黃明宇

摘要：政府的經(jīng)濟職能隨經(jīng)濟社會發(fā)展而變化，不同時期不同經(jīng)濟體制下政府的經(jīng)濟職能不同，通過對政府經(jīng)濟職能的詮釋，提出經(jīng)濟職能的內(nèi)涵，論述了政府經(jīng)濟職能的演變過程，并通過借鑒和分析西方國家政府職能的歷史演進及其模式選擇，探討經(jīng)濟全球化下中國政府經(jīng)濟職能轉(zhuǎn)變面臨的機遇與挑戰(zhàn)，并論證中國政府經(jīng)濟職能的模式選擇及其實現(xiàn)途徑。

關(guān)鍵詞：政府；經(jīng)濟職能；途徑；內(nèi)涵

中圖分類號：D60文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）22-0204-03

一、政府經(jīng)濟職能的含義

關(guān)于政府經(jīng)濟職能的含義，國內(nèi)理論界可以說是眾說紛紜:童本立認為，政府經(jīng)濟職能是政府在組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟運行的社會經(jīng)濟發(fā)展過程中，為優(yōu)化資源配置或?qū)崿F(xiàn)某些特定的宏觀經(jīng)濟目標，從而對內(nèi)對外進行各種經(jīng)濟活動時所履行的經(jīng)濟、法律、行政職責(zé)及相應(yīng)發(fā)揮的功能。黃素蕙認為，政府經(jīng)濟職能是政府在一定歷史時期，根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要而擔(dān)負的職責(zé)和功能。這種觀點從動態(tài)的角度說明了政府經(jīng)濟職能是發(fā)展和變化的。朱光華認為，政府經(jīng)濟職能自從國家產(chǎn)生以后就開始存在，這不只是國家維護階級統(tǒng)治的要求，更是生產(chǎn)力發(fā)展和生產(chǎn)社會化程度提高的客觀需要。這種觀點強調(diào)了政府經(jīng)濟職能是隨生產(chǎn)力發(fā)展和生產(chǎn)社會化程度提高的客觀需要而存在的。

筆者認為，政府經(jīng)濟職能應(yīng)該是以政府機構(gòu)為行為主體，從社會生活總體的角度，對國民經(jīng)濟進行全局性的規(guī)劃、協(xié)調(diào)、服務(wù)和監(jiān)督。它是為了達到一定目標而采取的協(xié)調(diào)和組織經(jīng)濟活動的各種方式、方法的總稱。從上述對政府經(jīng)濟職能的界定可以看出，其具有以下幾個方面的特征:（1）政府經(jīng)濟職能的行為主體是政府機構(gòu)，而不是任何其他經(jīng)濟組織、單位和個人。（2）行為的目的是為達到一定的政府目標。在不同的歷史時期，政府都是代表國家和公眾利益的，其經(jīng)濟職能也一定是為達到政府目標和維護公眾利益而施行的。（3）行為的實施范圍是具有全局性的。

筆者認為，就當(dāng)今政府而言，其一般經(jīng)濟職能主要包括如下幾個方面：（1）政府的宏觀調(diào)控職能。社會經(jīng)濟在遭受供需不均衡的沖擊后，市場機制本身雖然可以使經(jīng)濟從一個非均衡狀態(tài)恢復(fù)到均衡狀態(tài)，這要求政府在宏觀層面上通過運用各種經(jīng)濟政策去影響和調(diào)節(jié)引導(dǎo)社會總供給和社會總需求，使經(jīng)濟在盡可能短的時間內(nèi)以較低的代價再度恢復(fù)到均衡狀態(tài)，實現(xiàn)經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。（2）政府的資源配置職能。就是指的是通過公共部門收支活動以及相應(yīng)政策的制定、調(diào)整和實施，實現(xiàn)對社會現(xiàn)有的人力、物力、財力等社會資源結(jié)構(gòu)與流向的調(diào)整與選擇，保證資源配置的有效性。（3）政府的社會分配調(diào)節(jié)職能。政府必須制定符合戰(zhàn)略目標的收入政策，利用稅收政策和福利政策以及建立社會保障制度對分配懸殊的問題進行調(diào)節(jié)，以求得分配公平，保持社會的和諧、穩(wěn)定。

