巴曙松

在2011年開(kāi)始啟動(dòng)大規(guī)模建設(shè)保障性住房的初期，市場(chǎng)主要關(guān)注的是土地以及資金來(lái)源等問(wèn)題。隨著保障性住房建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大，如何建立一個(gè)清晰、透明、科學(xué)的保障房進(jìn)入與退出制度就變得十分重要。當(dāng)前中國(guó)保障性住房進(jìn)入與退出環(huán)節(jié)面臨如下主要問(wèn)題：

應(yīng)保的未保、不應(yīng)保的卻被保了

就進(jìn)入機(jī)制存在的問(wèn)題來(lái)看，目前我國(guó)保障性住房保障標(biāo)準(zhǔn)線主要有兩個(gè)方面的要求：一方面是對(duì)申請(qǐng)家庭收入標(biāo)準(zhǔn)的界定，另一方面是對(duì)申請(qǐng)家庭現(xiàn)有居住面積的界定。從實(shí)際調(diào)查的情況看，主要存在以下不足：

收入標(biāo)準(zhǔn)確定合理性不足。各地的收入線劃分標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，而且無(wú)法綜合各種收入支出等因素來(lái)確定合適的保障對(duì)象，從而可能會(huì)出現(xiàn)“應(yīng)保的未保、不應(yīng)保的卻被保了”的現(xiàn)象。

面積標(biāo)準(zhǔn)確定合理性不足。在設(shè)置保障性住房面積標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，多數(shù)城市采用人均指標(biāo)，即城鎮(zhèn)人均建筑面積或人均使用面積低于一定比例作為保障標(biāo)準(zhǔn)，低于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的住房困難家庭可以納入住房保障。這種操作方法相對(duì)簡(jiǎn)單，但缺陷是沒(méi)有對(duì)不同家庭的人口結(jié)構(gòu)等情況給予考慮。

戶籍限制。比較一些城市的住房保障進(jìn)入條件，具有本城市戶口成為享受住房保障的必要條件之一。雖然有深圳、上海兩城市開(kāi)始提出要將非戶籍人口納入到住房保障體系中來(lái)，但也只是停留在提議階段，還未見(jiàn)具體可行的操作方法。但是從人群的需求看，非戶籍的流動(dòng)人口也是需要保障性住房的人群之一。

審核環(huán)節(jié)往往流于形式

就審核和管理中存在的問(wèn)題來(lái)看，首先，受保障對(duì)象申報(bào)信息甄別難。審核過(guò)程中由于基層監(jiān)管過(guò)程中存在工作量大、取證困難，缺乏有效的審核方式等問(wèn)題存在，信息甄別難度較大，有的審核往往容易流于形式，導(dǎo)致保障性住房享受者中存在一些弄虛作假現(xiàn)象。加之目前一些城市的民政、稅務(wù)、房產(chǎn)管理部門(mén)之間沒(méi)有形成信息共享機(jī)制，所以管理部門(mén)監(jiān)督申請(qǐng)家庭的全部家庭收入及其變動(dòng)有較大難度。在這種情況下，基層管理部門(mén)只能通過(guò)入戶調(diào)查、鄰里訪問(wèn)等低效率的調(diào)查方法，不僅耗時(shí)費(fèi)力成本高，且收集到的信息往往不太準(zhǔn)確。

其次，缺乏有效的懲處措施?，F(xiàn)行的保障性住房的有關(guān)法規(guī)對(duì)虛報(bào)的個(gè)人和家庭的懲罰力度不夠，主要是以警告、責(zé)令退還、取消受保資格等一些相對(duì)較輕的處罰規(guī)定，這些規(guī)定無(wú)法阻止虛假情況的發(fā)生。

受保家庭對(duì)退出保障性住房較為抗拒

就退出環(huán)節(jié)中存在的問(wèn)題來(lái)看，近年來(lái)，隨著保障房規(guī)模的不斷擴(kuò)大，保障性住房退出管理建設(shè)的關(guān)注度逐步在提高。不過(guò)，從全國(guó)范圍來(lái)說(shuō)，保障性住房退出機(jī)制還存在以下問(wèn)題：

