社會(huì)管理中的四種基本關(guān)系

李建勇

內(nèi)容摘要：社會(huì)管理中存在四大關(guān)系：即國家與社會(huì)的關(guān)系、政府組織與非政府組織的關(guān)系、社會(huì)管理的主體與客體的關(guān)系和發(fā)達(dá)國家社會(huì)管理的經(jīng)驗(yàn)與我國社會(huì)管理本土化的關(guān)系。國家是社會(huì)管理的重要力量，它可以運(yùn)用超越社會(huì)之上的強(qiáng)制力量實(shí)現(xiàn)管理社會(huì)的目的，但有效的社會(huì)管理一定是國家力量（政府）與社會(huì)力量（自發(fā)的民間組織）的有機(jī)結(jié)合和協(xié)同配合的結(jié)果。政府組織是國家權(quán)力的載體和表現(xiàn)形式，而非政府組織是社會(huì)民間力量的載體和表現(xiàn)形式；兩者在社會(huì)管理中各有其責(zé)、相輔相成，不可缺一。發(fā)達(dá)國家社會(huì)管理經(jīng)驗(yàn)的形成有其歷史和社會(huì)制度的成因，因此，不是他們所有的經(jīng)驗(yàn)都可以照搬照抄，但建立在西方現(xiàn)代法治理念基礎(chǔ)上的社會(huì)管理法律體系，特別是其中的社團(tuán)與非政府組織管理法，作為普遍的價(jià)值觀和共同經(jīng)驗(yàn)值得我們在實(shí)現(xiàn)依法社會(huì)管理過程中進(jìn)行立法借鑒。

關(guān)鍵詞：社會(huì)管理國家公民社會(huì)政府組織非政府組織

社會(huì)管理是管理主體根據(jù)社會(huì)需要和特定的目標(biāo)，有計(jì)劃、有目的、有組織地對社會(huì)管理客體施加有意識(shí)的、系統(tǒng)的、專門的影響，從而改善民生、提高生活環(huán)境質(zhì)量和推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的活動(dòng)。它包括以政府為主體的社會(huì)管理和以社會(huì)各種非政府組織為主體的社會(huì)力量的社會(huì)管理兩個(gè)方面。在思考社會(huì)管理法治化路徑時(shí)，筆者認(rèn)為如下的四種基本關(guān)系必須重新審視和加以重視。

一、國家與社會(huì)的關(guān)系

闡明國家與社會(huì)的關(guān)系是研究社會(huì)管理理論的基本前提，而厘清國家和社會(huì)的各自概念又是闡明國家與社會(huì)的關(guān)系的前提。

國家的概念英文為State，即指擁有強(qiáng)制力量的獨(dú)立的政府。國家是通過政府來貫徹其意志，體現(xiàn)其強(qiáng)制力量從而實(shí)現(xiàn)其統(tǒng)治的，是一種超越于社會(huì)之上的力量。用恩格斯在其《家庭、私有制和國家起源》中的話說：“國家決不是從外部強(qiáng)加于社會(huì)的一種力量。國家也不像所斷言的是‘倫理觀念的現(xiàn)實(shí)，‘理性的形象和現(xiàn)實(shí)。毋寧說，國家是社會(huì)在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物；國家是表示：這個(gè)社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對立面而又無力擺脫這些對立面。而為了使這些對立面，這些經(jīng)濟(jì)利益互相沖突的階級，不致在無謂的斗爭中把自己和社會(huì)消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在‘秩序的范圍以內(nèi)；這種從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)脫離的力量，就是國家?！薄?〕

社會(huì)是指以共同的物質(zhì)生產(chǎn)活動(dòng)為基礎(chǔ)而相互聯(lián)系的人類生活共同體。社會(huì)是按它自身所固有的客觀規(guī)律而發(fā)展變化的?！?〕社會(huì)不是單個(gè)個(gè)人的簡單相加，而是一個(gè)有相互關(guān)系的人類生活有機(jī)共同體。這個(gè)共同體是由各種組織有機(jī)構(gòu)成的。歐洲中世紀(jì)末期出現(xiàn)了從事商品經(jīng)濟(jì)的市民階層，即市民社會(huì)的雛形。

