魏風(fēng)勁

導(dǎo)讀：中國(guó)社會(huì)的急劇轉(zhuǎn)型與城市化的快速推進(jìn)，對(duì)中國(guó)城市社會(huì)管理提出了諸多的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的社會(huì)管理模式與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)之間呈現(xiàn)出不相適應(yīng)的張力。“共同治理”是回應(yīng)復(fù)雜性與碎片化等挑戰(zhàn)的一種有益的治理新思路。尋求有為與無為之間的精妙平衡，是實(shí)現(xiàn)中國(guó)城市社會(huì)管理中政府、市場(chǎng)、公民與社會(huì)組織等多元共治的可行之道。中國(guó)政府在社會(huì)組織管理“去行政化”等方面的突破，使多元共治從理念逐漸轉(zhuǎn)為實(shí)踐，也必將伴隨著一系列機(jī)制、理念的變革，趨近“管得最合適的政府是最好的政府”的理想境界。

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.02.006

Key Words:城市化 城市社會(huì)管理 多元共治 最好的政府

誠(chéng)如美國(guó)著名公共行政學(xué)家全鐘燮（Jong S. Jun）教授所言，“自20世紀(jì)90年代以來，我們已經(jīng)看到，傳統(tǒng)行政管理實(shí)踐已經(jīng)不能夠滿足當(dāng)前或者未來挑戰(zhàn)的需要，這是因?yàn)椋趪?guó)家和全球范圍內(nèi)，我們要時(shí)刻應(yīng)對(duì)政治和行政的復(fù)雜性和碎片化?！雹賯鹘y(tǒng)行政管理模式和經(jīng)驗(yàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)的不適應(yīng)，影響了公共行政的績(jī)效，也進(jìn)而引致了對(duì)更為有效的新型公共行政模式的迫切需求。城市社會(huì)管理作為一種主要的公共行政方式，也面臨著同樣的挑戰(zhàn)，其中比較突出的問題包括：不同文化背景、不同宗教信仰、不同收入水平人群在城市中混合居住的社會(huì)管理，新舊移民社會(huì)集團(tuán)在城市空間和心態(tài)上的分離（segregation）與防治，新移民的同化（assimilation）與管理，等等。對(duì)于正處在社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型、城市化快速推進(jìn)過程之中的中國(guó)而言，其城市社會(huì)管理模式變革的需求則尤為強(qiáng)烈。

一、新問題與舊方法：中國(guó)城市化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)與傳統(tǒng)社會(huì)管理模式之間的張力

進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國(guó)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯加強(qiáng)，對(duì)外開放度大幅提高，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市人口持續(xù)增加，城市化推進(jìn)速度進(jìn)一步加快。2007年，中國(guó)城市化率達(dá)到44.9%，②2010年達(dá)到49.68%，③2011年更是首次突破50%，達(dá)到51.27%。④城市經(jīng)濟(jì)在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中顯示出其越來越重要的地位和作用。2007年我國(guó)地級(jí)及以上城市（不包括市轄縣）地區(qū)生產(chǎn)總值157011億元，占全國(guó)GDP的比重由1990年的36%上升到63%。2007年我國(guó)地級(jí)及以上城市（不包括市轄縣）地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入14066億元，是1978年的23倍，占全國(guó)地方財(cái)政收入的比重由1978年的52%提高到59.8%。⑤城市化建設(shè)已成為推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)進(jìn)步的重要手段。

我國(guó)城市化建設(shè)在取得突出成就的同時(shí)，也引發(fā)了諸多的新情況、新問題，帶來了相應(yīng)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)危機(jī)，城市社會(huì)管理面臨著諸多挑戰(zhàn)。而我國(guó)傳統(tǒng)的城市社會(huì)管理模式在應(yīng)對(duì)這些問題與危機(jī)的時(shí)候，暴露出了相當(dāng)多的不足和不適應(yīng)，“舊方法遇到了新問題”，中國(guó)城市化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)與傳統(tǒng)社會(huì)管理模式之間呈現(xiàn)出不合理的張力。

