張興華

［摘要］ 在城市化和工業(yè)化過(guò)程中對(duì)于土地的需求導(dǎo)致失地農(nóng)民的大量產(chǎn)生，失地農(nóng)民成為無(wú)地?zé)o業(yè)、無(wú)保障的社會(huì)弱勢(shì)群體。如何解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題已成為我國(guó)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中一個(gè)不可忽視的問(wèn)題。本文將分析政府征地行為中所存在的問(wèn)題，并對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障提出設(shè)計(jì)方案。

［關(guān)鍵詞］ 失地農(nóng)民； 社會(huì)保障； 設(shè)計(jì)

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 19. 048

［中圖分類號(hào)］D632.1［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1673 - 0194（2012）19- 0078- 01

１政府征地行為中所存在的問(wèn)題分析

１．１征地方式侵犯私權(quán)

按照現(xiàn)行的《土地管理法》第四十三條、第四十四條的規(guī)定，只有國(guó)有土地才可有償出讓或劃撥土地使用權(quán)用于各項(xiàng)建設(shè)（用于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)除外）。可以看出，我國(guó)合理的政府征地行為，其實(shí)質(zhì)是將“集體所有制土地”轉(zhuǎn)為“全民所有制土地”，將土地從“農(nóng)民集體所有”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣?guó)有”，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)由非國(guó)有到國(guó)有的轉(zhuǎn)換，這種轉(zhuǎn)變的方式并不指單一的政府征地行為，也并非是國(guó)家“為公共利益需要”而強(qiáng)制征地的行為。

現(xiàn)有的政府征地方式，暴露出公權(quán)對(duì)于私權(quán)明顯的侵犯。從現(xiàn)行的征地政策和行為來(lái)看，其范圍明顯過(guò)寬，沒有在公益性用地的基礎(chǔ)上進(jìn)行，也沒有根據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)對(duì)利益進(jìn)行分配，忽視了農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)和利益。

１．２過(guò)度征用土地導(dǎo)致失地農(nóng)民的弱勢(shì)性

國(guó)家出于公共利益的需要，在一定范圍內(nèi)對(duì)土地進(jìn)行征用是合理的，但必須確保征用后的土地能產(chǎn)生比原土地所有人使用土地更高的價(jià)值，并能惠及全體社會(huì)成員。我國(guó)的《憲法》和《土地管理法》未對(duì)公共利益的概念和范圍作出明確的界定，導(dǎo)致了土地征用權(quán)的濫用，征用后不能對(duì)農(nóng)民進(jìn)行合理的補(bǔ)償。

一般的失地補(bǔ)償在于利用補(bǔ)償金為失地農(nóng)民提供社會(huì)保障，這實(shí)際上是政府轉(zhuǎn)移支付的一種方式，這種方式在緩解政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的同時(shí)也刺激了政府的征地沖動(dòng)。這樣的補(bǔ)償方式不僅不能對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行直接補(bǔ)償，還會(huì)使政府不受財(cái)政預(yù)算的約束，陷入土地征用的惡性循環(huán)中。從長(zhǎng)期來(lái)看，以補(bǔ)償金作為社會(huì)保障的方式只能給政府帶來(lái)更大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

２失地農(nóng)民社會(huì)保障的構(gòu)想

２．１合理制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

（１） 失地農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理制定應(yīng)當(dāng)遵循兩個(gè)理論前提：一是使農(nóng)民失去土地后能夠獲得及時(shí)的補(bǔ)償，保證農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)來(lái)源；二是能夠使農(nóng)民獲得未來(lái)的生活和養(yǎng)老保障，這是農(nóng)民承包土地再度獲得使用權(quán)的體現(xiàn)。而目前政府征地行為中的一次性補(bǔ)償和貨幣安置方式以及補(bǔ)償金的上限規(guī)定，是對(duì)農(nóng)民未來(lái)土地使用權(quán)的忽略。同時(shí)，政府也應(yīng)將失地農(nóng)民納入完善的社會(huì)保障體系作為自己應(yīng)盡的責(zé)任。

（２） 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)主要圍繞失地農(nóng)民面臨的三類風(fēng)險(xiǎn)：一是失去穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源，二是失去就業(yè)的崗位和場(chǎng)所，三是失去了獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定收入所必需的生產(chǎn)資料。解決第一類風(fēng)險(xiǎn)主要靠補(bǔ)償金的發(fā)放，保證其生活水平不降低；解決第二類風(fēng)險(xiǎn)需要政府的正確引導(dǎo)，對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行生產(chǎn)技能的培訓(xùn)，使其能在除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以外的其他部門實(shí)現(xiàn)就業(yè)，從而獲得穩(wěn)定的收入；解決第三類風(fēng)險(xiǎn)則需要完善的社會(huì)保障制度，解決農(nóng)民失地后所面臨的主要生存風(fēng)險(xiǎn)。