市民社會(huì)有三大要素：獨(dú)立的個(gè)人和維護(hù)特殊利益的民間自治性團(tuán)體以及普遍遵守的契約。所謂獨(dú)立的個(gè)人，即有自己獨(dú)立的思想和人格尊嚴(yán)，能夠?qū)ψ约旱男袨樨?fù)責(zé)，包括自我意識(shí)、自律意識(shí)和人格意識(shí)，更重要的是具有一種關(guān)愛他人和社會(huì)的人文精神；所謂維護(hù)特殊利益的民間自治性團(tuán)體，即該團(tuán)體必須要有特殊的團(tuán)體利益和能夠自我管理、自我約束和自治行為的、具有社會(huì)責(zé)任感的契約性組織，如慈善機(jī)構(gòu)或志愿團(tuán)體。所謂契約觀念，是指15世紀(jì)以后，自由貿(mào)易的擴(kuò)大和貨幣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市內(nèi)部建立起來的社會(huì)關(guān)系體制也不斷向外擴(kuò)散，這就推動(dòng)了契約原則的普遍化。如歐洲中世紀(jì)由城市商人、手工業(yè)者按行業(yè)屬性組合而成的社會(huì)民間團(tuán)體，通過制定各自的行業(yè)章程實(shí)現(xiàn)聯(lián)合自治凝成了一股不可輕視的社會(huì)中間力量，進(jìn)而培育和促進(jìn)了中世紀(jì)歐洲市民社會(huì)的形成和發(fā)展。從19世紀(jì)開始，“市民社會(huì)”這一概念被用來專指從中世紀(jì)封建社會(huì)的種種政治性支配下獲得解放的、平等自由的、并具有一定獨(dú)立性的近代市民階層共同體。它由相對獨(dú)立而存在的各種組織和團(tuán)體構(gòu)成。它是國家權(quán)力體制外自發(fā)形成的一種自治社會(huì)。

人類社會(huì)進(jìn)入20世紀(jì)以后，隨著憲法精神和憲法原則在各國的普及和體現(xiàn)，特別是憲法的人民主權(quán)原則、法治原則和人權(quán)原則已經(jīng)被世界各國普遍接受，公民的權(quán)利（尤其是自由結(jié)社權(quán)利）意識(shí)和契約精神越來越強(qiáng)，現(xiàn)代意義上的市民社會(huì)也成為憲法意義上的公民社會(huì)，公民的社會(huì)組織化、制度化和相對（政府的）獨(dú)立性程度是衡量公民社會(huì)成熟與否的基本標(biāo)志。

公民社會(huì)可以狹義化為公民的社會(huì)組織，這些組織具有非政府性、非贏利性、相對獨(dú)立性和自愿性等特點(diǎn)。公民社會(huì)組織，指的是有著共同利益追求的公民自愿組成的非營利性社團(tuán)。它不同于傳統(tǒng)的社會(huì)共同體，不是建立在血緣或地緣聯(lián)系的基礎(chǔ)上，也不是帶有強(qiáng)迫性的組織，并且不以營利為目的，而是社會(huì)成員基于共同利益或信仰而自愿結(jié)成的非政府的、非營利的社會(huì)組織。公民社會(huì)組織為公民提供了參與公共事務(wù)的機(jī)會(huì)和手段，提高了他們的參與能力和水平。公民社會(huì)組織越發(fā)達(dá)，公民的自治組織水平就越高，就越有利于社會(huì)自我管理能力和水平的提高，也越有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定與繁榮發(fā)展。

在國家與社會(huì)的關(guān)系問題上，首先要看到先有社會(huì)，后有國家。國家會(huì)隨著它的功能的消失而消失，但社會(huì)是永存的。“國家并不是從來就有的。曾經(jīng)有過不需要國家、而且根本不知國家為何物的社會(huì)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段而必然使社會(huì)分裂為階級時(shí)，國家就由于這種分裂而成為必要了。——隨著階級的消失，國家也不可避免地要消失?！薄?〕這就是說，當(dāng)國家和政府及其機(jī)構(gòu)全部消失后，不同種類的社會(huì)組織仍將會(huì)存在。因此，社會(huì)組織是社會(huì)管理的永恒力量。