（一）難以有效調(diào)和——群體性社會(huì)矛盾

各國(guó)現(xiàn)代化的經(jīng)驗(yàn)表明，高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)通常伴隨著收入差距擴(kuò)大。在中國(guó)，這個(gè)問題同樣顯著。收入差距擴(kuò)大在當(dāng)前的中國(guó)還有一個(gè)新特點(diǎn)：貧困人口向城鎮(zhèn)集中。城鎮(zhèn)本身已經(jīng)存在一個(gè)貧困人口群體。隨著人口流動(dòng)和城市化，大量農(nóng)民工等群體進(jìn)入城鎮(zhèn)，原本就比較嚴(yán)重的城鄉(xiāng)差距，也就移植到城市內(nèi)部。在珠三角和長(zhǎng)三角的許多城鎮(zhèn)化農(nóng)村，出現(xiàn)了本地人與外來人口倒掛的現(xiàn)象，而且情況十分嚴(yán)重。廣州增城的新塘鎮(zhèn)與大敦村，就是人口倒掛的典型代表。在新塘鎮(zhèn)，外來人口與本地人口比是2:1（50萬：22萬），在大敦村，這一比例更是高達(dá)11:1（8萬：7千）。⑥

貧富分化嚴(yán)重威脅著社會(huì)秩序的穩(wěn)定，造成了人際關(guān)系的廣泛緊張、對(duì)立，主要表現(xiàn)為官、民對(duì)立和精英、大眾對(duì)立。在我國(guó)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，還表現(xiàn)為外來人口遭到本地政府和本地居民的排斥。社會(huì)的信任與團(tuán)結(jié)由此大為削弱，社會(huì)共識(shí)難以形成，社會(huì)隔膜逐漸加深，甚至演化為嚴(yán)重的社會(huì)事件，既有的城市社會(huì)管理模式難以有效調(diào)和因收入差距擴(kuò)大等問題導(dǎo)致的社會(huì)性群體矛盾。

2005年，一位北京市政協(xié)委員曾提出一份有關(guān)設(shè)立人口準(zhǔn)入制度的議案，一時(shí)間成了廣大網(wǎng)民攻擊的對(duì)象?！斑@是對(duì)外地人的歧視”、“對(duì)外地人不公平”、“通過行政手段限制人口流動(dòng)違反憲法，是制度的倒退”——反對(duì)的聲音，遠(yuǎn)高于贊同的聲音。戶籍絕不是把本地人與外地人區(qū)分開來的唯一因素，但毫無疑問是一切不平等的基礎(chǔ)。沒有本地戶口，則難以享受到戶口帶來的一切福利，如住房、教育、醫(yī)療、社保等各方面受到區(qū)別對(duì)待，還要繳納暫住費(fèi)、暫住人口管理費(fèi)等本地人不需要的生活成本。這一系列的不平等，導(dǎo)致了本地人與外地人之間累積了多種矛盾，一觸即發(fā)。2011年的潮州打砸燒事件和“6·11”增城大敦村聚眾滋事事件，就是外地人與本地人矛盾激發(fā)的典型事件。

這些事件中所展現(xiàn)出來的很多摩擦、沖突，往往是“無直接利益”，參與沖突者，跟受害當(dāng)事人毫無關(guān)系。有些人甚至明確表示，出來鬧事就是想泄憤，至于以什么為借口已經(jīng)無所謂了。顯然，引起沖突的，是更深層次、更基本的矛盾。這也表明，傳統(tǒng)的單純依靠行政手段管控城市人口、調(diào)解社會(huì)矛盾的思維已然落伍于現(xiàn)實(shí)的需要。政府部門長(zhǎng)期以來輕視外來務(wù)工人員的就業(yè)服務(wù)與社會(huì)保障，存在著諸多不講究文明執(zhí)法等施政短板，這是既有的城市社會(huì)管理模式難以有效調(diào)和群體矛盾的重要成因。

（二）尋求自保手段——轉(zhuǎn)型期伴生問題

盡管我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展獨(dú)樹一幟，城市的物質(zhì)生活日益豐富，然而普通人的幸福感并沒有顯著改善。2011年蓋洛普的一項(xiàng)調(diào)查顯示，僅有12%的中國(guó)人認(rèn)為自己生活美滿。⑦廣大的公眾面臨著社會(huì)公共道德滑坡等諸多社會(huì)轉(zhuǎn)型期伴生問題的困擾：名牌牛奶中出現(xiàn)致癌物；地溝油上餐桌；有農(nóng)民把“瘦肉精豬”賣給全國(guó)最大的“屠戶”，端上家家戶戶的餐桌；一些醫(yī)生“推銷”檢查、手術(shù)和高價(jià)藥；醫(yī)患矛盾頻發(fā)，有病人揮刀砍向救治自己的女醫(yī)生；“彭宇案”之后，類似事件接連不斷；“小悅悅”事件成為2011年十大公民社會(huì)事件之一……一系列“扶不起”、“病不起”和“吃什么”的沉重話題，讓不少人悲嘆、焦慮，乃至憤怒。人們免不了追問：為什么有如此之多的行業(yè)和人員喪失了道德底線？為什么誠(chéng)信缺失問題如此嚴(yán)重？那個(gè)溫暖善良、合作共生的世道去了哪里？

