我國出版業(yè)的政策變遷軌跡分析

周志萍

摘要：中國出版業(yè)的現(xiàn)狀是不斷改革中的國有出版機構(gòu)與民營機構(gòu)交織發(fā)展的結(jié)果，是黨和政府逐步放松對出版業(yè)的經(jīng)濟規(guī)制和調(diào)整、強化、鞏固政治規(guī)制的結(jié)果，是從行政性壟斷向著市場化蛻變的結(jié)果。

關(guān)鍵詞：出版業(yè)；改革；政策變遷

我國出版業(yè)的現(xiàn)行體制模式形成于計劃經(jīng)濟時代。從1978年開始的改革首要問題是解決圖書供給嚴重不足與國民文化饑渴的問題，可以說，中國出版業(yè)的改革是從增量發(fā)展開始的?？v觀30多年的改革歷程，大體經(jīng)歷了三個階段。

第一階段（1978-1991）：增量發(fā)展與發(fā)行體制改革階段

這一階段，出版方針從以階級斗爭為綱轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟建設(shè)為中心，初步明確了出版具有文化和經(jīng)濟雙重屬性，出版單位由單純的生產(chǎn)型逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)經(jīng)營型，同時，發(fā)行體制改革也開始起步并逐步深化。這個階段發(fā)展的重心是放松對出版社經(jīng)營活動與發(fā)行領(lǐng)域的規(guī)制，以擴大出版產(chǎn)業(yè)的整體規(guī)模，增加圖書品種和單位印數(shù)量，使發(fā)行主體多元化，從而拓展圖書流通領(lǐng)域，迅速滿足國民的文化需求。

總的看來，增量發(fā)展策略在出版業(yè)中體現(xiàn)為逐步放開圖書流通領(lǐng)域，從而增大了圖書供給量、壯大了出版業(yè)的整體規(guī)模和出版能力。但是在這種急速的增量發(fā)展過程中存在著許多問題，值得我們?nèi)シ此?。首先，改革尚未觸及出版體制問題，帶有濃重的計劃經(jīng)濟色彩，主要是通過行政手段推動，常常與實際情況抵牾。再次，國有出版產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴大并不是通過市場主體自然發(fā)展的結(jié)果，而是按行政結(jié)構(gòu)模式設(shè)置的產(chǎn)物，因此，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)基本上是延續(xù)了計劃經(jīng)濟時代的模式，而不是通過市場競爭的優(yōu)勝劣汰。這樣一來，整個產(chǎn)業(yè)就會呈現(xiàn)出“優(yōu)不勝、劣不汰”的低水平重復(fù)建設(shè)，形成行政化的壟斷格局。第三，從組織結(jié)構(gòu)上看，國有出版機構(gòu)仍然沒有脫離行政區(qū)域化的科層制模式，更像是一個個的政府機構(gòu)，而非市場主體。增量發(fā)展也只是在行政模式下的同質(zhì)復(fù)制，第四，由于政策和法規(guī)的缺陷使得民營書業(yè)不能正常地發(fā)展，將大量的出版資源流向了一些素質(zhì)不高、單純地追逐金錢的不法書商手中，從而造成極大地資源浪費與產(chǎn)業(yè)的畸形發(fā)展，同時為權(quán)力尋租提供了可能。

第二階段（1992-2002）增質(zhì)發(fā)展與集團化改革階段

1992年中共十四大確定了建立社會主義市場經(jīng)濟的改革目標，1993年十四屆三中全會明確提出“整體推進、重點突破”的戰(zhàn)略，直逼國有部門，決定要在20世紀末初步建立社會主義市場經(jīng)濟制度，至此國有部門的市場化改革趨向上升到了體制變革的層面。

與前一個階段相比，這階段的重點從增大規(guī)模和數(shù)量轉(zhuǎn)向提高質(zhì)量和效益。與廣電業(yè)相比，出版業(yè)的增質(zhì)發(fā)展重點不是減少機構(gòu)的數(shù)量，而是旨在優(yōu)化出版機構(gòu)的集團化。1998年12月新聞出版總署批準了以資本運營為紐帶的上海世紀出版集團和廣東出版集團，開始了政府主導(dǎo)下的資本化的出版集團試點改革。2001年8月中共中央宣傳部、國家廣播電視電影總局、新聞出版總署下發(fā)的《關(guān)于深化新聞出版廣播影視業(yè)改革的若干意見》提出要以資本和業(yè)務(wù)為紐帶，組建多媒體兼營和跨地區(qū)經(jīng)營的媒介集團，以期打破政府命令式的市場運作模式與行政區(qū)域化的發(fā)展格局，但實際上直到現(xiàn)在出版集團的組建仍無法擺脫行政力量和突破行業(yè)界限與行政區(qū)域格局。

