李強(qiáng)

摘要：民國初期，丁恩主持的鹽務(wù)改革，廢除專商引岸制，實(shí)行自由貿(mào)易，取得了一定的成效。但改革也遭遇到來自專商、統(tǒng)治集團(tuán)以及官專賣等方面的阻力。這些阻力因素增加了改革的難度，滯緩了改革進(jìn)程。本文在分析這些阻力因素的基礎(chǔ)上，看出中國鹽務(wù)現(xiàn)代化進(jìn)程中制度變革的艱難以及鹽務(wù)改革是利益的博弈和尋求新的“均衡點(diǎn)”的過程。

關(guān)鍵詞：民國初期；鹽務(wù)改革；阻力因素；丁恩 中圖分類號(hào)：K258

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003—9864（2012）02—0023—09

民國初期，洋會(huì)辦丁恩（Sir. Richard M. Dane）主持推行的鹽務(wù)改革，雖然在廢除專商引岸制度上作了實(shí)質(zhì)性的啟動(dòng)，卻未能取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展①，盡管此次改革也取得了一定成效，但是改革所遭遇的阻力也是非同一般的。正是這些阻力因素，滯緩了此次鹽務(wù)改革的進(jìn)程。目前學(xué)界關(guān)于此次改革的研究主要集中在稅制改革、自由貿(mào)易、鹽務(wù)近代化、地方鹽務(wù)改革以及主要?dú)v史人物與此次改革的關(guān)系等方面②，對(duì)此次鹽務(wù)改革的阻力因素方面的問題雖有涉及，但不夠深入，沒有進(jìn)行系統(tǒng)的分析。本文擬對(duì)民國初期鹽務(wù)改革中來自專商、統(tǒng)治集團(tuán)以及官專賣等方面的阻力因素進(jìn)行分析，從中看出中國鹽務(wù)現(xiàn)代化進(jìn)程中制度變革的艱難以及鹽務(wù)改革是利益的博弈和尋求新的“均衡點(diǎn)”的過程。

一、來自專商方面的阻力因素分析

清代銷鹽主要實(shí)行專商引岸制。在該制度下，運(yùn)商先向政府交納一筆費(fèi)用，經(jīng)過政府特許，取得引票，壟斷一定區(qū)域的食鹽運(yùn)銷。銷區(qū)內(nèi)的人民，只能食用指定專商的鹽。甲岸之鹽運(yùn)到乙岸出售為侵灌，乙岸食戶到甲岸購鹽為犯私，輕則處罰，重則有殺身之禍。例如，安徽皖南地區(qū)的徽州、廣德等地，與浙江臨界，向依例食色白質(zhì)純每斤六七十文的浙鹽，而與徽州、廣德等毗連的寧國、旌德、太平、池州等十五縣，卻不許食浙鹽，而食質(zhì)次價(jià)昂的淮鹽，形成同屬一省，相距咫尺，而鹽價(jià)懸殊近一倍的極不合理的現(xiàn)象③。當(dāng)?shù)孛裨狗序v，民眾強(qiáng)烈要求改革鹽務(wù)。

專商在壟斷鹽利的基礎(chǔ)上，往往在朝廷財(cái)政緊張時(shí)進(jìn)行“報(bào)效”。報(bào)效的形式有軍需報(bào)效、賑濟(jì)報(bào)效、水利報(bào)效以及備公報(bào)效等。專商的報(bào)效除了可以得到清廷的政治優(yōu)待外，主要還可以鞏固專商引岸制，攫取新的引權(quán)，要求鹽斤加價(jià)，獲得更大的利潤。據(jù)《清鹽法志》記載，自同治八年至宣統(tǒng)三年（1869—1911），鹽商報(bào)效的數(shù)量超過1060萬兩白銀。這既可見鹽商獲利之厚，又見官商互相依賴之深①。無形中增加了以后鹽務(wù)改革的難度，即要廢除引權(quán)，政府勢(shì)必要支付相當(dāng)?shù)你y兩補(bǔ)償專商。

民國初期，面對(duì)弊端叢生的鹽務(wù)制度，改革呼聲日益高漲。張謇等人發(fā)表《改革全國鹽政計(jì)劃書》，主張廢除專商引岸制，實(shí)行就場(chǎng)專賣。這一改革的實(shí)質(zhì)是變專商壟斷為國家壟斷，將專商的利益收歸國有②。盡管該計(jì)劃書是一個(gè)很不徹底的改革方案，但因觸犯了專商的利益，遭到大鹽商代表、財(cái)政總長周學(xué)熙的反對(duì)。袁世凱為了解決財(cái)政危機(jī)，以鹽稅為擔(dān)保，與英法德俄日五國銀行團(tuán)簽訂善后大借款合同。根據(jù)合同要求，由外國專家?guī)椭袊母稃}務(wù)。丁恩由此擔(dān)任中國鹽務(wù)稽核總所會(huì)辦兼鹽務(wù)署顧問，鹽務(wù)稽核總所成為推動(dòng)民初鹽務(wù)改革的核心機(jī)構(gòu)。

