孫德超

[關鍵詞]事權；財權；財力；基本公共服務均等化

[摘要]推進基本公共服務均等化，需要堅持事權與財權相匹配的原則。目前我國存在的中央與地方事權與財權不匹配應做兩方面理解：一是公共服務職責與財權不匹配；二是支出管理責任與財力不匹配。我國需要堅持公共服務職責與財權相匹配，擴大地方政府的稅收立法權；堅持支出管理責任與財力相匹配，合理配置中央與地方的財力結(jié)構(gòu)。

[中圖分類號]F123.14[文獻標識碼]A[文章編號]0257-2826(2012)03-0022-09

一、基本公共服務均等化和事權與財權財力不匹配

事權是指政府的權力和職權，即政府基于自身職能享有的管理國家事務、經(jīng)濟文化事務、社會事務等方面的權力和職權。財權，也稱財政權限，有廣義和狹義之分。從廣義上理解，財權包括政府資產(chǎn)所有權、大型項目的審批和投資權、財政稅收方面的權力；從狹義上理解，財權僅指財政稅收方面的權力。本文財權主要是從狹義上理解的，是指“政府在取得財政收入、安排財政支出，以及對財政收入和支出過程進行管理等方面的權限”。

中央和地方事權與財權的劃分，實際上反映了政府動員的社會資源在各級政府之間如何分配和使用。分稅制要求按照事權與財權相統(tǒng)一的原則，按稅種劃分財政收入，以確定中央與地方的財政分配關系。其中，事權與財權相統(tǒng)一，遵循的是匹配性原則。匹配性原則(Perfect Correspon—dence)是指在政府結(jié)構(gòu)中“轄區(qū)的權限不僅決定了每種公共物品提供的水平，同時也精確地決定了消費這種物品的人群范圍”。

財力是指政府擁有的以貨幣表示的財政資源。具有一定的財權，一般而言就具有相應的財力，但具有一定的財力，卻并不一定就有財權。進一步而言，財權并不等于財力。處于不同區(qū)域的同一級政府，即使擁有相同的財權，也會因為經(jīng)濟發(fā)展水平的不同而擁有不同的財力。

事權并不等于支出責任，但由于財政支出便于衡量，理論界與實務界往往傾向于以財政支出責任來反映事權。這就有了關于事權的兩種理解，一是公共服務職責，二是支出管理責任?！肮卜章氊煛笔侵父骷壵袚挠杀炯壵峁┑墓卜展┙o的職能和責任。而“支出管理責任”，顧名思義是指對財政資金支出實行具體使用的管理。一般而言，“公共服務職責”與“支出管理責任”是統(tǒng)一的，但在某些情況下，二者又并非完全一致。如義務教育，由于具有較強的外溢性，屬于中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府共同承擔的公共服務職責，但由于信息不對稱，以及財政支出效率的考慮，義務教育的支出管理責任最好由縣鄉(xiāng)負責。這樣，如果將事權理解為公共服務職責，則應強調(diào)事權與財權相匹配；如果將事權理解為支出管理責任，則要強調(diào)事權與財力相匹配。

基本公共服務均等化是指政府通過制定相關基本公共服務最低標準，確保不同地區(qū)、城鄉(xiāng)、不同群體的居民享有機會均等、結(jié)果大體相等、具有自由選擇權的基本公共服務。根據(jù)國際經(jīng)驗，公共服務均等化的基本實現(xiàn)手段是財政能力均等化。這就需要以提供公共服務為重點，完善公共財政體制，關鍵是要使各級政府的公共服務職責與財權相匹配、支出管理責任與財力相匹配。然而，我國中央與地方財政關系的現(xiàn)狀是，事權與財權財力劃分不匹配，致使中央有權有財無責，地方有責無權無財，嚴重影響了基本公共服務供給與分配的效率；同時，也使得中央與地方分工不明確、不規(guī)范，難以形成嚴格的問責制。

