵和粉塵的年排放量分別為13216噸、923.8噸和1154.6噸。二是礦區(qū)廢水污染。礦業(yè)廢水排放量占工業(yè)廢水排放量的35%。

三是礦區(qū)廢渣污染。礦業(yè)廢渣不僅侵占土地、破壞植被，而且造成對(duì)水土的污染，有時(shí)還產(chǎn)生泥石流。如歐陽(yáng)海灌區(qū)右干渠來(lái)陽(yáng)市仁義鄉(xiāng)境內(nèi)，渠側(cè)附近有五個(gè)鉛鋅、錫礦的采礦點(diǎn)，大量廢渣臨堤坡堆積如山，遇山洪暴雨極易傾瀉入渠，堵塞渠道；唐家灣聯(lián)辦礦礦渣和污水沿小溪流入春陵河，污染河水嚴(yán)重。

2.促進(jìn)衡陽(yáng)市資源型城市可持續(xù)發(fā)展政策措施

資源型城市可持續(xù)發(fā)展，是社會(huì)穩(wěn)定的需要，同時(shí)也是資源型城市自身發(fā)展的需要。針對(duì)衡陽(yáng)市資源型城市可持續(xù)發(fā)展的特殊情況，特提出以下幾方面的政策措施：

財(cái)政政策。一是按照國(guó)發(fā)[2007]38號(hào)文件精神，仿照外省做法，建議省財(cái)政連續(xù)5年每年給予資源型城市專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金8000萬(wàn)元。二是建立衰老報(bào)廢礦井轉(zhuǎn)產(chǎn)基金融資平臺(tái)。礦山報(bào)廢或關(guān)閉，都會(huì)有大量勞動(dòng)力需要重新安置，這是資源行業(yè)轉(zhuǎn)型所遇到的最大困難，需要投入一定的資金增加新的就業(yè)崗位。三是建立促進(jìn)資源型城市轉(zhuǎn)型的技術(shù)改造專(zhuān)項(xiàng)基金?？赏ㄟ^(guò)捆綁國(guó)家和地方的各種技術(shù)改造資金和打造融資平臺(tái)來(lái)實(shí)現(xiàn)。四是積極爭(zhēng)取政策性貸款、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和制定稅收優(yōu)惠政策。針對(duì)資源企業(yè)和圍繞五大產(chǎn)業(yè)集群，積極爭(zhēng)取國(guó)家、省級(jí)政策性貸款，市級(jí)財(cái)政投入，積極爭(zhēng)取中央和省級(jí)建立資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)軌專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政支付預(yù)算。

稅收政策。對(duì)衡陽(yáng)資源型城市的工業(yè)結(jié)構(gòu)改造項(xiàng)目進(jìn)行貼息；對(duì)資源開(kāi)采衰竭期的礦山企業(yè)以及低豐度資源開(kāi)發(fā)，在不超過(guò)30%的幅度內(nèi)降低資源稅適用稅額標(biāo)準(zhǔn)；擴(kuò)大衡陽(yáng)資源型城市的增值稅抵扣范圍，對(duì)裝備制造、原材料加工、能源開(kāi)采、農(nóng)產(chǎn)品加工等行業(yè)允許新購(gòu)進(jìn)機(jī)器設(shè)備所含增值稅稅金予以抵扣，并逐

步延伸到軍工和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)；豁免國(guó)有企業(yè)在1997年12月31日前形成的歷史欠稅。

金融政策。加大對(duì)符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和節(jié)能環(huán)保要求等產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的信貸投放力度，積極為資源型城市建設(shè)和發(fā)展提供有效信貸支持。