同時(shí)還要看到，在人類社會(huì)發(fā)展的漫長過程中，國家的存在與發(fā)展只是其中的一個(gè)階段，然而在有階級和利益群體的社會(huì)中，國家是社會(huì)管理的重要力量，它可以運(yùn)用超越社會(huì)之上的強(qiáng)制力量實(shí)現(xiàn)管理社會(huì)的目的，但有效的社會(huì)管理一定是這種超越社會(huì)的強(qiáng)制力量與社會(huì)自發(fā)的民間力量的有機(jī)結(jié)合和協(xié)同配合的結(jié)果。所以有效的社會(huì)管理，既離不開國家（政府），也離不開社會(huì)（組織）。

二、政府組織與非政府組織的關(guān)系

政府組織是國家權(quán)力的載體和表現(xiàn)形式，而非政府組織是社會(huì)民間力量的載體和表現(xiàn)形式；兩者在社會(huì)管理中各有其責(zé)、相輔相成，不可缺一。具體表現(xiàn)在：

1.非政府組織的成長與壯大是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代社會(huì)管理的重要條件

一個(gè)社會(huì)的高度政治文明為非政府組織的成長和壯大提供了必要的生存土壤和空間。政治文明是人類社會(huì)政治生活的進(jìn)步狀態(tài)，主要包括政治法律思想文明、政治法律制度文明、政治法律設(shè)施文明和政治法律行為文明等內(nèi)容。政治文明是人類文明的一部分，是人類社會(huì)進(jìn)步的重要標(biāo)志。黨的十五大已經(jīng)把政治文明與物質(zhì)文明和精神文明并列為三大文明，并把建設(shè)社會(huì)主義政治文明作為我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要目標(biāo)。政治文明的含義就是要使人民群眾真正成為國家和社會(huì)的主人，高度的政治文明可以促進(jìn)公民個(gè)人積極參與創(chuàng)建各種非政府組織，同時(shí)為它們的生根、開花、結(jié)果提供肥沃的土壤和優(yōu)良的發(fā)展空間。從而有利于培育公民社會(huì)的形成和發(fā)展，公民通過各種途徑和方法依法參與對國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)事務(wù)的管理，因此非政府組織的成長與壯大是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代社會(huì)管理的重要條件。

2.非政府組織是催生公民社會(huì)發(fā)育的重要社會(huì)力量

政府組織、非政府組織和公民個(gè)人是推動(dòng)政治文明建設(shè)的三支主要力量?，F(xiàn)代民主社會(huì)的一個(gè)重要特征，就是從官本位向民本位的轉(zhuǎn)變。其中，非政府組織的催化作用日益增長。任何不受限制的權(quán)力，都將最終會(huì)導(dǎo)致腐敗。絕對的權(quán)力會(huì)導(dǎo)致絕對的腐敗，這是亙古不移的真理。因此，西方圣哲提出以權(quán)力制約權(quán)力，但無論是西方的“三權(quán)分立”還是我國的“議行合一”都是屬于國家權(quán)力間的相互約束，而國家的權(quán)力還須來自社會(huì)的監(jiān)督，現(xiàn)代化的社會(huì)管理需要多元主體的參與和協(xié)同。政府組織、非政府組織和公民都在其中發(fā)揮著不可替代的作用，從“官本位”到“民本位”這一理念的根本轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著政府不再是權(quán)力和資源分配的惟一主體，而是公民、企業(yè)、社會(huì)組織共同參與國家與社會(huì)事務(wù)的管理與實(shí)施。非政府組織，它一方面承載著國家政府所移轉(zhuǎn)的部分職能，協(xié)助和參與社會(huì)管理；另一方面，它不同于簡單的個(gè)人之和以及個(gè)體一對一監(jiān)督和制約政府組織的活動(dòng)，而無論是在力度上還是在廣度上都要大于公民個(gè)體，從而加速和推進(jìn)了從“官本位”向“民本位”的轉(zhuǎn)變。