二、中央與地方公共服務職責與

財權不匹配的現(xiàn)狀

中央與地方公共服務職責與財權不匹配主要體現(xiàn)在地方稅權不能滿足稅收收入調(diào)整的需要上。

(一)稅權的含義及其劃分

稅權也稱稅收權限，又稱稅收管理權限，是指一級政府對本級稅收擁有的權力。在1991年4月第七屆全國人民代表大會第四次會議通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十年規(guī)劃和第八個五年計劃綱要》中，“統(tǒng)一稅政，集中稅權，公平稅負”的原則被提出以指導新一輪稅制改革，這是“稅權”一詞首次在立法文件中出現(xiàn)。稅權劃分也稱稅權分配，是指稅權在國家機構(gòu)之間的分配。稅權劃分有橫向劃分和縱向劃分兩種。稅權的橫向劃分是指稅權在同一級次國家機構(gòu)之間的分割與配置，具體包括稅收立法權、稅收政策制定權、稅收執(zhí)法權以及稅收司法權。其中，稅收立法權是指國家權力機關依據(jù)法定權限和程序制定、修改、補充、廢止稅收法律的權力，是稅權中最基本、最重要的權力，其他權限受稅收立法權的制約。稅權的縱向劃分是指稅權在不同級次同類國家機關之間的分割和配置，不僅關系到財權財力的集中與分散程度，而且也影響著各級政府職能的履行。稅權的縱向劃分有集權和分權兩種模式。集權模式強調(diào)稅權集中于中央，分權模式則主張按照分權原則，在各級政府之間分配稅權。本文所及地方稅權，主要是從稅權的縱向劃分來理解的，涉及稅權的橫向劃分時，主要指稅收立法權。

(二)地方稅權有限及其負面影響

分稅制改革以來，延續(xù)了改革前中央集中稅收立法權、稅種開征停征權、稅目增減權、稅率調(diào)整權的傳統(tǒng)。同時，將改革前地方政府擁有的一定的稅收減免權予以取消。中央政府集中稅權，地方政府無稅收立法權、稅種開征權、稅率調(diào)整權、稅目增減權、稅收減免權。需要指出的是，由于要將相當一部分中央財政收入作為對地方政府進行稅收返還的財源，中央政府對財政收入的控制權雖有增加，但幅度有限。不過，盡管大部分中央政府收入返還給地方政府，中央政府還是獲得了大量的收入分配控制權。首先，應上繳財政部的稅收收入，在返還稅收收入以前——財政部控制授予地方政府財力的財權——如果地方政府未遵循中央政府的政策，按規(guī)定，允許財政部扣留資金。其次，隨著稅收返還占轉(zhuǎn)移支付總額中的份額下降，財政部分配資金的靈活性逐漸增加——增加了隨意決定轉(zhuǎn)移支付的比重和減少公式化轉(zhuǎn)移支付的比重。

由于中央政府集中財權，而各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異較大，如果各地使用同樣的稅種和稅率，難免出現(xiàn)政策與實際不符的情況。一方面，中央要求地方開征的稅種，地方未必有相應的稅源，或因稅源小而不足以開征；另一方面，各地都有一些屬于區(qū)域范圍內(nèi)的零星稅源，以及隨經(jīng)濟發(fā)展而產(chǎn)生的新稅源，在不具有稅種開征權的情況下，會使這些本應成為地方財政收入的稅源白白流失；既不利于地方發(fā)揮本地優(yōu)勢，也使得地方政府難以通過稅收手段調(diào)控經(jīng)濟。中央對地方稅控制過嚴，使地方預算缺乏穩(wěn)定性和可預測性，弱化了缺乏收入自主權的地方政府提供公共產(chǎn)品的責任心，無益于資源的有效配置，也使得地方稅失去了其原本意義。地方政府在財政收入大幅度減少的同時，稅權也在減少。部分地方政府為緩解財政收支矛盾，實行“稅不夠費來補”，致使收費規(guī)模不斷膨脹，以致出現(xiàn)隨意收費、費大于稅等現(xiàn)象，不僅加重了企業(yè)和個人的負擔，也侵蝕了地方稅基。甚至有地方政府擅自變通國家稅法，或越權減免

稅，或違規(guī)批準緩稅，嚴重破壞了國家的稅收秩序。

三、中央與地方支出管理責任與

財力不匹配的現(xiàn)狀

中央與地方支出管理責任與財力不匹配包括兩個方面：一是中央政府支出管理責任與財力不匹配；二是地方政府支出管理責任與財力不匹配。由于分稅制改革并未明確中央與地方的支出管理責任劃分，財力的劃分也不可能建立在科學合理的支出管理責任劃分的基礎上；而是往往以簡單的行政手段，將稅收按一定比例劃分，支出管理責任與財力不匹配在所難免。進一步而言，由于財力劃分的主導權集中于中央政府，同時，中央政府基于宏觀調(diào)控的考慮，往往集中財力并下放支出管理責任，這樣，中央政府支出管理責任與財力不匹配主要體現(xiàn)為收大于支，而地方政府支出管理責任與財力不匹配則主要體現(xiàn)為支大于收，地方財政收支不平衡加劇。中央與地方支出管理責任與財力不匹配主要體現(xiàn)在地方財政收入不能滿足財政支出的需要。