丁恩主張廢除專商引岸制，實(shí)行自由貿(mào)易。他認(rèn)為：“對(duì)于本地所產(chǎn)之鹽，于其未由場(chǎng)或由政府指定各坨起運(yùn)前，直接收稅一次，對(duì)于入口之鹽，于其未由船或海關(guān)所屬各鹽棧起運(yùn)前，直接收稅一次。于征稅后，政府即不再加干涉。蓋以競(jìng)爭(zhēng)愈烈，鹽價(jià)愈低為宗旨，甚屬確當(dāng)也?！雹?該主張立即遭到專商的激烈反對(duì)。先是“今一旦聞引權(quán)將被取消，遂不免驚駭萬狀矣”，接下來，在報(bào)紙上大造輿論，攻擊自由貿(mào)易制度。認(rèn)為廢除專商引岸制，中國鹽務(wù)將無綱章，商販勢(shì)如散沙，國稅大損，民眾必受淡食之苦，而且“鹽務(wù)之利將隨東西洋之水長流遠(yuǎn)去，永不復(fù)返”，甚至造謠說“實(shí)欲招徠外國有力資本家，偽出華人姓名，經(jīng)營鹽業(yè)，而華商當(dāng)被驅(qū)逐”④。鹽商四處運(yùn)動(dòng)，一面上呈財(cái)政部及大總統(tǒng)，一面籌集巨款保護(hù)引權(quán)。袁世凱也有所聞及，于1914年6月召開財(cái)政會(huì)議討論此事，認(rèn)為不宜采取激烈手段廢除引權(quán)，建議逐漸實(shí)行。先將直隸官運(yùn)引地三十五縣、口北官運(yùn)引地十三縣、河南官運(yùn)引地十五縣，共計(jì)六十三縣（后增至七十四縣）于1914年7月1日一律實(shí)行自由貿(mào)易，隨后再將引岸十處按年抽簽取消⑤。

丁恩也深知廢除引岸制的阻力之大，1914年4月30日在致五國銀行團(tuán)代表錫麗爾的信中表示：“中國全國此項(xiàng)引權(quán)極多，故所需賠償之費(fèi)實(shí)屬不貲。是以鄙意謂欲同時(shí)將其盡行廢止實(shí)極不智之事，而消滅此項(xiàng)引權(quán)宜擇于一處先行，使能收效，他處當(dāng)不難下手也。”⑥ 丁恩決定以直、豫兩省74縣為試點(diǎn)，開放蘆鹽自由貿(mào)易。但專商擔(dān)心實(shí)行自由貿(mào)易的縣鹽價(jià)會(huì)大幅下降，“而彼等之引地必受自由貿(mào)易縣治鹽斤之侵銷”⑦。在鹽商的反對(duì)下，丁恩等作出妥協(xié)，決定直、豫兩省鹽販定為3000—3500名，由鹽務(wù)署審核發(fā)給證件，在兩省自由販運(yùn)，運(yùn)量不限。但直、豫兩省的鹽務(wù)并沒有因?yàn)樽杂少Q(mào)易而改善，出現(xiàn)了新的變相壟斷。一是民國3年7月成立的長利公司，向蘆綱公所購鹽，轉(zhuǎn)包散商運(yùn)銷，并不直接銷售給自由商人，而坐獲厚利；二是運(yùn)鹽特許證券的存在，使運(yùn)銷權(quán)操于少數(shù)富商手中。丁恩建議取消運(yùn)鹽特許證，允許任何商人繳稅運(yùn)鹽銷售。張弧甚是為難，后來聲明“長蘆74縣未能施行完全自由貿(mào)易辦法實(shí)有困難之處，請(qǐng)會(huì)辦勿施猛烈之改革，致起洋商將營鹽利之謠。并謂長利公司已擔(dān)任每年代償大清銀行債款三十六萬元”①。不久，張弧離職，龔心湛接任鹽務(wù)署長。他取消了開放蘆鹽61縣的計(jì)劃，改為蘆綱商人公共承運(yùn)，名為蘆綱公運(yùn)，實(shí)為專商壟斷。開放長蘆引岸的試驗(yàn)失敗了。丁恩對(duì)此極為憤慨：“引地之病民，盡人皆知之。今破除引岸，規(guī)劃改良，其所以為國利民福至深至遠(yuǎn)，......不圖竟為保護(hù)一班商人之利益起見而置無數(shù)貧困小民于不顧。就此一端足證整頓鹽務(wù)之舉，今日尚非其時(shí)?！雹?/p>