二、政府經(jīng)濟職能的歷史變遷

從政府經(jīng)濟職能的歷史來看，經(jīng)歷了以下的幾個理論變遷過程：

（一）亞當(dāng)·斯密的“消極政府”理論

自18世紀下半葉英國開始工業(yè)革命以來的二百多年歷史中，政府經(jīng)濟職能隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展也在不斷發(fā)生著變化。1930年的經(jīng)濟危機爆發(fā)以前，亞當(dāng)·斯密的“消極政府”理論占有主導(dǎo)地位，其主張最低限度的政府作用，認為“管的最少的政府是最好的政府”，要求廢除一切特權(quán)和限制，建立一個“最明白最單純的自然自由制度”。在經(jīng)濟自由主義理論的指導(dǎo)下，政府經(jīng)濟職能只是建設(shè)和維護一些公共事業(yè)和公共設(shè)施，基本上不參與經(jīng)濟的發(fā)展，政府擔(dān)當(dāng)“守夜人”的角色。

（二）凱恩斯的政府干預(yù)學(xué)說理論

20世紀二三十年代經(jīng)歷的一場經(jīng)濟浩劫后，使人們從亞當(dāng)·斯密制造的神話中清醒過來，凱恩斯的政府干預(yù)學(xué)說逐漸占了主流。凱恩斯認為私人經(jīng)濟制度的自發(fā)調(diào)節(jié)，很難實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的所有問題，如充分就業(yè)、收入分配等。為此，需要擴大政府功能，實行政府對經(jīng)濟的全面干預(yù)和調(diào)節(jié)。政府的經(jīng)濟職能在這一時期的主要表現(xiàn)是通過制定宏觀經(jīng)濟政策和公共政策來維護市場功能，彌補市場缺陷，矯正市場偏差，行使職能的范圍是市場失靈的領(lǐng)域，這一時期政府扮演著“道德人”的角色。

（三）市場與政府相結(jié)合的新綜合理論

然而面對20世紀70年代西方經(jīng)濟中出現(xiàn)的滯脹現(xiàn)象，使西方經(jīng)濟繁榮了半個世紀的“看得見的手”喪失了有效的解決能力。凱恩斯式的政策主張受到了挑戰(zhàn)，最終促成了新綜合理論的誕生，即把“看得見的手”和“看不見的手”兩者有效地結(jié)合起來，使政府行為與市場機制在運作前提、功能、實現(xiàn)方式上互相補充。新綜合理論指導(dǎo)西方政府再次重新認識政府的經(jīng)濟職能，市場經(jīng)濟存在市場失靈，同樣地政府干預(yù)也存在政府失靈，但政府和市場都是經(jīng)濟發(fā)展進程中不可缺少的資源配置方式。政府干預(yù)并不只是為了解決市場失靈問題，她肩負著實現(xiàn)國家整體目標的重任。這一時期，政府主要的經(jīng)濟職能是從宏觀上調(diào)控經(jīng)濟社會的全面發(fā)展，實現(xiàn)國家的整體目標。

政府經(jīng)濟職能的不斷演變是由于不同經(jīng)濟發(fā)展階段要求有與之相應(yīng)的經(jīng)濟職能。中國正處在逐步邁向市場經(jīng)濟，并把可持續(xù)發(fā)展作為人類經(jīng)濟社會發(fā)展的共同目標的新階段。在這既要發(fā)展經(jīng)濟、又要保護環(huán)境的經(jīng)濟社會發(fā)展階段，對政府宏觀調(diào)控的職能又有了新的要求。

三、中國政府經(jīng)濟職能的現(xiàn)狀分析

（一）中國政府經(jīng)濟職能的變遷

考察中國政府經(jīng)濟職能，我們發(fā)現(xiàn)，自建國以來中國政府經(jīng)濟職能經(jīng)歷了集中和分散的交替變化。可將其分為三個階段:

1.建國初期至20世紀70年代末。建國初期，中國按照蘇聯(lián)模式迅速建立起生產(chǎn)資料公有制的經(jīng)濟體制，政府在經(jīng)濟運行中的地位和作用較建國前發(fā)生了深刻變化。當(dāng)時實行的是以高度集權(quán)為特征、以對經(jīng)濟系統(tǒng)運行的指令性計劃控制為核心的政府經(jīng)濟職能，可將其歸結(jié)為“全能型”政府經(jīng)濟職能。

2. 20世紀80年代初至1992年。20世紀80年代以后，在政府總體計劃體制下，有限地實行商品經(jīng)濟的雙重體制，政府對重大物資分配、重要產(chǎn)品調(diào)撥、企業(yè)投資以及大中型國有企業(yè)等，仍然實行計劃經(jīng)濟，對一些小型企業(yè)、集體企業(yè)或地方性國營中小企業(yè)，逐步實行計劃指導(dǎo)下的商品經(jīng)濟。