投資政策。一是建立和完善要素置換的體制和機(jī)制。對(duì)資源企業(yè)允許以部分產(chǎn)權(quán)換資金、換技術(shù)，或以租賃方式向內(nèi)外商置換閑置廠房、設(shè)備和土地等生產(chǎn)要素，以促進(jìn)社會(huì)投資。二是大力發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)。借鑒歐美、日本、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立勞動(dòng)和經(jīng)濟(jì)促進(jìn)機(jī)構(gòu)；吸引外地企業(yè)前來(lái)投資；建立技術(shù)園區(qū)；大力發(fā)展手工業(yè)和中小企業(yè)等。三是完善信用擔(dān)保支持體系。認(rèn)真落實(shí)推動(dòng)創(chuàng)業(yè)、促進(jìn)就業(yè)精神，將小額擔(dān)保貸款的借款人對(duì)象由目前的下崗失業(yè)人員，擴(kuò)大到大中專(zhuān)畢業(yè)生、復(fù)轉(zhuǎn)軍人、城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員、殘疾人、農(nóng)村進(jìn)城創(chuàng)業(yè)者和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工。四是支持創(chuàng)業(yè)(風(fēng)險(xiǎn))投融資平臺(tái)建設(shè)。

環(huán)保政策。注重本地區(qū)的生態(tài)涵養(yǎng)，組織實(shí)施保護(hù)天然林資源退耕還林、防沙治沙、天然植被恢復(fù)和建設(shè)、本地區(qū)水土流失綜合防治等生態(tài)工程；加大環(huán)境污染治理力度，強(qiáng)化措施，加快治理，爭(zhēng)取支持。一是要爭(zhēng)取好利用好國(guó)家對(duì)資源型城市治理污染的支持政策，調(diào)動(dòng)加快治理的主動(dòng)性和積極性。二是要建立治理采礦塌陷地的復(fù)墾和矸石山綜合利用專(zhuān)項(xiàng)基金，確保有足夠的投入，推動(dòng)城市環(huán)境的根本改善。三是不斷提升生態(tài)環(huán)境的承受能力。對(duì)衡陽(yáng)的工礦棚戶區(qū)改造、“三江六岸”水生態(tài)修復(fù)治理、開(kāi)山塘口綜合治理等重點(diǎn)項(xiàng)目有關(guān)部門(mén)和省里應(yīng)給予支持。

科技政策。引導(dǎo)和支持資金、人才、技術(shù)等各種創(chuàng)新要素向企業(yè)集聚，使企業(yè)成為研發(fā)投入、技術(shù)創(chuàng)新、成果應(yīng)用和專(zhuān)利申請(qǐng)的主體。培育一批擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)、具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的高端品牌，打造衡變、衡鋼、天雁等一批集研發(fā)、設(shè)計(jì)、制造于一體的科技骨干企業(yè)。圍繞高端裝備制造、精細(xì)化工、礦產(chǎn)選冶、核技術(shù)、生物醫(yī)藥、電子信息等產(chǎn)業(yè)，依托重點(diǎn)園區(qū)、科研院所、高

等院校和重點(diǎn)企業(yè)，采取對(duì)外引進(jìn)和本地合作共建等方式，加快建設(shè)國(guó)家高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地、鹽鹵化工產(chǎn)業(yè)園、“火炬計(jì)劃”輸變電產(chǎn)業(yè)基地、生物醫(yī)藥湘南集聚區(qū)等創(chuàng)新服務(wù)平臺(tái)和國(guó)家級(jí)、省級(jí)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、工程實(shí)驗(yàn)室、工程（技術(shù)）研究中心、博士后科研流動(dòng)站和企業(yè)技術(shù)中心等科技創(chuàng)新平臺(tái)，支持創(chuàng)辦科技成果轉(zhuǎn)化基地和產(chǎn)業(yè)孵化基地，推動(dòng)建立產(chǎn)學(xué)研用戰(zhàn)略聯(lián)盟。

社會(huì)政策。一是建議省級(jí)財(cái)政應(yīng)采取積極措施，支持衡陽(yáng)下崗、轉(zhuǎn)崗職工再就業(yè)。二是統(tǒng)籌解決中央、省屬企業(yè)(含下放)養(yǎng)老保險(xiǎn)收支缺口。近年來(lái)，衡陽(yáng)所屬礦山、核工業(yè)等中央、省屬企業(yè)納入市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌。這些都是老企業(yè)，由于資源枯竭、企業(yè)改制等原因，大多比較困難，退休人員逐年增多、繳費(fèi)人員逐年減少，養(yǎng)老保險(xiǎn)收支缺口逐年增加。省級(jí)財(cái)政要統(tǒng)籌解決這些企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的收支缺口。

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