受保家庭對(duì)退出保障性住房保障常常較為抗拒。從目前調(diào)研的情況看，雖然國(guó)家和地方的保障性住房相關(guān)法規(guī)都對(duì)保障房的退出管理有明確的規(guī)定，但受保家庭對(duì)保障性住房退出的制度規(guī)定往往較為抗拒，少數(shù)享受了住房保障的家庭在條件超過(guò)保障標(biāo)準(zhǔn)后也不愿退出保障性住房。根據(jù)對(duì)常德市179戶受保家庭有關(guān)退出廉租房的情況調(diào)查顯示，有37.6%的受調(diào)查者選擇“只要收入達(dá)到退出標(biāo)準(zhǔn)，我就退”，41.2%的受調(diào)查者選擇“到時(shí)再說(shuō)”，16.5%的受調(diào)查者選擇“不退”，可見(jiàn)，不認(rèn)同的比例超過(guò)了半數(shù)。

對(duì)受保家庭收入動(dòng)態(tài)監(jiān)管難度大。對(duì)受保家庭的動(dòng)態(tài)監(jiān)管主要有兩大類(lèi)：一個(gè)是家庭收入變化及人均住房面積的改變，一個(gè)是受保家庭違規(guī)使用保障性住房和租賃補(bǔ)貼的情況。在審計(jì)署抽查22個(gè)城市的廉租住房保障家庭中，有1.32萬(wàn)戶未將租賃補(bǔ)貼按規(guī)定用于改善住房條件，而是用于家庭其他消費(fèi)，使租賃補(bǔ)貼變成了生活補(bǔ)貼。目前在多數(shù)城市還沒(méi)有建立一套有效、完整的收入申報(bào)制度及收入核查體系。單純依靠受保家庭主動(dòng)如實(shí)申報(bào)家庭收入變動(dòng)情況，往往難以達(dá)到目的，而入戶調(diào)查等收入核查方法效率較低，收集到的信息準(zhǔn)確度也不高。

保障性住房進(jìn)入與退出的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及其借鑒

保障性住房進(jìn)入：嚴(yán)格、清晰、透明的進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)。新加坡政府制定了詳細(xì)的租住或購(gòu)買(mǎi)組屋的申請(qǐng)資格標(biāo)準(zhǔn)。在公共住房申請(qǐng)資格的有關(guān)規(guī)定中，有四個(gè)決定公共組屋申請(qǐng)資格的主要條件：一是公民權(quán)。規(guī)定申請(qǐng)者必須是新加坡公民，而共同申請(qǐng)的其他成員必須在新加坡居住。二是無(wú)私有房產(chǎn)。那些擁有私有房產(chǎn)的居民不能申請(qǐng)購(gòu)買(mǎi)公房，甚至那些想放棄其私有房產(chǎn)再申請(qǐng)購(gòu)買(mǎi)公房的申請(qǐng)者也必須在其具備公房申請(qǐng)資格的30個(gè)月后才能申請(qǐng)購(gòu)買(mǎi)公房。三是收入水平。由于公共住房是幫助那些無(wú)力購(gòu)買(mǎi)私人住房的居民解決住房問(wèn)題，因而要確定申請(qǐng)公房的家庭收入限額標(biāo)準(zhǔn)，那些家庭總收入超過(guò)收入限額標(biāo)準(zhǔn)的家庭不能申請(qǐng)購(gòu)買(mǎi)公房。四是家庭構(gòu)成。

審核和管理：嚴(yán)格的審核和監(jiān)管。當(dāng)住房保障對(duì)象收入水平超過(guò)當(dāng)年最低收入標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，將要求其按期騰退保障性住房或停發(fā)住房租金補(bǔ)貼。例如，自1987年4月起，中國(guó)香港特別行政區(qū)的房委會(huì)開(kāi)始實(shí)施“公屋住戶資助政策”，旨在減低對(duì)經(jīng)濟(jì)能力較強(qiáng)的住戶的資助，使得房屋資助能給予真正有需要的人。該政策規(guī)定，在公屋居住滿十年或以上的住戶，須兩年一次申報(bào)家庭收入；不申報(bào)收入或家庭收入超過(guò)所定限額的租戶須繳付額外的租金。二是住房保障及管理情況適時(shí)向公眾公示，接受社會(huì)監(jiān)督。