總的來說，這個階段的改革旨在糾正低質(zhì)同構(gòu)性的規(guī)模擴張，通過集團化戰(zhàn)略實現(xiàn)優(yōu)化結(jié)構(gòu)和提高質(zhì)量，取得了相當?shù)某煽儯欢@種減量增質(zhì)發(fā)展仍舊是沒有脫離行政結(jié)構(gòu)框架，沒有上升到出版體制層面的變革。其一，集團的組建是在行政事業(yè)體制下，由各級政府以行政命令的形式組合而成的，其性質(zhì)是由各級黨委領(lǐng)導(dǎo)下的事業(yè)機構(gòu)。其二，各級集團的出現(xiàn)使得中國的出版產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，形成了集團、專業(yè)出版社為基本框架的結(jié)構(gòu)模式。但這種變化與前一個階段具有同構(gòu)性，同樣是由中央部委（國家級）集團 和地方集團構(gòu)成的行政化格局。國家級和地方級集團、地方集團間也具有同構(gòu)性。出版集團既無核心主體，也很難進行實質(zhì)性運作。其三，沒有將實際上打破地域界限的民營書業(yè)納入規(guī)制與發(fā)展的范疇，民營書業(yè)依舊在二渠道的名分下潛行。

第三階段（2003年至今）體制改革及全面推進階段

2003年，新聞出版總署下發(fā)了《新聞出版體制改革試點工作實施方案》等文件，昭示著中國出版業(yè)，乃至整個媒介業(yè)的改革全面推進。首先，將出版業(yè)按意識形態(tài)屬性的不同分為公益性事業(yè)和經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)兩類，把除人民出版社等意識形態(tài)屬性較強以外的出版社從現(xiàn)在的事業(yè)體制中分離出來，按現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)和企業(yè)制度改制，實行所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，并推進出版集團區(qū)域整合和跨地區(qū)經(jīng)營。其次，全面放開對經(jīng)營性資源的資本運作，允許各類所有制機構(gòu)作為經(jīng)營主體進入非新聞宣傳類的其他項目運營，步入了資本化的歷程。

至此，中國出版業(yè)的改革與發(fā)展開始觸及到了體制層面，政府對出版等媒介的干預(yù)范圍和程度有了相對明確的分野。人民出版社等公益性事業(yè)屬于意識形態(tài)宣傳范疇，由政府來主導(dǎo)；其他出版社等經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)由市場來調(diào)節(jié)，政府只管不辦，并進一步放松了對其的經(jīng)濟規(guī)制。這樣一來，出版業(yè)就會形成兩種體制并行的格局，一是中央和地方人民社所保留的事業(yè)體制，二是轉(zhuǎn)制后的其他社所實行的國有商業(yè)（市場）體制，這意味著大部分出版機構(gòu)將轉(zhuǎn)變?yōu)閲衅髽I(yè)，將逐步打破了行政區(qū)域化的結(jié)構(gòu)模式，形成以市場機制調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)的出版機構(gòu)。此外，民營發(fā)行機構(gòu)的隱性狀態(tài)開始得以改變，在一定程度上打破了長期以來的體制內(nèi)外之別，民營商業(yè)體制浮出水面，從而在流通領(lǐng)域基本打破了國有壟斷的市場格局。

我們以一種歷史動態(tài)變遷的角度考察了中國出版業(yè)的改革與發(fā)展的歷程，即用演化經(jīng)濟學(xué)的方法①來考察了出版業(yè)的歷史路徑。縱觀中國出版業(yè)改革發(fā)展歷程，從整個產(chǎn)業(yè)的角度來看，中國出版業(yè)的現(xiàn)狀是不斷改革中的國有出版機構(gòu)（顯性機構(gòu)）與逐漸浮出水面的民營機構(gòu)交織發(fā)展的結(jié)果。從政策變遷層面上來看，則是黨和政府逐步放松對出版業(yè)的經(jīng)濟規(guī)制和調(diào)整、強化和鞏固政治規(guī)制的結(jié)果。從產(chǎn)業(yè)市場競爭結(jié)構(gòu)來看，則是從行政性壟斷向著市場化蛻變的結(jié)果。而中國出版業(yè)現(xiàn)在所面臨的是資本全球化、新的信息傳播技術(shù)發(fā)展與全球媒介放松政府規(guī)制所構(gòu)建的復(fù)雜而多變的世界媒介格局，這不僅僅意味著我們將應(yīng)對跨國媒介集團的沖擊，還意味著要應(yīng)對媒介過剩與產(chǎn)業(yè)融合的挑戰(zhàn)，也意味著將應(yīng)對出版形態(tài)乃至整個媒介形態(tài)變化所帶來的挑戰(zhàn)。

(作者系北京電視臺主任編輯)

注釋：

① 德，柯武剛、史漫飛，《制度經(jīng)濟學(xué)：社會秩序與公共政策》， 北京：商務(wù)印書館，200年11月版，第45頁。