3.非政府組織是城市社會(huì)管理的重要力量

建立現(xiàn)代法治國家及其與之相應(yīng)的現(xiàn)代公民社會(huì)，需要強(qiáng)大而又自律的非政府組織的參與。非政府組織的強(qiáng)大表現(xiàn)在，它具有強(qiáng)大的利益表達(dá)與整合功能，能夠把分散的、零碎的、不系統(tǒng)的利益訴求表達(dá)出來。法治國家與公民社會(huì)的建設(shè)需要通過非政府組織這一平臺(tái)，進(jìn)行信息的輸入與輸出，城市的社會(huì)管理是城市政府組織與非政府組織依法相互合作、共同參與城市管理、促進(jìn)城市發(fā)展的過程。城市社會(huì)管理是一個(gè)過程，是城市政府的組織與非政府組織協(xié)作的過程，也是它們相互合作、共同參與的過程。

因而城市政府與非政府組織的關(guān)系不再是傳統(tǒng)意義上單純的統(tǒng)治與被統(tǒng)治關(guān)系，而是具有指導(dǎo)和被指導(dǎo)關(guān)系，這是由市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展所決定的，平等意識(shí)的增強(qiáng)使得計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代僅靠權(quán)力與資源壟斷相伴的傳統(tǒng)的命令與服從管理模式，被法治框架內(nèi)的友好合作與平等交流的伙伴關(guān)系所替代。非政府組織的壯大和發(fā)展，有利于促進(jìn)和加快城市社會(huì)從“官本位”向“民本位”的轉(zhuǎn)變進(jìn)程，從官治社會(huì)向民治社會(huì)轉(zhuǎn)變的過程，從而提高政治文明的程度。如以聽證會(huì)的形式使重大決策不再是少數(shù)官員、少數(shù)精英拍腦袋的產(chǎn)物，而是廣大民眾意見和利益的綜合產(chǎn)物。

4.非政府組織對社會(huì)管理的自覺參與，有利于提高社會(huì)管理的水平

依法管理社會(huì)既包括依照國家憲法和有關(guān)法律來管理，還包括非政府組織自覺參與社會(huì)管理。憲法是人民一切行動(dòng)的最高準(zhǔn)則，一切國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位都必須在憲法的范圍內(nèi)活動(dòng)；非政府組織一方面通過有序參與來表達(dá)和實(shí)現(xiàn)利益，并在此過程中監(jiān)督和控制政府權(quán)力，把它限定在法律所許可的范圍內(nèi)；另一方面通過非政府組織和社會(huì)成員自律使自己的行為合法合規(guī)，兩者的合力推動(dòng)了觀念憲法向現(xiàn)實(shí)憲法的轉(zhuǎn)移，一旦觀念上的秩序變成了現(xiàn)實(shí)的秩序，社會(huì)管理水平自然會(huì)得到極大提高。

總之，對非政府組織，應(yīng)實(shí)行法無禁止即可為，即凡是憲法和法律未禁止的行為，就是非政府組自由活動(dòng)的范圍，政府不宜多加干涉；對政府組織，應(yīng)實(shí)行法無授權(quán)不可為，即凡是憲法和國家法律未授權(quán)的行為，政府組織不可為。這就是政府行為的禁區(qū)。在憲法的框架內(nèi)，劃定國家與社會(huì)之間的界限，從而為政府組織和非政府組織的職能和活動(dòng)劃分提供標(biāo)準(zhǔn)。這樣也突出了憲法至上的法治精神。