（３） 失地農(nóng)民逐步向城市市民過(guò)渡是城市化的必然趨勢(shì)，失地農(nóng)民的社會(huì)保障最終應(yīng)向國(guó)家基本社會(huì)保障制度過(guò)渡，實(shí)現(xiàn)兩者銜接。制度設(shè)計(jì)在這一過(guò)程中居于主導(dǎo)地位，其主導(dǎo)思想是在不降低失地農(nóng)民當(dāng)期生活水平的前提下，以解決失地農(nóng)民三大風(fēng)險(xiǎn)為目的，把失地農(nóng)民的社會(huì)保障納入國(guó)家基本社會(huì)保障體系。

２．２失地農(nóng)民保障制度的合理安排

（１） 失地農(nóng)民當(dāng)期生活保障制度設(shè)計(jì)。目前一些地方所設(shè)定的失地農(nóng)民當(dāng)期生活保障金，實(shí)質(zhì)是來(lái)自土地補(bǔ)償款，這一做法是以犧牲農(nóng)民的現(xiàn)期權(quán)益為代價(jià)的，不能很好地保障失地農(nóng)民的當(dāng)期生活。由于農(nóng)民個(gè)體之間的差異性，其對(duì)當(dāng)期保障金的需求也不同。因此，當(dāng)期生活保障制度的設(shè)計(jì)，應(yīng)以當(dāng)?shù)厣a(chǎn)方式轉(zhuǎn)變所需的平均時(shí)間為基準(zhǔn)：提前完成的農(nóng)民，可將保障金轉(zhuǎn)入個(gè)人養(yǎng)老金賬戶或由其自行安排；對(duì)于超過(guò)平均年限仍未就業(yè)者，其生活保障金應(yīng)從政府財(cái)政中支出。

（２） 失地農(nóng)民就業(yè)保障與培訓(xùn)安排。通過(guò)對(duì)于現(xiàn)實(shí)中失地農(nóng)民就業(yè)保障與培訓(xùn)情況的分析發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的就業(yè)安置方法存在著招工安置缺乏效率和自謀職業(yè)人員返鄉(xiāng)率較高兩大問(wèn)題，失地農(nóng)民就業(yè)狀況不甚理想，不足以預(yù)防失地農(nóng)民陷入貧困。由此，政府一方面需要設(shè)立強(qiáng)制性的就業(yè)儲(chǔ)備金作為其就業(yè)保障與培訓(xùn)資金來(lái)源，并在使用形式上加以強(qiáng)制，防止資金被農(nóng)民移作他用。

（３） 失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的安排。這一制度的最終結(jié)果是實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民的城市化，使失地農(nóng)民逐步實(shí)現(xiàn)向城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障制度的過(guò)渡。這一制度可以分為兩個(gè)部分進(jìn)行：對(duì)于年齡偏大、難以就業(yè)的，可一次性繳納全部基本養(yǎng)老所需的費(fèi)用，到可以領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡時(shí)再享受基本養(yǎng)老待遇；對(duì)于可以再就業(yè)的，其養(yǎng)老保險(xiǎn)可以由就業(yè)前一次性繳納的養(yǎng)老費(fèi)用和就業(yè)后按照城鎮(zhèn)職工標(biāo)準(zhǔn)繳納的養(yǎng)老費(fèi)用共同組成。

２．３政府對(duì)于保障的財(cái)政承擔(dān)

征地過(guò)程中，政府起著主導(dǎo)的作用。政府動(dòng)用強(qiáng)制力量進(jìn)行征地，將原來(lái)屬于農(nóng)民集體所有制的土地強(qiáng)制變?yōu)閲?guó)有，通過(guò)租賃、出讓等多種方式獲取經(jīng)濟(jì)收益或行政收益。由此，失地農(nóng)民的醫(yī)療保障和就業(yè)保障應(yīng)由政府財(cái)政承擔(dān)。

３結(jié)語(yǔ)

對(duì)于失地農(nóng)民社會(huì)保障的設(shè)計(jì)，其核心在于如何保障失地農(nóng)民的持續(xù)生存，解決其所面臨的經(jīng)濟(jì)困難和隨之而來(lái)的社會(huì)問(wèn)題?，F(xiàn)行的失地農(nóng)民保障制度實(shí)際上是將農(nóng)民邊緣化了，因此，政府應(yīng)當(dāng)建立持續(xù)的、向城市化靠近的社會(huì)保障制度，從制度層面解決這一問(wèn)題。