(一)地方財政支出占財政支出總額的比

重的提高

從國際經(jīng)驗來看，由于地方政府不僅要貫徹執(zhí)行中央政府的政策，還要為本地居民提供各種公共產(chǎn)品、促進本地經(jīng)濟社會事業(yè)的發(fā)展，因此，地方政府的事權往往大于中央政府的事權。這也遵循了輔助勝原則。輔助性原則是指為了履行政府某項職能，在最低層次的政府可以得到最有效率的提供。我國分稅制改革基本遵循了這一原則。從支出責任看，現(xiàn)行支出任務根源于計劃經(jīng)濟體制。那時，地方政府通過收入分享從中央政府獲取資金。隨著計劃經(jīng)濟體制逐漸向市場經(jīng)濟體制過渡，原有的收入分享不復存在，地方政府獨自為提供公共服務籌集資金。同時，市場化進程賦予了地方政府更多的與市場經(jīng)濟管理相關的職能及相應的支出責任，如規(guī)范市場秩序、建立社會保障網(wǎng)等，地方政府的財政負擔日益加重。當然，在市場化進程中，部分支出項目也在削減。其中，削減最大的支出是資本支出，即為國有企業(yè)提供資金的支出。但由于大部分資本支出由中央政府負責，因此，市場經(jīng)濟改革主要削減了中央政府的支出負擔，相應的，地方政府支出的相對份額逐步上升。此外，近年來，中央政府不斷向地方政府下放支出責任，尤其是下放了大部分基礎設施建設的責任；2000年，中央政府又下放了許多高等院校的支出責任，等等?；谏鲜鲈?，自1994年分稅制改革以來，財政支出的大部分是由地方政府負責的，地方財政支出占財政支出總額的比重大體在70％左右。除1996-2002年總體下降并略有波動外，這一比重呈持續(xù)擴張趨勢，尤其是2002年以來，地方財政支出占財政支出總額的比重由2002年的69.3％持續(xù)升至2004年的72.3％，再升至2005年的74.1％，2006年的75.3％，2007年的77.0％，2008年的78.7％，到2009年，更是升至80.0％(見表1)。

(二)地方財政收入占財政收入總額的比重的下降

自1994年分稅制改革以來，中央政府通過重新確立規(guī)則的方式(如調(diào)整稅種劃分方式、稅收征收辦法等)提高了中央財政收入占財政收入總額的比重。從比重上看，盡管1996—1998年間低于50％，但大體保持在50％左右。在部分年份，如1994年、2002—2004年、2007年，這一比重接近或略微超過55％。從這一比重的增長趨勢上看，盡管1994—1997年間持續(xù)回落，但自1997年以來，除2003年、2005年、2008年和2009年略有波動外，大體呈穩(wěn)步上升趨勢。而地方財政收入占財政收入總額的比重則總體呈下降趨勢，除1996—1998年略高于50％外，均維持在48.9％以內(nèi)。在部分年份，如1994年、2002年，這一比重甚至低至45％以內(nèi)。從這一比重的下降趨勢看，盡管1994—1997年間持續(xù)上升，但自1997年以來，除2003年、2005年、2008年、2009年略有波動外，大體呈穩(wěn)步下降趨勢。2009年，地方財政收入占財政收入總額的比重為47.6％，低于1995—2000年、2005年的比重(見表2)。

(三)地方稅與地方共享稅難以滿足地方

財政支出的需要

地方稅收收入由地方稅和共享稅構(gòu)成，也稱由純地方收入和地方分征收入構(gòu)成。由于我國官方公布的財政收入并不包括預算外收入，因此，地方稅收收入是地方財政收入的重要來源。目前的問題是，與地方財政支出占財政支出總額的比重較大相比，分稅制改革并未賦予地方政府相應的稅收收入，主要體現(xiàn)在以下方面：