公眾“助人為樂”熱情的下降、“撞傷不如撞死”等思想的產(chǎn)生則應(yīng)更多地歸因于相應(yīng)制度保障的缺失。美國(guó)有兩部要求和鼓勵(lì)人們助人為樂的法律：《救援責(zé)任法》和《善行法案》，并設(shè)有一部專門的《好撒瑪利亞人法》（Good Samaritan Laws），為好人做好事量身定造，避免其惹麻煩上身。法國(guó)《刑法典》第223條第6款規(guī)定，見死不救處7.5萬歐元罰金。加拿大《見義勇為法》等法規(guī)規(guī)定，無論習(xí)慣法如何規(guī)定，自愿且不求獎(jiǎng)勵(lì)報(bào)酬的個(gè)人，不必為施救過程中因疏忽或不作為所造成的傷害承擔(dān)責(zé)任。由此可見，道德是由一系列法律和細(xì)節(jié)技術(shù)來加以保證的。而我國(guó)在相應(yīng)法規(guī)、保險(xiǎn)制度等方面的缺失，無疑加重了公眾施以援手和處理事故的成本。因此，在缺乏制度救濟(jì)的前提下，公民個(gè)體作為理性人，更多地只能選擇回避、漠視乃至痛下殺手等尋求自保的手段，既有的城市社會(huì)管理模式無法圓滿解決公共道德滑坡等轉(zhuǎn)型期的伴生問題。

（三）權(quán)利需求錯(cuò)位——控制性治理失調(diào)

20世紀(jì)80年代以后，在工業(yè)領(lǐng)域，國(guó)有部門縮小，非公部門不斷擴(kuò)張。就業(yè)于非公部門的人員越來越多，其流動(dòng)性增強(qiáng)。農(nóng)民也可以在城鄉(xiāng)之間相對(duì)自由地流動(dòng)。這樣，大量人口游離于原有的集中控制架構(gòu)之外。社會(huì)與政府之間逐漸出現(xiàn)分野，形成分立。在政府之外的社會(huì)中，最為重要的群體是“中產(chǎn)階層”。這個(gè)群體普遍接受過高等教育，對(duì)自己的權(quán)利和利益較為敏感，具有一定的政治參與意識(shí)，尤其是其中的精英階層。另一方面，大量農(nóng)民流出農(nóng)村，進(jìn)入城鎮(zhèn)，形成了一個(gè)規(guī)模龐大的新興產(chǎn)業(yè)工人階層，特別是隨著二代乃至三代農(nóng)民工的出現(xiàn)，其權(quán)利意識(shí)和群體意識(shí)更為強(qiáng)烈。

城鎮(zhèn)中產(chǎn)階層和新產(chǎn)業(yè)工人階層等新興群體的形成，極大地改變了中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)。而政府的管理手段依然比較陳舊，習(xí)慣于傳統(tǒng)的、自上而下的控制，新興群體參與公共事務(wù)、享受公共服務(wù)等方面的權(quán)利需求未能得到積極而有效的保障，造成這兩個(gè)最為活躍的階層并未被社會(huì)管理體制有效覆蓋。社會(huì)結(jié)構(gòu)與政府結(jié)構(gòu)的錯(cuò)位，致使當(dāng)代中國(guó)社會(huì)治理的嚴(yán)重失調(diào)，既有的城市社會(huì)管理模式未能積極回應(yīng)城市新興群體等公眾的權(quán)利需求。如2010年發(fā)生的北京家長(zhǎng)搭帳篷，連夜排隊(duì)爭(zhēng)搶幼兒園預(yù)錄名額的公眾事件，就生動(dòng)地反映了大城市白領(lǐng)階層生兒育女之艱難處境和相應(yīng)公共服務(wù)的缺失問題。根據(jù)岑穎、⑧金太軍、⑨王國(guó)紅、⑩周曉麗! 等學(xué)者的研究，我國(guó)城市公民參與公共事務(wù)的現(xiàn)狀歸納起來有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：第一，參與愿望較強(qiáng)，但實(shí)際參與率不高；第二，參與方式被動(dòng)多，主動(dòng)少；第三，參與管道不暢；第四，參與廣度、深度有限；第五，參與缺乏連續(xù)性和互動(dòng)性；第六，公民參與的不平衡性。