退出：獎(jiǎng)懲并重，法規(guī)嚴(yán)格。為了確保保障性住房能夠流轉(zhuǎn)和分配給最需要的家庭，大部分國(guó)家和地區(qū)對(duì)于騙取住房保障資格的家庭懲罰十分嚴(yán)格。例如，中國(guó)香港特別行政區(qū)對(duì)虛報(bào)資料或偽造證明騙租的住戶懲罰力度相當(dāng)大。根據(jù)香港法例第283章《房屋條例》第26條規(guī)定：任何人如故意向房屋委員會(huì)虛報(bào)資料，即屬違法，一經(jīng)定罪，可被判罰款20萬(wàn)港元及監(jiān)禁6個(gè)月。它不僅僅是取消租約、罰款，還可能會(huì)限制人身自由，比如監(jiān)禁。如此嚴(yán)厲的懲罰措施形成欺騙行為的高成本。而對(duì)于退出環(huán)節(jié)，許多國(guó)家和地區(qū)還實(shí)行激勵(lì)政策，能夠兼顧保障性住房的順利退出與受保對(duì)象福利的提高。例如，英國(guó)政府實(shí)行“優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)政策”，鼓勵(lì)公房租住者按一定優(yōu)惠折扣價(jià)購(gòu)買(mǎi)租住的公共住房，中國(guó)香港地區(qū)實(shí)行“置業(yè)資助貸款計(jì)劃”，向合格的申請(qǐng)人提供免息貸款和按揭還款補(bǔ)助金。

中國(guó)保障性住房進(jìn)入與退出制度的改進(jìn)建議

立足于當(dāng)前中國(guó)的實(shí)際，結(jié)合保障性住房進(jìn)入與退出機(jī)制的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，可以從以下幾個(gè)方面完善中國(guó)保障性住房進(jìn)入與退出制度：

建立清晰合理的多維度的保障房進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系。這可以包括：住房支付能力、人口結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)等。例如一些城市在保障性住房準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)中嘗試增加了對(duì)家庭資產(chǎn)的界定，如北京和廣州市就設(shè)置了家庭凈資產(chǎn)值準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。

建立“居民經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)系統(tǒng)”，加大懲罰力度。首先，要建立有效的審核辦法。目前上海建立的“居民經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)系統(tǒng)”對(duì)如何建立一套有效的審核辦法具有借鑒意義，相關(guān)城市可以參考上海市建立“居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況評(píng)估中心”的經(jīng)驗(yàn)，聯(lián)合民政、社保、稅務(wù)、房管、銀行等部門(mén)共同建立“電子比對(duì)專(zhuān)線”。在嚴(yán)格保護(hù)申請(qǐng)戶的隱私前提下，查詢申請(qǐng)戶的存款賬戶、股市賬戶、納稅記錄、房產(chǎn)登記、公積金繳納等情況，將這些信息作為審核過(guò)程的參考依據(jù)。此外，保障房相關(guān)信息要公開(kāi)接受公眾的監(jiān)督，同時(shí)加大對(duì)虛假信息申報(bào)和尋租現(xiàn)象的處罰力度。必須實(shí)行更為嚴(yán)厲的虛報(bào)處罰措施，提高違法者的違法成本。

建立家庭收入動(dòng)態(tài)監(jiān)控制度，構(gòu)建清晰的退出機(jī)制。一是可以采用“逆向遞減”補(bǔ)貼解決保障房退出時(shí)的福利倒置，具體有兩種方式：一種是對(duì)收入稍高者少補(bǔ)，而對(duì)收入較低者多補(bǔ)；另一種是隨受保家庭收入水平提高，實(shí)行新的租金標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)節(jié)機(jī)制。采用這種差額補(bǔ)貼好處在于更能體現(xiàn)保障性住房保障的公平性，讓更需要得到保障的對(duì)象受益更大。二是地方政府可以因地制宜地制定受保障對(duì)象主動(dòng)退出的優(yōu)惠政策，通過(guò)低息貸款或貸款免息等政策措施鼓勵(lì)受保障對(duì)象優(yōu)先進(jìn)入下一層次的住房保障體系或者購(gòu)買(mǎi)住房，這可在一定程度上調(diào)動(dòng)受保障對(duì)象退出保障的積極性，激發(fā)出房地產(chǎn)市場(chǎng)的火爐。

（作者為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長(zhǎng)、研究員、博導(dǎo)；天房集團(tuán)博士后研究員唐時(shí)達(dá)博士對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)）

責(zé)編/馬靜美編/石玉