5.政府部門與非政府組織之間的關(guān)系如鳥之雙翼，車之雙輪，兩者都不可偏廢

在社會(huì)管理過程中，一方的發(fā)展是以另一方的發(fā)展為基礎(chǔ)的，建立和加強(qiáng)政府部門與非政府組織之間的長久良性互信機(jī)制也成了必然之勢。具體表現(xiàn)在：在目前強(qiáng)政府與弱社會(huì)的情勢下，政府一方面應(yīng)對非政府組織采取政治上支持和業(yè)務(wù)上指導(dǎo)，對一些暫時(shí)沒有實(shí)力的非政府組織，可以采取“放水養(yǎng)魚”的方法，促使其發(fā)展壯大，在其初始階段甚至可以給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政上的支持，并有計(jì)劃、有步驟將原屬于政府部門管理的一些社會(huì)事務(wù)委托給非政府組織處理。另一方面，放松和取消對非政府組織的許多不必要的限制。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府事無巨細(xì)對各類社會(huì)組織在人事安排和組織活動(dòng)等方面都有許多限制和干預(yù)，但在市場經(jīng)濟(jì)體制下，人們已由原來的“單位人”變成“社會(huì)人”，像非政府組織這樣的社會(huì)組織就如雨后春筍，許多社會(huì)組織可以合法合理地進(jìn)行自我活動(dòng)和管理。非政府組織在保持自身的自主性和獨(dú)立性的前提下，通過積極參與、協(xié)作政府的決策和實(shí)施，積極協(xié)調(diào)其成員的行動(dòng)，提供咨詢意見和決策方案，發(fā)揮政府部門不能發(fā)揮的作用，贏得政府的信任、支持和幫助，逐漸形成政府部門和非政府組織的長久良性互信機(jī)制。

三、社會(huì)管理的主體與客體的關(guān)系

我國傳統(tǒng)的社會(huì)管理模式是“大政府、小社會(huì)”的集中管理模式，即政府管理與社會(huì)管理高度合二為一、政府管理取代社會(huì)管理的模式，它導(dǎo)致社會(huì)各非政府組織自我發(fā)展和自我管理能力的缺失，最終導(dǎo)致社會(huì)各方面不能協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。同時(shí)，這種管理模式還使政府部門機(jī)構(gòu)臃腫、層次重疊、人浮于事，導(dǎo)致管理成本高昂、管理效率低下。

改革開放以來，在社會(huì)轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的社會(huì)矛盾的突發(fā)期，社會(huì)管理體制在結(jié)構(gòu)、功能、手段等方面呈現(xiàn)出整體的落后和被動(dòng)應(yīng)付狀態(tài)，出現(xiàn)了社會(huì)管理體制與社會(huì)各方面的磨擦和矛盾，直接影響到社會(huì)管理的順利進(jìn)行。社會(huì)管理主體增多，相互關(guān)系模糊，權(quán)力與權(quán)利關(guān)系、權(quán)利與義務(wù)關(guān)系不明，導(dǎo)致社會(huì)管理中的缺位、越位、錯(cuò)位和替位的現(xiàn)象。從某種意義上說，社會(huì)管理體制正面臨著建國以來最為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。主要難點(diǎn)具體表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。

1.社會(huì)轉(zhuǎn)型中政府在社會(huì)管理中的主體角色地位被固化

長期以來的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代所形成的政府在社會(huì)管理中的主體地位角色，在轉(zhuǎn)型時(shí)代仍然被固化，使得管理主體和客體的地位關(guān)系一成不變，管理方式和方法簡單，即由上而下的縱向垂直單一模式。而市場經(jīng)濟(jì)體制下要求橫向的多元主體相互平等關(guān)系的管理模式，社會(huì)管理的主客體關(guān)系在特定的時(shí)間和空間里可以互換。目前眾多的社會(huì)管理主體在社會(huì)管理的過程中，非政府組織既是客體，因?yàn)樗潜还芾碚?，是社?huì)管理的對象之一；但它又是社會(huì)管理的主體，因?yàn)樗瑫r(shí)又是社會(huì)管理的組織者、參與者和管理者；它們是實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的一支必不可少的重要的社會(huì)力量。同理，政府組織通常是執(zhí)行和貫徹國家意志的社會(huì)管理者，它們是社會(huì)管理的主體；但是現(xiàn)代社會(huì)管理的一個(gè)重要特征就是從官治社會(huì)向民治社會(huì)的轉(zhuǎn)變，從為民當(dāng)家作主向人民當(dāng)家作主的轉(zhuǎn)變，在整個(gè)社會(huì)管理的互動(dòng)過程中，政府組織作為社會(huì)的一部分，它們也會(huì)成為社會(huì)管理的對象，成為社會(huì)管理的客體。