上述中國(guó)城市化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)與傳統(tǒng)社會(huì)管理模式之間的種種不適，是對(duì)城市社會(huì)管理問題復(fù)雜性和碎片化的有力佐證，也從另一個(gè)側(cè)面反映了對(duì)變革管理模式、提升管理績(jī)效的迫切需求。

二、多元共治：應(yīng)對(duì)城市社會(huì)管理復(fù)雜性與碎片化挑戰(zhàn)的一種新思路

基于政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織和公民等多元主體各自的優(yōu)勢(shì)和缺陷，單一主體已無法獨(dú)立有效地應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)管理問題。結(jié)合“治理理論”和“利益相關(guān)者理論”而提出的“共同治理”（Co-governance）理念，正是對(duì)復(fù)雜性和碎片化等挑戰(zhàn)的積極回應(yīng)。“共同治理”是在一個(gè)相互形塑和相互代理的過程中，某一群體與其他群體的共同協(xié)作，@其內(nèi)涵亦可理解為“決策者群體與其他群體的合作”。#城市社會(huì)管理作為一種主要的公共行政方式，“共同治理”也成為了其提升治理績(jī)效的重要途徑選項(xiàng)。

我國(guó)城市居民的構(gòu)成日趨廣泛和復(fù)雜，為此我們應(yīng)樹立“廣義市民”$的理念，相應(yīng)的立法和制度設(shè)計(jì)，亦必須立足于解決“開放城市”的管理服務(wù)問題。沒有這樣的基本判斷，決策就會(huì)失誤。因此，擴(kuò)大公眾的參與度勢(shì)在必行。公共參與滲透于生活世界的公共領(lǐng)域之中，不僅指公民對(duì)涉及自身利益活動(dòng)的被動(dòng)參與，更多的是指對(duì)涉及公共利益的活動(dòng)的主動(dòng)參與。%

開放的體制不僅有利于邊緣群體融入城市正常社會(huì)，能夠以民主、法制、人權(quán)的原則維持主流社會(huì)與邊緣群體間至少是最低限度的、即公民權(quán)利意義上的平等，有利于在市場(chǎng)準(zhǔn)入（起碼是勞務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入）的基礎(chǔ)上提供相對(duì)更為平等的機(jī)會(huì)，還有利于在主流社會(huì)與邊緣群體未能融合之前形成化解矛盾的緩沖機(jī)制。廣泛發(fā)展的社區(qū)自治組織與第三部門組織就是這種機(jī)制的重要內(nèi)容。有人說過：拿起一個(gè)瓷瓶遠(yuǎn)比捧起一堆碎瓷片來得容易。邊緣群體跟市民一樣，也需要公共物品，在主流社會(huì)的公共空間尚無法吸收他們的情況下，應(yīng)當(dāng)幫助他們?cè)诜ㄖ位A(chǔ)上建立自己的公共生活，否則黑社會(huì)這類組織便會(huì)填補(bǔ)這個(gè)空缺，而這必定導(dǎo)致主流社會(huì)對(duì)邊緣群體采取歧視性政策，那就形成惡性循環(huán)了。^潮州事件中的“某地同鄉(xiāng)會(huì)”就是這么一個(gè)極端化組織，他們的生存之道就是“替老鄉(xiāng)出頭討要工資與傷害賠償款，按討要金額的50%收費(fèi)”。這種行徑，已經(jīng)有了“黑社會(huì)化”的趨勢(shì)，由此也引發(fā)了“融入白社會(huì)，還是逼向黑社會(huì)”的追問。烏坎事件也啟示我們，社會(huì)管理得好不好，不在于是否存在矛盾沖突，而在于能否很好地容納和化解矛盾沖突。