3. 1992年以后。1992年以后，政府不再直接和全面行使對企業(yè)經(jīng)濟的管理，而是間接調(diào)節(jié)和市場調(diào)節(jié)相結(jié)合，政府主要對國民經(jīng)濟發(fā)展進行必要的宏觀調(diào)控。特別是黨的十六屆三中全會以后，對轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟管理職能提出了明確要求:深化行政審批制度改革，切實把政府經(jīng)濟管理職能轉(zhuǎn)變到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來，并且現(xiàn)在我們 國家一直在為這一目標推進。

（二）當(dāng)前中國政府經(jīng)濟職能轉(zhuǎn)變存在的問題

1.與經(jīng)濟全球化的趨勢不適應(yīng)。盡管經(jīng)歷了二十多年的改革，但由于長期實行計劃經(jīng)濟體制和保護貿(mào)易政策，中國的經(jīng)濟體制和貿(mào)易政策與WTO規(guī)則尚有較大差距。這不僅表現(xiàn)在中國比較成熟的市場經(jīng)濟體制尚未完全確立、開放型貿(mào)易體制的基礎(chǔ)不堅實，而且在市場準入上也存在差距，許多經(jīng)濟和貿(mào)易政策明顯背離世貿(mào)組織規(guī)則。近年來，盡管在國外的壓力下，采取了一些貿(mào)易自由化的措施，但總的來說，中國貿(mào)易自由化的程度很低。此外，一些經(jīng)濟政策與世貿(mào)組織規(guī)則不協(xié)調(diào)，阻礙了中國的全球化進程。

2.政府與市場的關(guān)系尚未理順。政府對市場的干預(yù)行為常常是一柄雙刃劍，在發(fā)揮其積極功能的同時，也帶來一定的負面效應(yīng)。改革以來，中國各級政府自身的改革遠遠滯后于改革的總體進程。地方政府對其介入市場應(yīng)有的行為邊界和行為方式模糊不清，不習(xí)慣運用各種法律的和經(jīng)濟的手段，而是以行政手段直接干預(yù)企業(yè)和市場運作。另外，政府和企業(yè)、市場分工不清，行使了不該由政府行使的企業(yè)職能和市場職能。

3.政資不分、政企不分依然存在。企業(yè)市場主體的地位停留在理論上，在政策上和實踐上還沒有解決。有資料表明，國有企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)仍未完全落實，即使是上市公司還是以行政管理為主。政府依然是最大的投資者，國有經(jīng)濟的絕對控股地位和公有股的不流通性的弊端暴露的日益明顯，國有控股的上市公司普遍處于所有者缺位狀態(tài)。國家控股的公司制企業(yè)運作不規(guī)范，董事由組織、人事部門選定、任命，企業(yè)仍舊有主管部門，還是擺脫不了行政干預(yù)，政府仍在用計劃經(jīng)濟的辦法去管理市場經(jīng)濟。

4.政府干預(yù)的效率較低，阻礙宏觀經(jīng)濟的正常運轉(zhuǎn)。政府干預(yù)效率低下原因有四個：一是缺乏競爭。由于政府干預(yù)的目的是為了彌補市場缺陷，并不以盈利為目的；提供公共服務(wù)的各部門之間也不存在競爭，缺乏競爭壓力必然導(dǎo)致低效率。二是沒有采取激勵措施降低成本。政府部門的活動主要依靠財政支出維持，很難計算其成本，因此缺乏降低成本提高效率的利益驅(qū)動。三是政府部門工作大多具有壟斷性，政府部門可以利用這種壟斷地位，提高服務(wù)價格，降低服務(wù)質(zhì)量，這種沒有競爭的行政壟斷必然帶來效率損失。四是中國政府機構(gòu)臃腫，財政供養(yǎng)人員龐大，人浮于事，客觀上影響了工作效率。

5.規(guī)制需求與減少規(guī)制的需求并存。在改革過程中，市場競爭不充分與無序競爭并存，要求政府加強規(guī)制的呼聲與減少規(guī)制的聲音不相上下。一方面，條條、塊塊的制約依然存在，行業(yè)壟斷尚未完全打破，市場主體尚未完全實現(xiàn)國民待遇，這些因素導(dǎo)致競爭不充分，需要政府減少規(guī)制；另一方面，不規(guī)范競爭、過度競爭大量存在，需要政府加強規(guī)制，完善競爭規(guī)則，維護競爭秩序。