應(yīng)該說非政府組織作為社會(huì)管理的主體在我國是有先例的，如通過參與各種聽證會(huì)等活動(dòng)來參與城市社會(huì)管理的諸多方面。通過積極參與政府的決策和立法活動(dòng)來與其他社會(huì)管理的主體協(xié)同管理社會(huì)。例如在非典期間，上海市政府出臺(tái)的十二條救市措施，就聽取了相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)的建議。〔4〕

2.在社會(huì)管理過程中，政府主體角色不能有效和成功轉(zhuǎn)換的原因分析

在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，政府必須轉(zhuǎn)化職能已成共識(shí)。政府并非總是社會(huì)管理的主體，有時(shí)也需要將自己的管理角色轉(zhuǎn)換為被管理角色，成為被管理的一部分，這種觀念至今還未引起足夠的和廣泛的重視，還尚未形成普遍的共識(shí)。要樹立讓人民群眾自己當(dāng)家作主而不是政府包辦一切、替人民群眾當(dāng)家作主的觀念，政府的一切決策和行為都必須接受人民群眾和非政府組織的有效監(jiān)督，從這一點(diǎn)講，政府組織有時(shí)也是社會(huì)管理的客體。目前由于政府的主體角色地位固化，導(dǎo)致在某些部門、領(lǐng)域和地區(qū)我們的政府職能不能或無法有效轉(zhuǎn)化。

3.我國目前非政府組織的主要問題

我國非政府組織目前存在的主要問題有：一是獨(dú)立性與依賴性并存，依賴性大于獨(dú)立性。以行業(yè)協(xié)會(huì)為例，由于大多數(shù)行業(yè)協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)是相關(guān)部門派出或批準(zhǔn)的，甚至還有行政級別，日常開銷靠國家財(cái)政撥款支持，工作人員享受行政工資。行業(yè)協(xié)會(huì)存在等、靠、要的思想，因此獨(dú)立性不強(qiáng)，依賴性較大。由于行業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)員組成沒有得到市場和會(huì)員的廣泛認(rèn)同，缺乏足夠的代表性；二是對地方政府的掛靠過緊。我國目前的大多數(shù)行業(yè)協(xié)會(huì)仍然具有濃厚的官方色彩，有的行業(yè)組織由政府經(jīng)濟(jì)主管部門派生出來，并在其直接領(lǐng)導(dǎo)下工作，有的甚至是“一套班子，兩塊牌子”，成為政府權(quán)力延伸或翻牌機(jī)構(gòu)，資金來源、人員組成等在很大程度上都依賴于政府。三是在社會(huì)管理中的角色定位不準(zhǔn)，在管理中的客體角色明顯，主體角色不明，如行業(yè)協(xié)會(huì)角色集營利性與非營利性為一體。導(dǎo)致在實(shí)際操作中，一方面為行業(yè)提供各種無償服務(wù)，有的有償服務(wù)也用于行業(yè)協(xié)會(huì)自身的發(fā)展；另一方面，有的行業(yè)協(xié)會(huì)利用自身的優(yōu)勢，同會(huì)員一樣舉辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體，同會(huì)員進(jìn)行同業(yè)競爭，嚴(yán)重違背了行業(yè)協(xié)會(huì)成立的宗旨，喪失了社會(huì)管理的主體角色。四是發(fā)展的空間還不夠大。目前由于我國政治體制的原因，像行業(yè)協(xié)會(huì)這樣的非政府組織沒有像民主黨派一樣納入正常的表達(dá)機(jī)制和渠道，它們的利益和呼聲只能通過人大代表間接的途徑來表達(dá)，而不能以組織名義提出立法議案，立法與議政的渠道不暢通。

由于上述問題的產(chǎn)生，導(dǎo)致我國非政府組織處于兩難地位：一方面，政府不敢徹底放手，將許多職能轉(zhuǎn)讓給它們；另一方面，市民對它們?nèi)鄙傩湃味龋坏┡龅絾栴}和困難，還是找政府。這又反過來制約了非政府組織的發(fā)展。