簡(jiǎn)言之，共同治理可以理解為，增加政治制度的容納能力和開放度，提升各方主體的政治參與度，力爭(zhēng)在最大限度內(nèi)，經(jīng)過博弈后達(dá)成“共同利益”，形成共識(shí)，匯聚合力?！肮餐卫怼敝x則在于各治理主體找準(zhǔn)自身的定位，形成緊密的配合，這才是有效解決具有“關(guān)聯(lián)度高、牽涉面廣”等特征的城市社會(huì)管理問題的必由之途。

三、有為與無為：實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)管理多元共治的可行之道

無為而治是道家的基本思想，其核心要旨在于“道以自然為本，對(duì)待事物應(yīng)該順其自然，無為而治，讓事物按照自身的必然性自由發(fā)展，使其處于符合道的自然狀態(tài)，不對(duì)它橫加干涉，不以刻意的有為去影響事物的自然進(jìn)程”。上古之時(shí)，洪水肆虐。鯀筑壩修堰圍堵治水，費(fèi)時(shí)九年最終失敗。大禹總結(jié)教訓(xùn)，采用堵疏結(jié)合之法，填平洪淵，疏通河道，使四方之水匯入海洋，有為與無為相濟(jì)相容，治水成功。同理，要有效地實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)管理中的多元共治，就應(yīng)當(dāng)順應(yīng)事物的規(guī)律，有所為，有所不為，“政府的歸政府，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，社會(huì)的歸社會(huì)”，在協(xié)商合作的過程之中逐漸找準(zhǔn)各自的定位，構(gòu)建有為與無為之間的精妙平衡。

可以設(shè)想如下的平衡狀態(tài)：政府除提供基本的公共服務(wù)之外，更多的是擔(dān)負(fù)監(jiān)管、規(guī)制和協(xié)調(diào)之責(zé)；市場(chǎng)則順應(yīng)社會(huì)之需，循相應(yīng)的法規(guī)制度，盡力盡量地提供更多的合格產(chǎn)品；非政府組織和社區(qū)組織則發(fā)揮自身的靈活性、回應(yīng)性較強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，提供個(gè)性化服務(wù)。與此同時(shí)，各主體相互監(jiān)督、相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)；信息交流更為公開、便捷，因?yàn)橥该魇切湃沃６诂F(xiàn)時(shí)我國(guó)城市管理的實(shí)踐當(dāng)中，亦呈現(xiàn)了此類精妙平衡的雛形和萌芽，“河南微公益招募溫暖寒冬”主題活動(dòng)和北京市“藍(lán)立方”項(xiàng)目的實(shí)施就是很好的實(shí)例。

公益事業(yè)常常遇到這樣的難題：一邊是熟悉困難群體分布的志愿者組織，想做公益卻缺乏資金；一邊是愛心捐款后卻未指定受助對(duì)象。兩者該如何對(duì)接？“河南微公益招募溫暖寒冬”主題活動(dòng)給出了答案。2011年12月23日，河南省希望辦公室通過官方微博發(fā)出了微公益招募消息，針對(duì)網(wǎng)絡(luò)自組織、志愿者組織展開了“微公益招募大行動(dòng)”：鼓勵(lì)人們能夠圍繞“溫暖冬天·希望工程愛心大動(dòng)員”策劃一項(xiàng)公益愛心活動(dòng)，并提供兩萬元經(jīng)費(fèi)。消息發(fā)布后，“鄭州驢友”等許多民間自組織爭(zhēng)相報(bào)名參加，并將愛心滿載于帽子、圍巾、手套等保暖物品中，及時(shí)送給了需要的孩子們的手中。在溫暖寒冬的同時(shí)，他們也都無一例外地在網(wǎng)上“曬”出了賬本，“全裸”了自身，接受公開監(jiān)督。