四、政府經(jīng)濟職能轉(zhuǎn)變的方向及途徑

（一）中國政府經(jīng)濟職能轉(zhuǎn)變的目標選擇

經(jīng)濟全球化趨勢使得國民經(jīng)濟的壁壘完全被打破，在全球經(jīng)濟控制的宏觀層面上也提出了制度轉(zhuǎn)型的新課題，即政府如何改善自己的經(jīng)濟調(diào)控機能，將對經(jīng)濟的調(diào)控從國內(nèi)延伸至全球經(jīng)濟領(lǐng)域。政府經(jīng)濟職能未來的走向：一是在追求政府干預(yù)與市場機制平衡的同時，仍將保持政府對社會經(jīng)濟的調(diào)節(jié)職能，但其導(dǎo)向功能得以突出和增強；二是伴隨著各國經(jīng)濟聯(lián)系的加強，圍繞經(jīng)濟問題矛盾、摩擦也日益擴大，國家之間調(diào)節(jié)經(jīng)濟矛盾、摩擦的任務(wù)也日益擴大，迫切需要政府加強協(xié)調(diào)，因此對外經(jīng)濟職能或外交將進一步增強；三是彌補市場失靈的缺陷，防止市場的不正當(dāng)競爭和社會經(jīng)濟畸形發(fā)展。就中國政府而言，中國政府經(jīng)濟職能的目標應(yīng)該是構(gòu)建有限與有為的政府。

有限政府是指不否定政府在經(jīng)濟活動中的積極作用，它為不完善的市場經(jīng)濟提供良好的外部環(huán)境，如提供公平的法律，保障穩(wěn)定的社會環(huán)境，充分公正的裁判等。有限政府始終堅持社會自治范圍最大化、政府行政范圍最小化，將政府行政局限于彌補社會不能和市場失靈的領(lǐng)域。

有為政府包括以下幾個方面的內(nèi)容：一是政府的有為，必須提高政府為民執(zhí)政的能力和水平，提高科學(xué)判斷形勢的能力、應(yīng)對復(fù)雜局面的能力、解決實際問題的能力和把握全局協(xié)調(diào)各方的能力。二是政府的有為，關(guān)鍵的是有一支廉潔、勤政、務(wù)實和高效的公務(wù)員隊伍。三是政府的有為，是做制度性的建設(shè)，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更好的法治環(huán)境，公平對待所有企業(yè)。

（二）經(jīng)濟全球化下中國政府經(jīng)濟職能轉(zhuǎn)變的實現(xiàn)途徑

1.要強化政府培育和維護市場的職能。首先，要建立健全規(guī)范的財產(chǎn)法律制度。無秩序便無市場，而市場秩序從根本上說來自于市場主體的權(quán)利平等和對合法權(quán)益的切實保護，特別是受保護的平等的財產(chǎn)權(quán)。只有用規(guī)范的財產(chǎn)法律制度平等地保護所有市場主體的合法財產(chǎn)權(quán)利，才會有平等、等價、自愿的交換，才會有正常的市場秩序和公平的競爭，也只有這樣，市場機制才能充分、有效地發(fā)揮作用。其次，要加大反壟斷和反不公平競爭的力度。政府的必要性在于：它是競爭規(guī)則的制定者，又是解釋和強制執(zhí)行這些已被決定的規(guī)則的裁判者。中國政府要盡快制定《反壟斷法》，修訂和完善《反不正當(dāng)競爭法》，為反對壟斷和不公平競爭提供充分的法律依據(jù)；要嚴肅執(zhí)法，特別是要加大對違法行為的處罰和打擊力度，真正以法制手段打破部門和行業(yè)壟斷，遏止地方保護主義，促進國內(nèi)市場的統(tǒng)一、開放和公平競爭。最后，要強化市場服務(wù)職能。面對國內(nèi)市場國際化、國際競爭國內(nèi)化的嚴峻形勢，中國政府培育和維護市場的作用也不能局限于促進市場機制作用的正常發(fā)揮，而應(yīng)當(dāng)著眼于提高市場環(huán)境的有效性，促進市場機制作用的充分、有效發(fā)揮。