類似的情況還有。在安徽，1914年淮北皖岸開放，皖督倪嗣沖致函中央，“招殷實(shí)商號(hào)，組織公司，擇購奉、東、蘆三省鹽斤運(yùn)赴皖北各屬銷售”③。于是，他組織了同益、裕源公司，運(yùn)鹽赴皖北等地銷售。丁恩對(duì)此表示認(rèn)同，“對(duì)于該公司等購蘆、奉鹽斤往皖北銷售與淮東鹽斤角逐一案本會(huì)辦并無反對(duì)之處”，但是，皖北的同益、裕源公司抵制淮鹽，出現(xiàn)新的壟斷，同時(shí)倪嗣沖也發(fā)布了阻銷淮鹽之令。這明顯和丁恩的自由貿(mào)易主張相背。因此丁恩一方面要求皖北的鹽運(yùn)公司對(duì)于“由山東及兩淮運(yùn)往皖北銷售之鹽，該公司等須勿稍有阻礙或限制之處，此層亦應(yīng)聲明”④，另一方面致電中央，“請(qǐng)飭該省取消禁阻淮鹽之令”⑤。以上兩例充分說明廢除引岸制難度之大，其真正實(shí)施效果更是不盡人意。主要因?yàn)殚L期專商引岸制的存在，即使宣布廢除，缺乏政府強(qiáng)有力的執(zhí)行，其慣性力量產(chǎn)生的作用就更明顯了。

丁恩推行的鹽務(wù)改革，客觀地說上益政府，下益人民，但其根本出發(fā)點(diǎn)是通過改革鹽務(wù)確保能足額償還銀行團(tuán)的借款。此次改革廢除引權(quán)，使政府陷入兩難的境地，即廢除引權(quán)，就要補(bǔ)償專商的損失；不廢除引權(quán)，難有足額鹽稅還款，五國銀行團(tuán)的利益代表丁恩不答應(yīng)。由于一時(shí)間內(nèi)不可能拿出巨款收買引權(quán)，致使政府在廢除引權(quán)方面偏袒專商，自由貿(mào)易難以在專商把持的區(qū)域進(jìn)行。其實(shí)，當(dāng)時(shí)北洋政府也做過收買引權(quán)的嘗試。例如，1913—1914年淮北皖豫銷岸開放，淮北引商要求賠償由票權(quán)喪失帶來的損失?！安榛幢逼必溠h(huán)轉(zhuǎn)運(yùn)，系由同治八年（1869）報(bào)效小邏堡工程一案而來”⑥。當(dāng)時(shí)淮北票販出銀30萬兩，獲得該區(qū)壟斷食鹽銷售的權(quán)力。對(duì)于是否賠償，丁恩和張弧意見分歧。張認(rèn)為“現(xiàn)在淮北引地業(yè)已開放，如不將賠償之款付給，則稽核總分所將處于失信商民之地位，本總辦不能負(fù)此責(zé)任”⑦，因而堅(jiān)持發(fā)還30萬兩票本，以恤商艱。丁恩實(shí)際上不同意發(fā)給鹽商恤金。即使賠償票本，“但于酌擬賠償之時(shí)，其從前所收之利亦應(yīng)查核”⑧。后來明確表示“即使將引商之權(quán)利取消，予以恤金，吾恐他項(xiàng)利權(quán)將立時(shí)發(fā)生，故值此財(cái)政支絀之日，本會(huì)辦并不注重動(dòng)支公款發(fā)給恤金”①。最終，政府還是批準(zhǔn)發(fā)還恤金30萬兩。