2011年起，北京團(tuán)市委和有關(guān)部門合作，在全市各區(qū)縣試點(diǎn)設(shè)立社區(qū)“藍(lán)立方”，充分利用志愿者的業(yè)務(wù)知識(shí)，以便為社區(qū)居民提供更好的服務(wù)。豐臺(tái)南苑和義街道辦事處所啟用的“藍(lán)立方”是北京市第一個(gè)社區(qū)“藍(lán)立方”。作為首個(gè)啟動(dòng)的社區(qū)城市志愿者站點(diǎn)，和義街道“藍(lán)立方”整合了街道所有志愿服務(wù)項(xiàng)目，成為社區(qū)志愿服務(wù)平臺(tái)，提供常規(guī)的法律、醫(yī)療、教育、科普、就業(yè)、應(yīng)急、扶助孤弱的志愿服務(wù)。此外，“藍(lán)立方”還整合了自行車租賃和閑置物品置換、捐贈(zèng)服務(wù)。閑置物品置換、捐贈(zèng)服務(wù)主要涉及生活小家電和數(shù)碼產(chǎn)品以及工具類圖書，運(yùn)作時(shí)“藍(lán)立方”先對(duì)市民捐贈(zèng)的物品進(jìn)行公示，然后低保家庭和困難居民到這里登記領(lǐng)取，普通居民則可拿自己的物品進(jìn)行置換。隨著運(yùn)作的成熟，“藍(lán)立方”還提供了許多特色志愿服務(wù)，如幫助老人寫信，為老人購買東西，免費(fèi)測(cè)量血糖，陪老人去醫(yī)院等。&

在“河南微公益招募溫暖寒冬”主題活動(dòng)和北京市“藍(lán)立方”項(xiàng)目案例中，政府有效地發(fā)揮了橋梁紐帶作用，充分調(diào)動(dòng)了公益組織等多方力量。由此可見，構(gòu)建有為與無為之間的精妙平衡，其實(shí)質(zhì)就在于：實(shí)現(xiàn)政府的外部他律和公民自治的有機(jī)契合，充分發(fā)揮非政府組織在城市管理中的多元緩釋作用，最終形成以“政府與市場(chǎng)、非政府組織以及公民的合作伙伴關(guān)系”共治社會(huì)的良好局面。

四、理想境界：管得最合適的政府是最好的政府

毋庸諱言，“共同治理”當(dāng)中，政府仍然是最強(qiáng)大、最重要的參與主體，這是由政府自身的特性和優(yōu)勢(shì)所決定的：一是其權(quán)威的廣泛性，即除非遇到特殊的障礙，其權(quán)威一般能夠遍及其管轄范圍內(nèi)的所有地域和人群；二是政府是唯一的能夠合法地使用強(qiáng)制力的組織。作為這兩個(gè)特征的結(jié)果，我們可以看到：第一，政府能夠有效地克服“搭便車”現(xiàn)象所造成的負(fù)面影響，這使其行動(dòng)能夠獲得足夠的資源支持；第二，許多時(shí)候，合法運(yùn)用強(qiáng)制力的能力也使得政府能夠有效地減少個(gè)體或群體為了進(jìn)行集體行動(dòng)所需付出的協(xié)調(diào)成本，從而提高行動(dòng)的效率；第三，政府權(quán)威的廣泛性使得政府行動(dòng)比其他組織的行動(dòng)更有可能影響到廣泛的區(qū)域和群體。*

良好的城市治理富有效率，具備決策透明民主、廣泛參與、責(zé)任明確、有效性、回應(yīng)性、“顧客滿意”等特征，目的是使城市財(cái)政管理和運(yùn)行良好，資源分配公平，城市的發(fā)展指標(biāo)得到持續(xù)改善，城市在日益復(fù)雜的環(huán)境中得到可持續(xù)發(fā)展。而這一治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)則在很大程度上有賴于政府自身的改革及其與其他治理主體關(guān)系的調(diào)整。

（一）通過管理層級(jí)精簡(jiǎn)和重心下移，提升政府管理的有效性

中國(guó)城市的管理層次比較多，一個(gè)市就有市、區(qū)、街道、社區(qū)四級(jí)，市、區(qū)里布置下來的任務(wù)，街道轉(zhuǎn)手開個(gè)會(huì)，再布置給社區(qū)，街道起的只是個(gè)“二傳手”的作用。由于管理層次比較多，人、財(cái)、物到街道這個(gè)層級(jí)基本就下不去了，大都被截留在街道上了。社區(qū)沒有手段、沒有服務(wù)資源、沒有財(cái)力，很多工作難以開展，只能往上反映，上面重視了就能及時(shí)解決，不重視就可能一拖再拖，到最后不了了之，由此造成了“看得見的管不著，管得著的看不見”的治理怪相。