一是地方稅種多但收入少。分稅制改革將稅基大、稅入高的稅種劃歸中央財政，將零散的、稅入低、穩(wěn)定性差、征收難度大的稅種劃歸地方財政。比如，許多國家都將個人所得稅作為主體稅種劃歸中央財政，而我國在分稅制改革之初，則因個人所得稅稅源較為分散、征管難度大等原因?qū)⑵鋭潥w地方管理。此后，由于我國地區(qū)差距、收入差距的不斷擴大，為實現(xiàn)中央政府對收入分配的有效調(diào)控，中央不得不將個人所得稅改為共享稅，以遏制收入差距不斷擴大的勢頭。自2002年1月1日起，個人所得稅劃入共享稅，分享比例與企業(yè)所得稅相同。這樣，在地方稅收體系中，除營業(yè)稅的收入較為穩(wěn)定外，其他多為稅源分散、征收難度大的零星小額稅種。中央財政呈現(xiàn)出稅種少但收入多的特點，地方財政則呈現(xiàn)出稅種多但收入少的特點。

二是地方稅主體稅種缺位。主體稅種是指某稅收體系中稅源較廣、稅基較高、征收較容易、收入比重大的某類或某幾個稅種的統(tǒng)稱。目前，在我國地方稅收體系中，雖然有一些以財產(chǎn)為課稅對象的稅種，但因彼此間設置不清，經(jīng)常在相同的稅基上重疊，實際稅收收入小于收入能力，難以成為主體稅種。正是由于主體稅種缺位，才使得地方稅種雖然數(shù)量較多，但實際收入較少。

三是地方稅收入彈性較差。許多稅種，如房屋稅、車船使用稅、土地使用稅等，都是采用定額或定率的方式征收，征收范圍偏窄、稅負偏輕、彈性較差，不能隨著經(jīng)濟發(fā)展和物價水平的提高而相應增長。由于稅負較低，往往出現(xiàn)費大于稅的狀況。如車船使用稅，在我國境內(nèi)行駛的車船除另有規(guī)定外，都是車船使用稅的征收對象，稅款要專用于交通設施建設。但因稅率偏輕，所征稅款遠遠不能滿足交通設施建設的需要，為此，地方政府先后出臺了養(yǎng)路費、交通管理費、過路費、公路基金、交通基金等，這些費用竟然超出了車船使用稅50多倍。

共享稅也稱中央與地方共享稅，是指中央政府與地方政府按照預先設定的規(guī)則分享收入的一類稅收。共享稅主要由中央政府直接管理，其開征、停征，稅率調(diào)整、減稅、免稅等權限一般由中央政府掌握。按照國際經(jīng)驗，以是否設置共享稅，分稅制可分為徹底的分稅制(也稱完全分稅制)和不徹底的分稅制(也稱不完全分稅制或適度分稅制)。聯(lián)邦制國家一般不設共享稅。設置共享稅的目的是調(diào)節(jié)中央與地方的稅收比例，緩解政府間縱向與橫向財政失衡；一般來說不易過大，否則

會影響中央與地方各自稅收體系的獨立性。而且，按照分稅制中明確劃分稅種的基本要求，共享稅應盡量少設。然而，鑒于我國地域遼闊、各地經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡的現(xiàn)實國情，如果不設置共享稅，很難實現(xiàn)區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展。如果減少共享稅的設置，就會出現(xiàn)地方稅因各地差距過大而難以設置；如果按富裕地區(qū)的情況設置共享稅，就會出現(xiàn)貧困地區(qū)的稅收遠遠不能滿足財政支出的需要；如果按貧困地區(qū)的情況設置共享稅，就會出現(xiàn)富裕地區(qū)的稅收遠遠超出財政支出的需要。因此，共享稅在我國的存在有其相當?shù)谋匾?，但同時，共享稅的設置也存在一些問題。首先，從量上看，共享稅稅種過多、比重過大。雖然分稅制改革只設了增值稅、資源稅、證券交易稅三種共享稅，但實際上，真正的中央稅只有關稅和消費稅，真正的地方稅也只有城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、契稅等。也就是說，在中央或地方固定收入中，許多稅種具有共享稅的性質(zhì)，如營業(yè)稅、城市維護建設稅等。2002年將企業(yè)所得稅列為共享稅后，更是增加了共享稅占全部稅收總額的比重。共享稅稅種過多，不利于中央與地方職能界限清晰，也為中央政府調(diào)整分成比例提供了相當?shù)目臻g。比如，1997年以來，中央政府曾多次調(diào)整證券交易印花稅的分成比例。共享稅比重過大，使得中央政府與地方政府都缺少穩(wěn)定的稅源。進一步而言，共享稅中中央所占比例過大。如增值稅，中央政府分享75％，地方政府分享25％；再如證券交易印花稅，中央政府分享94％，地方政府分享6％，等等。其次，從分配辦法上看，共享稅的分配極不規(guī)范。長期以來，我國中央與地方共享稅實行按比例分享，“確定一省留成的多少取決于：(1)該省所適用的收入分成辦法；(2)具體的留成比例”。比例劃分最大的缺陷是主觀性強，難以做到科學合理，由此引起的是中央政府和地方政府對共享稅分成比例各執(zhí)其詞：地方政府往往強調(diào)自己的比例難以滿足正常的支出需要，而中央政府則往往強調(diào)自己的比例仍然不能提高中央財政收入占財政收入總額的比重；含混不清的分成制度使得討價還價甚至比既定的規(guī)則還要重要，激勵機制嚴重扭曲。