1918年7月丁恩卸任回國，推薦甘溥繼任鹽務(wù)稽核總所會(huì)辦。甘溥貫徹丁恩自由貿(mào)易主張，設(shè)法開放引地，繼續(xù)推進(jìn)改革。1922年1月，鹽務(wù)署公布整頓鹽務(wù)大綱，明確表示：“如果日后變更引制，亦必須先行給以公允之代價(jià)，足以償還商人之損失，使無虧損之虞?！雹?當(dāng)然，在專商沒有得到賠償之前，廢引只能是一句空話。這實(shí)際上已經(jīng)對(duì)專商妥協(xié)了，但仍給改革帶來了相當(dāng)?shù)淖枇?。長蘆鹽商不滿意，2月27日呈文鹽務(wù)署，繼續(xù)反對(duì)廢除引岸。他們認(rèn)為：“政府不肯徑行否認(rèn)其破除引岸之說，而以賠償商人損失一語敷衍之，遂立一就場(chǎng)征稅之案，此商人等所以不能不冒死力爭(zhēng)，懇請(qǐng)取消者也?！边€列舉引岸不可廢除的三條理由：一有損國稅，二有礙民食，三有損商業(yè)且禍及國家③。3月24日淮鹽四岸鹽商董事會(huì)也呈文財(cái)政部反對(duì)廢除引岸。他們認(rèn)為淮鹽引票已行多年，輾轉(zhuǎn)讓賣，老商絕無存在，現(xiàn)商多是花高價(jià)或租或買引票經(jīng)營，十分困難，“一聞改革消息，莫不驚惶飲泣”。請(qǐng)求政府“自必慎重周詳，策劃萬全，使國與民兩無所損，然后可以漸行改革，斷不致未經(jīng)商人同意，而貿(mào)然施措者也”；同時(shí)指出：“且國家值此財(cái)政支絀之時(shí)，既不能有此巨款收歸國有，反使風(fēng)聲所布，商情觀望，票價(jià)跌落，老弱孤寡所恃為養(yǎng)命之源，無辜而受此無形之損失”④。要求政府更改大綱，宣布天下，消除鹽商疑慮，維持現(xiàn)狀。

二、來自統(tǒng)治集團(tuán)的阻力因素分析

北洋政府主管鹽務(wù)的官吏，有的過去在官賣食鹽任上營私自肥，有的出身鹽商，或得鹽商之厚贈(zèng)，故對(duì)廢除引岸制多持反對(duì)態(tài)度。但迫于善后借款合同中有整頓改良鹽政的規(guī)定和稽核所洋員的壓力，不得不表面敷衍，聲言擁護(hù)，卻暗中作梗，以圖保存舊章⑤。此次改革來自統(tǒng)治集團(tuán)的阻力因素實(shí)質(zhì)上是由廢除專商引岸制派生出來的。由于統(tǒng)治集團(tuán)與鹽商有著千絲萬縷的聯(lián)系，推行改革，專商利益受損，他們也會(huì)因之帶來利益上的損失。正是由于統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部的阻力，使丁恩主持的鹽務(wù)改革推進(jìn)緩慢，成效受限。

民國初年，周學(xué)熙兩度擔(dān)任財(cái)政總長?！爸芄虄苫粗奚蹋?dāng)然為鹽商謀久遠(yuǎn)?！雹?當(dāng)時(shí)他明知將來國會(huì)召開，鹽政改革，引票勢(shì)必廢除，“遂不惜將發(fā)行引票（合同內(nèi)曰特許狀）及簽字之權(quán)授諸洋人，以為前清所發(fā)之特許證恐不足以反抗民國，得洋員簽字可以依賴外力永遠(yuǎn)保存其世產(chǎn)，使吾國鹽政永絕改良之望”⑦。丁恩受聘鹽務(wù)稽核總所會(huì)辦兼任鹽務(wù)署顧問后，堅(jiān)決實(shí)行自由貿(mào)易，廢除引岸制，這大大出乎周的設(shè)想。周第二次任財(cái)政總長，丁恩主持的鹽務(wù)改革已經(jīng)推行近兩年，自由貿(mào)易基本被確認(rèn)，但周對(duì)于丁恩在整頓鹽務(wù)中所要求采取的措施，一概置之不理，并以鹽務(wù)署督辦的名義取消稽核所頒布的取締私鹽辦法①。這無疑給鹽務(wù)改革增添了阻力。周學(xué)熙為了確保引票存續(xù)，親自導(dǎo)演了讓全國鹽商“報(bào)效”一千萬元的鬧劇?！吧w鹽商手中所持之引票系前清所頒發(fā)，民國并無承認(rèn)之明文，法律上效力殊形薄弱，乃獻(xiàn)此策，責(zé)令全國鹽商報(bào)效千萬元，于舊票上加蓋民國印信，并擔(dān)保永不廢引。”② 這再次給改革人為設(shè)置了一大障礙。丁恩對(duì)此堅(jiān)決反對(duì)。他認(rèn)為：“蓋商人借報(bào)效為名，輒要求種種權(quán)利，政府退讓一步，則有遇改革之時(shí)即多一層困難也?！雹?并指出鹽商報(bào)效之款，實(shí)際上是鹽務(wù)范圍內(nèi)的一種課稅，如果讓鹽商報(bào)效，也間接違反借款合同。在丁恩的堅(jiān)決反對(duì)下，此次報(bào)效之舉中止。