目前我國(guó)處于社會(huì)矛盾凸顯期，老百姓訴求多樣化，讓社區(qū)強(qiáng)大起來，把社區(qū)的功能和效用發(fā)揮起來，可以快速地對(duì)居民訴求做出回應(yīng)和解決，把矛盾化解到基層。為此，2010年，安徽省銅陵市主城區(qū)銅官山區(qū)率全國(guó)之先，試點(diǎn)撤銷街道辦事處，社區(qū)事務(wù)實(shí)行居民自我管理。目前，整個(gè)銅陵市已開始推行銅官山區(qū)的改革經(jīng)驗(yàn)，在全市全面撤銷街道辦，銅陵市也因此成為我國(guó)第一個(gè)全部撤銷“街道”的地級(jí)市。實(shí)踐表明，一個(gè)城市管理層次越多，信息失真的可能性就越大。銅陵減少了一個(gè)層次后，信息上下互動(dòng)交流更快速了，對(duì)各方面的訴求可以及時(shí)反饋，提高社區(qū)管理服務(wù)的效率。

（二）確保相關(guān)政策措施正當(dāng)，提升政府管理的合法性

政府政策措施的出臺(tái)應(yīng)經(jīng)過正當(dāng)性論證、程序正義論證和功利論證這“三重論證”。正當(dāng)性論證即論證政策措施是否侵犯了公民的正當(dāng)權(quán)利或者表現(xiàn)為非正義的特征；程序正義論證即論證政策措施出臺(tái)是否經(jīng)過了各階層充分的博弈和協(xié)商，各階層是否真正參與了博弈和協(xié)商；功利性論證即論證該政策措施的成本收益，帶來的是好處多、還是壞處多，如何通過消除漏洞而最大限度地避免壞結(jié)果。(2011年的“PM2.5”治理事件及其后續(xù)的管理成效就是很好的例證。在該事件中，大眾相互動(dòng)員，不迷信權(quán)威，焦點(diǎn)始終執(zhí)著于修訂法規(guī)以接納民意。同時(shí)，政府修正立場(chǎng)，承認(rèn)大眾立場(chǎng)的合法性，在修法中及時(shí)響應(yīng)，權(quán)利主張與權(quán)力協(xié)調(diào)誠(chéng)實(shí)配套。目前，已有北京、廣州、無錫三城市公布PM2.5監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，另外有上海、鄭州、南京、沈陽、廣州、成都、廈門、武漢、合肥以及杭甬紹嘉湖5城市等14城市已經(jīng)開始檢測(cè)這一數(shù)據(jù)并計(jì)劃對(duì)外公布。)

（三）推進(jìn)社會(huì)組織“去行政化”，提升其他主體治理積極性

2011年11月召開的廣東省全省深化體制改革工作會(huì)議上傳出消息，廣東省將再次降低社會(huì)組織登記門檻：社會(huì)組織可直接向民政部門申請(qǐng)成立，除依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定需前置行政審批外，行業(yè)協(xié)會(huì)、異地商會(huì)、公益服務(wù)類、社會(huì)服務(wù)類、經(jīng)濟(jì)類、科技類、體育類、文化類社會(huì)組織等可以直接向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記，不再需要掛靠主管單位，同時(shí)推行“一業(yè)多會(huì)”，改變“一業(yè)一會(huì)”的格局。廣東還將出臺(tái)新規(guī)，從行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)入手，推進(jìn)社會(huì)組織體制改革，將社會(huì)組織的“業(yè)務(wù)主管單位”改為“業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位”，同時(shí)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，積極推行“一業(yè)多會(huì)”，這一做法將有望進(jìn)一步激發(fā)民間社會(huì)組織的活力，提升服務(wù)質(zhì)量吸納會(huì)員，承接政府部門轉(zhuǎn)移的職能。_

2012年1月31日，北京市召開的2012年民政工作會(huì)議透露，從今年起，北京市7500多家社會(huì)組織的12萬名專職工作人員將被納入到屬于自己的編制中。據(jù)悉，目前我國(guó)有四大法人體系：行政單位、事業(yè)單位、企業(yè)和社會(huì)組織，前3個(gè)都有自己的編制，唯獨(dú)社會(huì)組織沒有。如果社會(huì)組織的這一獨(dú)立于公務(wù)員編制、事業(yè)編制、企業(yè)編制外的編制體系得以完善建立，那么社會(huì)組織專職人員的工資將與社會(huì)組織效益、項(xiàng)目運(yùn)行情況等相關(guān)聯(lián)，并有望翻番。同時(shí)，社會(huì)組織的機(jī)構(gòu)建設(shè)、人員養(yǎng)老保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等各項(xiàng)社會(huì)保障也都將得到完善。+