綜上，由于地方財政支出責任較重、地方財政收入占財政收入總額的比重總體呈下降趨勢，現(xiàn)行地方稅、共享稅中地方所得不能滿足地方財政支出的需要，使得地方政府對中央轉(zhuǎn)移支付的依賴程度日趨加大，并在一定程度上削弱了地方政府推動本地經(jīng)濟發(fā)展的積極性和責任心。而且，各級政府間事權層層下放，財權財力卻層層上收，致使關于基本公共服務的事權主要是由縣鄉(xiāng)基層財政來負責。據(jù)調(diào)查，我國的義務教育經(jīng)費78％由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔，9％左右由縣財政負擔，省負擔11％，中央財政負擔不足2％；又如，預算內(nèi)公共衛(wèi)生支出，中央政府僅占衛(wèi)生預算支出的2％，其他均為地方政府支出，而在地方政府，縣、鄉(xiāng)共支出了預算的55％－60％。在世界上許多國家，上述基本公共服務主要由中央和省級財政承擔。此外，從財力和財權上看，地方政府沒有獨立的主體稅種、沒有稅收立法權和舉債權，收入往往依靠共享稅和中央的轉(zhuǎn)移支付。這樣，事權與財權財力的不匹配就成為地方政府提供基本公共服務能力不足的關鍵。長此以往，必將迫使中央政府加大轉(zhuǎn)移支付的力度，這無疑會加重中央政府的財政負擔。

四、堅持事權與財權財力相匹配、推進基本公共服務均等化的政策建議

就公共服務職責和財權相匹配而言，地方政府財權不足；就支出管理責任和財力相匹配而言，各級政府之間的財力分配并不規(guī)范，造成地方財政困難，基本公共服務供給不足。為此，迫切需要按照公共服務職責和財權相匹配、支出管理責任和財力相匹配的原則完善財政體制，賦予地方政府一定的財權和財力，以更好地履行相應的支出職責。

(一)中央政府下放財權有助于調(diào)動地方政府

增收節(jié)支的積極性

財權是政府權力的重要組成部分。發(fā)達市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗告訴我們，中央政府集中必要的財權以保證全國稅制的統(tǒng)一是首位的。但同時，地方政府享有部分財權以增加地方財政收入，從而改善地方公共產(chǎn)品的供給狀況，也是必不可少的一個環(huán)節(jié)。在我國，財權長期集中于中央政府，尤其是1994年分稅制改革后，中央政府取消了地方政府的減免稅權，幾乎完全剝奪了地方政府的財權。進一步而言，歷次中央與地方財政關系的調(diào)整，其實僅僅停留于“分錢”，而非“分權”。由于地方政府并不具有增加財力的能力，在財力被削弱的同時不得不面臨著財政收支不平衡加劇的困難，從而通過收費等非正規(guī)方式擴大預算外資金的份額。顯然，這不利于中央政府的宏觀調(diào)控。而且，通過收費獲得的“稅權”對經(jīng)濟活動的影響往往是成本過高和不公平的。因此，應將地方政府轄區(qū)范圍內(nèi)的財權賦予地方政府，以調(diào)動其增收節(jié)支的積極性，同時，也使地方政府的財政權力與財政責任對等，避免地方政府履行職能時的不負責任。從長遠看，這種做法也是有利于中央政府的。