四、發(fā)達(dá)國家社會(huì)管理的經(jīng)驗(yàn)與我國社會(huì)管理本土化的關(guān)系

發(fā)達(dá)國家社會(huì)管理經(jīng)驗(yàn)的形成有其歷史和社會(huì)制度的成因，因此，不是它們所有的經(jīng)驗(yàn)都可以照搬照抄。但建立在西方現(xiàn)代法治理念基礎(chǔ)上的社會(huì)管理法律體系，包括社團(tuán)與非政府組織管理法、慈善法、社區(qū)管理法、社會(huì)保障法等，作為普遍的價(jià)值觀和共同經(jīng)驗(yàn)值得我們在實(shí)現(xiàn)依法社會(huì)管理過程中加以借鑒。這些法律制度和方法雖然有其一定的階級性，但在進(jìn)行資本主義社會(huì)管理的過程中，與其他社會(huì)法，如勞動(dòng)法、集體合同法和稅法一起，構(gòu)成了資本主義社會(huì)比較完整的社會(huì)法體系，在其實(shí)施的漫長過程中，極大地緩解了資本主義的矛盾，有效地穩(wěn)定了資本主義的社會(huì)和延長了資本主義社會(huì)的生命力。

在發(fā)達(dá)國家的社會(huì)管理經(jīng)驗(yàn)中，特別值得我們高度重視和借鑒的是，通過立法途徑確保非政府組織在社會(huì)管理中的地位獨(dú)立、功能發(fā)展和作用的發(fā)揮?，F(xiàn)代法治社會(huì)要求在社會(huì)管理過程中，政府組織與非政府組織要依法相互合作、共同參與城市的社會(huì)管理。政府與非政府組織的關(guān)系不再是傳統(tǒng)意義上單純的統(tǒng)治與被統(tǒng)治關(guān)系，而是在法治框架內(nèi)的友好合作、平等交流的伙伴關(guān)系。在實(shí)現(xiàn)依法進(jìn)行社會(huì)管理的過程中，美、英、加、德、法、日和新加坡等發(fā)達(dá)國家通過立法途徑大力培育和發(fā)展非政府組織、對非政府組織在社會(huì)管理中的地位和作用的高度重視值得我們借鑒。在社會(huì)管理過程中非政府組織既是客體，又是主體。為什么發(fā)達(dá)國家都非常重視非政府組織在社會(huì)管理中的重要作用？因?yàn)樗鼈兪菍?shí)現(xiàn)社會(huì)管理的一支必不可少的重要的社會(huì)力量，因?yàn)榉钦M織參與社會(huì)管理好處多多。首先強(qiáng)大的非政府組織既是監(jiān)督政府機(jī)關(guān)行為的重要主體，更是遏制政府組織可能濫用職權(quán)的重要社會(huì)力量；其二，非政府組織參與社會(huì)管理，有利于降低社會(huì)管理的成本，提高管理的效率；其三，非政府組織的壯大和發(fā)展，有利于促進(jìn)和加快轉(zhuǎn)型社會(huì)從“官本位”向“民本位”的轉(zhuǎn)變進(jìn)程，從官治社會(huì)向民治社會(huì)轉(zhuǎn)變的過程；其四，非政府組織對社會(huì)管理的有序、自律地參與，有利于提高整個(gè)社會(huì)的依法管理水平。

鑒于上述論述，我國社會(huì)管理本土化路徑的思考如下：

首先，要培育市民的契約意識(shí)和法治精神，為非政府組織的發(fā)展和壯大提供必要的社會(huì)基礎(chǔ)和土壤。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，培育市民的契約意識(shí)和法治精神，為非政府組織的發(fā)展和壯大提供必要的社會(huì)基礎(chǔ)和土壤。在一個(gè)沒有誠信的社會(huì)里，非政府組織的發(fā)展和壯大是不可想象的。因?yàn)?，非政府組織的形成從本質(zhì)上來說，是一些為了共同的理想和利益的組織和個(gè)人通過契約而形成的共同體，通過立法、行政、司法、輿論來幫助市民形成契約意識(shí)、守法意識(shí)。只有這樣，才能使非政府組織發(fā)展壯大并構(gòu)建一個(gè)良好的外部環(huán)境和氛圍。

其二，要通過立法途徑確保我國非政府組織的發(fā)展和壯大。強(qiáng)大而有力的、高度自律的非政府組織是實(shí)現(xiàn)“有限而又有效的政府”的目標(biāo)的重要力量。