在淮南引岸，丁恩在改革初期沒有做實(shí)質(zhì)性的推動(dòng)。因?yàn)榛茨蠐P(yáng)子四岸稅收占全國比重較大，一旦取消引權(quán)，政府恤金不能及時(shí)發(fā)放，引起社會(huì)動(dòng)蕩，勢(shì)必減少鹽稅收入，不能保證還款，與五國銀行團(tuán)利益不符；另外，淮南揚(yáng)子四岸引權(quán)根深蒂固，如要廢引，政府也不可能尋找到足夠資金賠付鹽商。在丁恩第二任期內(nèi)，他通過調(diào)查單方面認(rèn)為淮南引岸可以嘗試廢引。于是致函稽核所總辦李恩浩：“淮南二十縣內(nèi)只有食商七家有躉賣之專利。其所得此種專利不過僅擔(dān)任配運(yùn)一定之鹽數(shù)。不得少運(yùn)，如若少運(yùn)，則當(dāng)補(bǔ)稅而已。對(duì)于政府并未繳納何種特稅也?！雹?鑒于此，他建議在淮南引岸實(shí)行自由貿(mào)易制，準(zhǔn)許殷實(shí)可靠商人經(jīng)注冊(cè)后可隨意運(yùn)鹽往試點(diǎn)二十縣行銷。如此，鹽價(jià)會(huì)降低，鹽質(zhì)也會(huì)改善，走私也會(huì)因之失去意義。對(duì)此，李恩浩認(rèn)為廢除淮南引岸有二難：其一，“是以近年以來，食岸之鹽雖不多銷，而綱岸銷數(shù)尚不減色，今若驟然變更，取消專商，任人自由販賣，則綱岸藩籬一撤，無數(shù)散商紛紛承運(yùn)，不特場(chǎng)私源源侵入，即食岸之私亦將侵銷綱岸，防不勝防，緝不勝緝，于國稅大有損失，辦理為一難也”；其二，“前清時(shí)代，各該專商捐工助賑，在鹽法志者數(shù)亦不貲；且該商等于岸本之外，對(duì)于公家尚非毫無義務(wù)。今若取消專商，倘各該商紛紛要求岸本捐款，為數(shù)必巨，當(dāng)此財(cái)政困難，欲還則無此巨款，不還則商人屢次請(qǐng)求，反多轇轕，淮北票本一事是其明證，辦理為難二也”。他批示：“有此二難，鄙意開放一節(jié)擬暫緩辦，果能辦到全國開放之時(shí)，該商當(dāng)無異言，現(xiàn)在實(shí)難辦到也。”⑤ 這反映出政府在其中尷尬的處境，即廢引鹽商反對(duì)，給恤政府無此巨款。這使統(tǒng)治集團(tuán)的態(tài)度會(huì)自然偏向鹽商，不敢采取強(qiáng)有力的措施去推進(jìn)改革，或許是他們對(duì)改革的預(yù)期效果信心不足，而是采取一種近乎妥協(xié)的姿態(tài)周旋于鹽商和丁恩等改革者之間，其行為自然愿意維持制度現(xiàn)狀或暫緩改革。

軍閥加征附稅和截留鹽稅又是民初鹽務(wù)改革的一大阻力。鑒于軍閥也屬于統(tǒng)治階層，故把軍閥割據(jù)對(duì)鹽務(wù)改革的阻力歸于統(tǒng)治集團(tuán)方面的因素。1916年袁世凱死后，北洋政府中央集權(quán)削弱，地方軍閥為擴(kuò)充實(shí)力，急需增加軍費(fèi)，鹽稅成為他們急欲控制的目標(biāo)。此前，地方省份雖然對(duì)地方征收的鹽稅有覬覦之心，但懾于中央政府權(quán)威，不敢截留，即使急需，也要經(jīng)大總統(tǒng)、財(cái)政部核批。此后，加征附稅，截留地方鹽稅，操控地方鹽務(wù)的事件時(shí)常發(fā)生。1919—1927年四川軍閥強(qiáng)征鹽稅附加稅的名目繁多，不勝枚舉。主要有護(hù)送費(fèi)、江防費(fèi)、峽防費(fèi)、籌墊軍餉捐、護(hù)商費(fèi)、腳力費(fèi)、公益捐、教育經(jīng)費(fèi)、城防費(fèi)、護(hù)運(yùn)費(fèi)、食鹽平價(jià)費(fèi)等等?！皳?jù)1927年的調(diào)查，由1919年5月起至1927年11月止，征收之捐稅總共有27項(xiàng)之多，估計(jì)征收額為1 240 717元，與川南鹽稅收入平均977萬元比較，約達(dá)八分之一。”① 1920年1月，張敬堯督湘，為解決軍費(fèi)，每石食鹽加征軍費(fèi)1元，包索費(fèi)2角；1921年2月至7月腹岸各局每擔(dān)加征永州新幣口捐4角；8月至12月，每擔(dān)加收舊口捐5角；1923年11月至1925年3月腹岸各局每擔(dān)加征新軍費(fèi)1元。1921—1923年湖南軍政機(jī)關(guān)作為行政經(jīng)費(fèi)和軍費(fèi)，按每擔(dān)1.5元的比率所征收的附加鹽稅達(dá)545萬余元，非法征收的食鹽附加稅又達(dá)630萬元②。