2.要強化政府宏觀調(diào)控職能。首先，要強化戰(zhàn)略引導(dǎo)職能。政府要圍繞國民經(jīng)濟總量平衡和國民經(jīng)濟整體素質(zhì)的提高，制定和實施以中長期戰(zhàn)略為主的指導(dǎo)性計劃體系，引導(dǎo)國民經(jīng)濟的發(fā)展方向；要通過制定和實施產(chǎn)業(yè)政策；引導(dǎo)和調(diào)控產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向；形成合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；推動經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。其次，要強化平衡協(xié)調(diào)職能。一方面，要通過綜合運用國家計劃、財政政策和貨幣政策，保證社會總需求和總供給的基本平衡；防止經(jīng)濟大起大落，克服高通貨膨脹和高失業(yè)率。另一方面，要針對中國地域遼闊、人口眾多、地區(qū)間發(fā)展不平衡的實際，采取諸如有效的轉(zhuǎn)移支付等政策，支持、幫助落后地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，逐步縮小區(qū)域差別；要依靠收入分配政策、稅收政策和社會保障體系等調(diào)節(jié)國民收入分配和再分配，在保證效率的前提下兼顧公平，防止個人收入差距過分懸殊，出現(xiàn)兩極分化。最后，要強化對國家經(jīng)濟安全的維護職能。在經(jīng)濟全球化和加入WTO的新形勢下，在擴大對外開放的過程中，要十分注重維護國家經(jīng)濟安全，強化對國家經(jīng)濟安全的維護職能。

3.要弱化政府對微觀經(jīng)濟的直接干預(yù)職能。首先，要弱化政府對資源的直接控制職能，從根本上改變由政府統(tǒng)一計劃、配置人物財?shù)雀鞣N資源的模式，將這種職能讓位給市場。這要求最大限度地壓縮政府對資源的直接配置，取消相應(yīng)的審批權(quán)、核準權(quán)、管理權(quán)、制約權(quán)。其次，要弱化政府對企業(yè)特別是國有企業(yè)的直接干預(yù)職能，使各類企業(yè)真正成為獨立平等的市場主體，自主地依據(jù)市場信息進行自我調(diào)整。對于政府行使所有權(quán)的國有企業(yè)，應(yīng)本著有進有退的方針，對絕大多數(shù)中小國有企業(yè)和一般競爭領(lǐng)域的國有企業(yè)，應(yīng)通過產(chǎn)權(quán)制度改革，使政府從這些企業(yè)所有者的位置上徹底退出來，從所有權(quán)關(guān)系上規(guī)范政府與企業(yè)的關(guān)系，實現(xiàn)政公分開。對個體、私營等非公有制企業(yè)，則要著力克服其在產(chǎn)權(quán)保護、市場準入、融資渠道等方面面臨的制度性障礙，為其創(chuàng)造一個公平競爭的發(fā)展環(huán)境。

4.強化與創(chuàng)新政府對外管理職能。在經(jīng)濟全球化背景下，我們在政府職能轉(zhuǎn)變時，要注意減少不必要的“對內(nèi)管理”，加強“對外管理”。對于一個大國來說，對外經(jīng)濟管理具有極其重要的意義。加強對外經(jīng)濟管理，重點要研究那些對中國影響最大、最直接的國際經(jīng)濟活動，如：資本管理中外資流入、內(nèi)資流出的安全監(jiān)管；人員出入管理、國際技術(shù)轉(zhuǎn)讓管理等等。中國是一個發(fā)展中大國，一定要兼顧參與國際經(jīng)濟分工與建設(shè)國內(nèi)統(tǒng)一大市場的要求，真正發(fā)揮中國的比較優(yōu)勢，在經(jīng)濟全球化進程中最大限度地取得參與國際分工的利益。

參考文獻：

[1]陳潮升.政府改革與經(jīng)濟治理[M].成都:科學(xué)技術(shù)出版社，2000：4.

[2]李文良，等.中國政府職能轉(zhuǎn)變問題報告[M].北京:中國發(fā)展出版社，2003.

[3]陳莉.西方國家政府經(jīng)濟職能以及對中國的啟示[J].工會論壇，2001，(7):76-77.

[4]馬榮華.轉(zhuǎn)型時期政府的經(jīng)濟職能[J].管理世界，2000，(4):210-211.

[5]苗艷青，林卿.論政府的經(jīng)濟職能[J].福建農(nóng)林大學(xué)學(xué)報:哲學(xué)社會科學(xué)版，2003，(6):25-27.

[6]趙愛慶.略論政府經(jīng)濟職能轉(zhuǎn)變的方向及途徑[J].浙江學(xué)刊，2003，(5):42-46.

[7]梁秋云.論經(jīng)濟全球化下中國政府經(jīng)濟職能的轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略選擇[D].濟南:山東大學(xué)，2005.

[責(zé)任編輯 王曉燕]