要發(fā)展和壯大我國的非政府組織，必須有一個(gè)良好的法源空間，我國原來那種雙重管理體制已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要，應(yīng)該在憲法的框架下加緊修改我國《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，從法律上確保公民的結(jié)社自由權(quán)和社團(tuán)自治權(quán)等權(quán)益，這也是所有發(fā)達(dá)國家的共同經(jīng)驗(yàn)。我們必須從立法上規(guī)定非政府組織的法律意義、范圍、法律地位及其與之相關(guān)的方面：規(guī)定社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下各級政府和各類非政府組織的職能和權(quán)限劃分；規(guī)定哪些職能和權(quán)限只應(yīng)由政府行使，哪些職能和權(quán)限只應(yīng)由非政府組織行使，哪些職能和權(quán)限既可以由政府組織也可以由非政府組織共同行使。借鑒外國的有益經(jīng)驗(yàn)，我們首先要降低成立非政府組織設(shè)立的門檻，取消或刪除非政府組織須尋找業(yè)務(wù)主管單位的規(guī)定，降低設(shè)立非政府組織的資金數(shù)額；其次對非政府組織的管理可以采取“備案制”和“追懲制”。

其三，應(yīng)從多方面體現(xiàn)非政府組織的獨(dú)立性。

從當(dāng)前非政府組織的現(xiàn)狀來看，以行業(yè)協(xié)會(huì)為例，由于原來很多行業(yè)協(xié)會(huì)是在政府推動(dòng)下成立的，因此注定其代表性不夠，沒有贏得會(huì)員的廣泛信任。因此，其自身的生存都成問題。從國外的經(jīng)驗(yàn)來看，非政府組織的資金來源，主要來自會(huì)員的會(huì)費(fèi)和社會(huì)捐助等等，因此通過積極有效的改革，增強(qiáng)非政府組織的代表性，擴(kuò)大其非營利性組織的覆蓋面，是逐漸從政府部門的掛靠中脫鉤、增強(qiáng)自身獨(dú)立性，增加收入、保持財(cái)務(wù)的獨(dú)立性的關(guān)鍵一步；另一方面，政府職權(quán)范圍內(nèi)委托給非政府組織辦理的事務(wù)，按照政府購買服務(wù)的原則，可以增加非政府組織的部分收入。

結(jié)論

為了實(shí)現(xiàn)有效、依法的社會(huì)管理，首先要確立管理者與被管理者平等地位的理念，將社會(huì)管理從管理民眾變?yōu)榉?wù)民眾；在社會(huì)管理的大格局中，管理主體和客體的角色和地位可以相互轉(zhuǎn)換，將為人民服務(wù)變?yōu)樯鐣?huì)管理的中心思想，通過培育公民社會(huì)，制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，依法有序地發(fā)展和壯大各類非政府組織，適當(dāng)放開非政府組織的準(zhǔn)入條件和程序，提高和強(qiáng)化各類非政府組織的自我管理和服務(wù)他人的意識(shí)，減少政府組織對非政府組織不必要的干預(yù)，借鑒發(fā)達(dá)國家社會(huì)管理中的有益經(jīng)驗(yàn)，建立不同利益群體的表達(dá)和訴求機(jī)制，使社會(huì)組織成為表達(dá)和訴求利益群體的合法渠道。既要堅(jiān)持政府引導(dǎo)和市場運(yùn)作相結(jié)合，又要堅(jiān)持積極探索和有效規(guī)范相結(jié)合。非政府組織是社團(tuán)組織的最基本、最重要的組成部分，非政府組織能否健康、穩(wěn)定和有序的發(fā)展體現(xiàn)了一個(gè)社會(huì)政治文明的發(fā)展程度，而這一切又有賴于強(qiáng)有力的法律制度的保障。促進(jìn)非政府組織的有序發(fā)展和壯大，充分發(fā)揮非政府組織在城市社會(huì)管理中的重要作用，加強(qiáng)政府組織與非政府組織的協(xié)作，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的多元化，以推動(dòng)我國的社會(huì)管理更上一個(gè)新的層次。