除了加征附稅，為了擴(kuò)充實(shí)力，解決軍費(fèi)，各地軍閥截留鹽稅的現(xiàn)象愈演愈烈。首先截留鹽稅是1916年從云南、廣東、四川地方軍閥開始的。在軍閥統(tǒng)治區(qū)內(nèi)，鹽務(wù)稽核所處在瀕于瓦解的狀態(tài)，其之所以能夠存在，且收稅權(quán)也未被剝奪，是因?yàn)榻鼛啄陙砘怂鶎?shí)行了一種高級(jí)政策，即向當(dāng)?shù)剀婇y說明：“稽核所的繼續(xù)存在可以為他們保證財(cái)源，使他們富裕；反之，如果撤銷稽核所或者剝奪稽核所的權(quán)能，不但要使既有的完備統(tǒng)一的組織遭到破壞，稅收效率降低，引起私鹽泛濫，使他們自己在財(cái)政上遇到困難，同時(shí)還可能因此發(fā)生內(nèi)亂，對(duì)他們本身來說是有損無益的?！雹?如此，稽核所可以在軍閥割據(jù)中存在，同時(shí)也一定程度上減少軍閥使用武力“強(qiáng)提”鹽稅。四川軍閥從1916年先后四次與稽核所簽訂合同，以“借撥”名義截留鹽稅，充實(shí)軍費(fèi)。1922年7月張作霖截留東三省鹽稅；1924年10月江蘇督軍齊燮元扣留兩淮鹽稅；1925年11月孫傳芳扣留兩淮及松江鹽稅等等，都為數(shù)甚巨，影響非淺。1916—1925年，各省截留鹽稅總額達(dá)232 239 387元，平均每年達(dá)2 322余萬元④。

本來，民初的鹽務(wù)經(jīng)過改革，初步建立起鹽稅征收機(jī)關(guān)，從組織上保證并加強(qiáng)了中央政府對(duì)鹽稅征收過程的控制，“已呈統(tǒng)一之象矣”⑤。然而，各省軍閥加征附稅和截留鹽稅，使鹽務(wù)行政及稅收受到極大的干擾，改革陷入極大的困境。湖南加征附稅，當(dāng)時(shí)就有評(píng)價(jià)“這實(shí)可為中央政府以至鹽務(wù)署的法令在湖南省內(nèi)不能貫徹，而鹽務(wù)行政也無法順利實(shí)施的一個(gè)佐證”⑥。當(dāng)然，軍閥截留鹽稅也使以鹽稅為抵押的善后借款的償付受到影響。英、法、日等國就曾多次致函外交部抗議齊燮元、吳佩孚、陳調(diào)元等截留鹽稅，甚至調(diào)遣軍艦武裝示威，對(duì)中央政府和地方軍閥施壓。一旦軍閥同意讓出一部分鹽稅足夠還款時(shí)，至于“鹽余”款項(xiàng)由誰支配，他們就不再過問了。

三、來自官專賣的阻力因素分析

民國初年，主張改革鹽務(wù)的主要人物是張謇、景學(xué)鈐等。他們提倡“就場(chǎng)專賣制”，提出“民制、官收、商運(yùn)”三大綱領(lǐng)，認(rèn)為此方案能“利國、便民、保商”。這實(shí)質(zhì)上是官專賣的一種形式。他們同專商、統(tǒng)治集團(tuán)的官員認(rèn)識(shí)一致，即經(jīng)濟(jì)控制的必要性是合理的，不相信市場(chǎng)力量的最優(yōu)效率①，反對(duì)丁恩推行的就場(chǎng)征稅的自由貿(mào)易制。他們忽略了當(dāng)時(shí)政府財(cái)力和缺乏整頓的鹽務(wù)管理系統(tǒng)等現(xiàn)實(shí)條件。正如賈士毅所說“官收者，……即能隨收隨運(yùn)，需費(fèi)已屬甚巨，衡以今日之財(cái)力，未易急切舉辦，而況鹽區(qū)既廣，設(shè)官必多，恃陋規(guī)以為生，勾商人以放私，其弊當(dāng)更甚于今日”②。同時(shí)，他們對(duì)丁恩也存有戒心和疑慮，極力限制丁恩的權(quán)限，在對(duì)待官專賣問題上經(jīng)常發(fā)生爭(zhēng)論沖突。這一定程度上構(gòu)成了改革的阻力因素，也影響了改革的推進(jìn)。