(二)中央政府下放財權要堅持公共服務職責

與財權相結(jié)合

公共服務職責與財權相結(jié)合是分稅制財政體制中財權劃分的一條基本原則。一方面，公共服務職責決定財權，是財權劃分的依據(jù)。按照公共產(chǎn)品的層次性標準和政府職能的分工層次標準進行的公共服務職責劃分，具有一定的穩(wěn)定性。在此基礎上進行財權的劃分，既可以確保各自公共服務職責的有效履行，還可以使中央與地方財政關系保持相對穩(wěn)定。另一方面，財權是公共服務職責履行的物質(zhì)保障。公共服務職責的履行需要以相應的財權為基礎，否則，公共服務職責難以得到切實履行。堅持公共服務職責與財權相結(jié)合的原則，不僅可以調(diào)動各級政府切實履行各自公共服務職責的積極性，也有利于中央與地方財政關系的規(guī)范與穩(wěn)定。公共服務職責與財權相結(jié)合，是指財權劃分應盡可能與支出責任的劃分相匹配。公共服務職責小財權大會造成資源浪費，而公共服務職責大財權小則會造成政府職能無法有效履行。可見，財權與公共服務職責實際上是一個問題的兩個方面。在分稅制改革過程中，公共服務職責與財權劃分相脫節(jié)是一個嚴重的缺陷。當然，由于中央與地方的公共服務職責并未得以明確劃分，財權劃分也不可能與公共服務職責的劃分完全相符。這樣，地方政府不論公共服務職責大小，總要在缺乏財權的條件下，通過收費積極謀取更多的收入，顯然，這并不符合市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。因此，中央政府必須堅持公共服務職責與財權相結(jié)合的原則，使地方政府在承擔較多公共服務職責的同時，具備履行相應公共服務職責的財權，以達到責權利的有機結(jié)合。

中央政府下放財權，要堅持公共服務職責與財權相結(jié)合，即在明確劃分公共服務職責的基礎上劃分財權。具體而言：首先，要明確中央政府與地方政府各自的公共服務職責范圍；其次，根據(jù)支出范圍確定稅收規(guī)模；再次，根據(jù)稅收規(guī)模劃分稅種。政府的實際財政收入超過收入規(guī)模，超收部分可由該級政府自行支配，以促進本地經(jīng)濟和社

會事業(yè)的發(fā)展；政府的實際財政收入少于收入規(guī)模，由中央政府通過轉(zhuǎn)移支付予以彌補，以保證該地區(qū)公共服務職責與財權的統(tǒng)一。

(三)中央政府下放財權的關鍵是擴大地方政

府的稅收立法權

財權的核心是稅權，而稅權的核心則是稅收立法權。稅收立法權直接決定誰有權設置稅種、調(diào)整稅率等，從而決定稅權在中央政府與地方政府之間的配置。賦予地方政府相應的稅收立法權是財政分權具有切實意義的前提，同時也是將預算外收入納入預算管理的制度保障。如果沒有稅收立法權的保障，稅收的征收管理權與收入歸屬權也就難以得到有效保證，而且也難以劃分清楚。因此，中央政府下放財權，關鍵是要適當擴大地方政府的稅收立法權。

按照國際經(jīng)驗，稅收立法權的劃分可以采取三種方式：一是中央集中式，也稱完全集權式，如英國、法國等；二是地方獨立式，也稱完全分權式，如美國、加拿大等；三是中央、地方共享式，也稱有限集權式，如日本、德國等。不同的稅權劃分方法，賦予中央與地方的稅權各有不同，中央與地方的收入結(jié)構(gòu)、支出范圍等也因此而不同。其中，中央集中式有利于確保全國稅制的統(tǒng)一，但不利于調(diào)動地方的積極性。地方獨立式有利于地方根據(jù)自身狀況靈活設計稅制，但要求有效的中央對地方的監(jiān)督機制及相應的法律規(guī)定。相比而言，中央、地方共享式可以同時發(fā)揮上述兩種方式的優(yōu)點，如果設計合理，可以實現(xiàn)中央統(tǒng)一性與地方積極性的結(jié)合。