總而言之，我們的政府應(yīng)該相信群眾、依靠群眾和更為有效地發(fā)動(dòng)群眾，秉持更加開放、包容的態(tài)度，采取更為自信和自如的應(yīng)對(duì)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)、市場(chǎng)等多方的良性互動(dòng)。唯此，方能臻于“管得最合適的政府才是最好的政府”的理想之境。

注釋：

①（美）全鐘燮（Jong S. Jun）：《公共行政的社會(huì)建構(gòu)：解釋與批判》，中譯本，北京：北京大學(xué)出版社2008年版，第163頁。

②鄧建勝：《我國(guó)城市化率達(dá)44.9%》，《人民日?qǐng)?bào)》2008年11月17日，第09版。

③中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《2010年第六次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)（第1號(hào)）》，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站2011年4月28日，http://www.stats.gov.cn/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/t20110428_402722232.htm

④《2011年中國(guó)十大經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)總盤點(diǎn)》，中財(cái)網(wǎng)2012年1月19日，http://www.cfi.net.cn/p20120119000987.html

⑤中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《改革開放30年報(bào)告之七：城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展成績(jī)顯著》，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站2008年11月4日，http://www.stats.gov.cn/was40/reldetail.jsp?docid=402514247

⑥《媒體稱增城治保隊(duì)長(zhǎng)期粗暴執(zhí)法斂財(cái)引發(fā)矛盾》，騰訊網(wǎng)2011年6月20日，http://view.news.qq.com/a/20110710/000018.htm

⑦白雪：《2011公共焦慮：為了掙錢 不講良心？》，《中國(guó)青年報(bào)》2011年12月29日，第03版。

⑧岑穎、凌文銓、方俐洛：《城市居民社區(qū)意識(shí)調(diào)查》，《改革與戰(zhàn)略》2003年第8期，第35-38頁。

⑨金太軍、林莉：《城市公共管理弱勢(shì)群體參與冷漠的原因及對(duì)策分析》，《上海城市管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第3期，第19—23頁。

⑩王國(guó)紅：《公共決策：公眾參與的困境及創(chuàng)新》，《廣西警官高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)》2006年第3期，第32-35頁。

!周曉麗：《論公共政策中的公民參與》，《中共長(zhǎng)春市委黨校學(xué)報(bào)》2005年第3期，第47-51頁。

@Kooiman, J, Governing as Governance (London: Sage Publications, 2005), in Peter Somerville, Nathan Haines, Prospects for Local Co-governance. Local Government Studies, Volume 34，Issue 1，2008，p62.

#Peter Somerville, Nathan Haines, Prospects for Local Co-governance. Local Government Studies，Volume 34，Issue 1，2008，p75.

$“廣義市民”定義為“國(guó)內(nèi)外所有選擇在中國(guó)城市工作、生活、休閑的人”，參見金南順：《城市公共服務(wù)的三個(gè)基本問題》，《城市問題》2005年第6期，第57-58頁。

%戴烽：《公共參與：場(chǎng)域視野下的觀察》，北京：商務(wù)印書館2010年版，第10頁。

^秦暉：《化“邊緣人群”為穩(wěn)定因素》，《南方周末》2001年2月1日。

&陳蕎、章華：《首個(gè)社區(qū)“藍(lán)立方”啟用》，《京華時(shí)報(bào)》2011年9月5日，第005版。

*陳慶云：《公共政策分析》，北京：北京大學(xué)出版社2006年版，第48頁。

(石勇：《政策出臺(tái)要“三重論證”》，《南風(fēng)窗》2012年第4期，第10頁。

)沈蘭：《中國(guó)17城市開始PM2.5數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè) 套上環(huán)?！熬o箍咒”》，中國(guó)新聞網(wǎng)2012年2月22日，http://www.chinanews.com/gn/2012/02-22/3690332.shtml

_鄧新建：《廣東社會(huì)組織“去行政化”放開管理限制》，《法制日?qǐng)?bào)》2011年11月28日，第04版。

+《北京社會(huì)組織將建立編制》，《南風(fēng)窗》2012年第4期，第22頁。

責(zé)任編輯：張 煒