丁恩主張自由貿(mào)易，反對(duì)專商制和官專賣制，并于1914年4月致函五國銀行團(tuán)代表時(shí)表示“按中國之情形，官收官運(yùn)官賣之法，決不如運(yùn)行之鹽就場(chǎng)征稅法，或?yàn)樯倘吮憷鹨?，就坨征稅法為好也”。他也知道中國鹽務(wù)一向?yàn)閷Ｙu制度，咸以官收官運(yùn)官銷為良策。但其推行自由貿(mào)易的態(tài)度十分堅(jiān)決，“如無洋顧問之同意，則不得行官收官運(yùn)官賣計(jì)劃”③。他的改革計(jì)劃得到當(dāng)時(shí)財(cái)政總長熊希齡和次長張弧的支持。1914年3月16日首先裁撤了河南和正陽關(guān)兩個(gè)榷運(yùn)局；4月20日裁撤河?xùn)|督銷局；9月22日裁撤熱河官運(yùn)局；11月7日裁撤日北官運(yùn)局；12月31日裁撤直隸永平7縣官運(yùn)局。這在取消官專賣方面取得初步成果。

東北吉林、黑龍江兩省的官專賣始于清末新政期間。官專賣制適應(yīng)了當(dāng)時(shí)東北社會(huì)狀況，促進(jìn)了東北鹽業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；實(shí)行這種官運(yùn)商銷的模式，降低了食鹽的價(jià)格，便利了人們的生活，政府亦獲利甚豐④。張謇對(duì)于吉、黑兩省的官專賣給予很高的評(píng)價(jià)：“東三省之吉、黑二省，則純粹為官專賣，簡(jiǎn)易直截，為全國鹽法之最良?！?⑤ 民初吉、黑兩省在晚清鹽務(wù)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上各設(shè)一榷運(yùn)局，辦理官專賣。1913年6月，奉天鹽運(yùn)使呈請(qǐng)奉天亦辦理官專賣，并得到財(cái)政總長周學(xué)熙的批準(zhǔn)，令稽核所撥款籌辦。丁恩于9月親赴東北調(diào)查鹽務(wù)，他指出，東三省開辦官專賣每年需開支經(jīng)費(fèi)245萬元，而獲利每年不到50萬元。他建議新上任財(cái)政總長熊希齡：“東三省運(yùn)使所擬在奉天施行鹽斤官收、官運(yùn)、官賣之計(jì)劃，即作罷論。”⑥ 到1914年6月，吉、黑兩省官專賣鹽務(wù)暴露出嚴(yán)重腐敗問題。他痛斥道：“自借款合同成立以來，已逾一載，該兩局除運(yùn)鹽納稅外，并無官運(yùn)余利歸入鹽款帳內(nèi)，即1913年奉天鹽稅，亦得費(fèi)盡周折始經(jīng)報(bào)解。論資金則均仰挪借，言營業(yè)則極其腐敗。各局長皆無相當(dāng)資格，而重要之分銷機(jī)構(gòu)又皆視為禁臠，以之調(diào)劑親友，因而官運(yùn)營業(yè)向少余利，即或有之，亦僅足償還借款息金而已?！雹?鑒于廢除兩省官專賣的難度大，財(cái)政部決定于1915年初將吉、黑兩局合并，總局設(shè)于長春，另加派華洋稽核員二人，并以洋稽核員兼榷運(yùn)局顧問。經(jīng)過如此整頓，吉、黑兩省官專賣才得以維持。景學(xué)鈐后來總結(jié)認(rèn)為官專賣必需三個(gè)條件：“必須有集權(quán)之中央政府，正直廉潔之官吏，與充足之官收資本。三者無一，何能實(shí)行！”② 隨著改革的推進(jìn)，丁恩的踏實(shí)工作作風(fēng)，坦率的合作態(tài)度，加上廢除引岸立場(chǎng)上的一致性，逐漸使中國鹽務(wù)改革派接受了丁恩的主張。但是，這并不意味著官專賣方面的阻力因素消失了。