對于我國而言，分稅制改革明確界定了地方政府的收入歸屬權和征收管理權，但稅收立法權仍集中于中央政府，應著眼于下放。關于稅收立法權的下放，有學者擔心，“地方政府必然在維護本地財政利益驅(qū)使下，利用地方稅收立法權，優(yōu)先考慮擴大稅收規(guī)模，出臺名目繁多的稅種或增加一些稅目；或?qū)ν欢惙N，施以較高稅率；甚至不顧地方經(jīng)濟發(fā)展水平，追求眼前利益，用行政手段層層下達稅收任務，收‘過頭稅”。也有學者指出：“地方對稅收立法權的濫用造成的影響絕不是一個局部性的問題。進一步講，把大量課稅權放在地方一級不僅與中國統(tǒng)一的憲法不符，而且可能縮減中央政府實施宏觀調(diào)控所需要的政策手段的選擇范圍，還可能促使地方政府利用立法權控制地方企業(yè)，搞地區(qū)保護，危害統(tǒng)一市場的形成。因此，賦予地方稅收立法權在近期內(nèi)并非好的選擇?！边@些擔心確實有一定道理。誠然，在單一制國家，如果地方財政自主權過大，不但下放稅收立法權的優(yōu)勢難以體現(xiàn)，反而可能造成宏觀調(diào)控能力下降、諸侯割據(jù)盛行等問題。然而，這只反映了問題的一個方面。從另一方面看，稅權的高度集中同樣也會催生地方政府的機會主義行為。地方預算外資金的膨脹表明地方政府實際上已經(jīng)獲得了中央政府默許或容忍的稅收立法權，只不過還不是正式的、制度化的稅收立法權。其實，適當?shù)亩悪嘤兄谔岣叻侄愔曝斦w制的透明度，緩解地方政府的違規(guī)行為。與其讓地方政府擁有體制外的“稅權”，并由此引發(fā)地方預算外資金的膨脹，還不如賦予地方政府適當?shù)亩悪?，以緩解其面臨的現(xiàn)實困境，從長遠看，這將有助于中央權威的保持和國家利益的維護。

基于上述考慮，在下放稅權的過程中，至少應遵循以下原則：一是中央政府必須統(tǒng)籌規(guī)劃，按照市場經(jīng)濟對中央與地方財政關系的要求，在正確劃分中央與地方事權范圍的基礎上賦予地方政府相應的稅權。二是逐步穩(wěn)妥地下放稅權，使地方政府獲得一定的自主權。與之相應，地方稅收立法應遵循有限原則、不抵觸原則和不重復原則。具體而言：(1)中央政府掌握中央稅與共享稅的立法權；掌握全國性地方稅的立法權，尤其是事關社會主義市場經(jīng)濟統(tǒng)一性、事關地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展、事關中央稅基的地方稅的立法權。(2)對于其他一些地方稅，雖然也具有全國性影響，但不及上述稅種的影響程度大，同中央稅基關系較小，應采用中央和地方共同享有開征權，但地方具有在中央規(guī)定的稅率幅度內(nèi)適當調(diào)整稅率、減免稅審批等權限。從短期看，在全國統(tǒng)一稅基條件下部分稅率的局部調(diào)整權，是賦予地方政府一定的財政自主權的可行選擇。(3)對于某些地方性較強、不影響全國經(jīng)濟發(fā)展和分配格局的地方稅的立法權，應賦予地方。地方在其權限范圍內(nèi)，有權決定開征某一新稅，或暫停征收某一稅種，或制定地方稅的優(yōu)惠政策等。

(四)合理配置中央與地方的財力結(jié)構(gòu)

合理配置中央與地方的財力結(jié)構(gòu)，需要堅持支出管理責任與財力相匹配的原則。針對目前我國地方政府財政收支不平衡的現(xiàn)狀，迫切需要充分考慮地方政府的承受能力，建立科學的財力下移機制。通過財力下移機制，地方政府可以具有穩(wěn)定的稅基，并依靠制度安排取得穩(wěn)定的收入來源。具體而言：(1)充實地方稅體系。開發(fā)適合地方征收的稅源，尤其是所得類稅。(2)將共享稅分解為國稅、省稅和地方稅三個方面。(3)中央政府制定全國范圍的基本公共服務最低標準，通過規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付緩解不同地區(qū)基本公共服務供給中的財力差距。

參考文獻：

[1]劉溶滄，李茂生．轉(zhuǎn)軌中的中國財經(jīng)問題[M]．

北京：中國社會科學出版社，2002．

[2]梁朋，周天勇．解決中央和地方事權與財權失

衡的理性探索[J]．地方財政研究，2004，(1)．

[3][美]約翰·L·米克塞爾．公共財政管理：分