有時(shí)表面上以官專賣形式出現(xiàn)的阻力因素，其實(shí)質(zhì)仍與專商引岸制的存在是分不開的。安徽省的滁縣、來安、全椒三縣官運(yùn)引地的廢除即是很好的例子。滁、來、全三縣地處蘇皖交界，北接淮北銷區(qū)，南靠皖岸，東西均為專商引地。在皖岸等地沒有全面開放的情況下，單獨(dú)開放此三縣，肯定會(huì)給皖岸及周邊鹽商帶來威脅。為保護(hù)專商利益，政府不敢輕易開放三縣官運(yùn)引地。丁恩曾提議開放江滁九縣，但因其余六縣為專商引地而罷論。甘溥于1919年4月提出將三縣開放，實(shí)行自由貿(mào)易。張弧總辦在批示中雖然表示同意開放，但列舉了難以實(shí)行的種種原因。其中道出了難以實(shí)行的根源：“滁、來、全東西南三面皆專商區(qū)域，若將中間一線之地改為自由販賣，流弊極多，自不待言?！彼J(rèn)為三縣僅為皖岸十分之一，將三縣“皆改為票商辦法，與皖岸一律，其事至順且易，俟四岸完全開放時(shí)一律辦理亦極合宜”③。對(duì)于這種近乎倒退的做法，甘溥當(dāng)然不會(huì)同意。

甘溥仍堅(jiān)持開放，即使在一些細(xì)節(jié)上向自由貿(mào)易靠近也比恢復(fù)票商進(jìn)步。其間他又提出一些變通的辦法，也沒有得到張總辦的同意。不久，潘復(fù)任鹽務(wù)署總辦。他致函潘總辦，提出一個(gè)商運(yùn)官賣、暗寓開放的改革方案，此方案大致內(nèi)容是令江滁六縣商人運(yùn)鹽至烏衣或全椒，在此建倉坨，由稽核所監(jiān)督售與散商，在三縣銷售④。潘總辦對(duì)此方案批示：“現(xiàn)在皖岸鹽務(wù)既未更張，......而開放自由之種種設(shè)施，即斷乎不能施行。且票法未改，亦決非無票商人所可辦運(yùn)。”⑤ 至此，甘會(huì)辦也認(rèn)識(shí)到三縣不能開放，是因?yàn)槿h近鄰揚(yáng)子四岸專商的實(shí)力強(qiáng)大。如果開放三縣，勢(shì)必引起四岸專商的反對(duì)，于國課無益，三縣的鹽務(wù)暫時(shí)的出路只有按張總辦最初提出的辦法辦理——恢復(fù)引岸制。這是此次改革局部的倒退現(xiàn)象，其表面反映出官專賣難以廢除，根本的難處并不在于此，而是淮南揚(yáng)子四岸專商制的根深蒂固，非一時(shí)所能革除。

結(jié)語

民國初期的鹽務(wù)改革，實(shí)際上是洋會(huì)辦丁恩主持推動(dòng)的一場(chǎng)被動(dòng)改革。在中國鹽務(wù)管理近代化方面，取得顯著進(jìn)展。但此次改革并不是為改善民生而進(jìn)行的，而是為了有足額的款項(xiàng)償付銀行團(tuán)的借款以及政府獲得相當(dāng)可觀的“鹽余”。政府為了獲得更多的鹽稅，數(shù)次鹽斤加價(jià)。丁恩曾批評(píng)道：“此次加稅（指1914年10月11日起實(shí)行的加稅），盡歸揚(yáng)子四岸食戶擔(dān)任，最為憾事，……各岸之鹽商，無不因此次加稅而獲大利者，政府可謂厚于商而薄于民，未免失乎公平矣。”①如此改革想取得預(yù)期目標(biāo)是很困難的。

此次改革由廢除專商引岸制而引發(fā)來自專商、統(tǒng)治集團(tuán)、官專賣等方面的阻力，這些阻力因素滯緩了改革進(jìn)程，增加了改革的難度。這足見傳統(tǒng)制度和意識(shí)形態(tài)等的習(xí)慣性障礙帶來的影響之大。鹽業(yè)作為利潤豐厚的行業(yè)，要推進(jìn)鹽務(wù)改革，也是一個(gè)利益博弈的過程。正如有學(xué)者認(rèn)為從專制政體的本質(zhì)來看，鹽業(yè)是那些擁有各種權(quán)勢(shì)的利益集團(tuán)有意識(shí)地維持不公正的社會(huì)制度，再運(yùn)用各自的權(quán)勢(shì)進(jìn)行博弈，從而分潤制度性暴利的舞臺(tái)②。當(dāng)然，在沒有尋求到利益均衡點(diǎn)之前，改革不可能有大的進(jìn)展，因?yàn)閬碜愿鞣矫娴淖枇σ蛩厮鸬淖饔檬遣蝗莺鲆暤摹?/p>

（責(zé)任編輯周聰）