從物權(quán)角度透視中國(guó)土地登記制度

王霞

【摘要】文章指出，中國(guó)當(dāng)前的土地登記制度具有與上位法沖突、地方規(guī)章與部門規(guī)章沖突以及制度不完善等弊端。通過(guò)分析《土地登記辦法》和《物權(quán)法》中關(guān)于土地登記制度的有關(guān)規(guī)定，提出應(yīng)從增設(shè)登記類型、細(xì)化登記原則、增強(qiáng)登記機(jī)關(guān)法律責(zé)任、擴(kuò)大不予登記情形的范圍等方面完善土地登記制度。

【關(guān)鍵詞】物權(quán)法不動(dòng)產(chǎn)土地登記

《物權(quán)法》第十條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度”，這是針對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記制度的明確規(guī)定。為了適應(yīng)《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，我國(guó)現(xiàn)行的《土地登記辦法》針對(duì)原先的《土地登記規(guī)則》作出了多方面重大修改。但筆者認(rèn)為其仍然有需要完善之處，筆者將從物權(quán)法角度審視土地登記制度，并對(duì)如何進(jìn)一步完善現(xiàn)有的土地登記制度作出分析并提出建議。

土地登記的性質(zhì)及意義

土地登記的性質(zhì)。在學(xué)理上，學(xué)者們對(duì)土地登記的屬性歷來(lái)具有爭(zhēng)論，因此厘清土地登記的性質(zhì)是保障其順利實(shí)施的前提。

針對(duì)土地登記性質(zhì)的爭(zhēng)論，主要有四種觀點(diǎn)。一是公法行為說(shuō)。有學(xué)者認(rèn)為，土地登記是一種具體行政行為，它是土地登記部門依其法定職權(quán)所實(shí)施的，它所體現(xiàn)的是國(guó)家權(quán)力對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)行為的一種干預(yù)，以便于對(duì)當(dāng)事人的合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)，避免不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的模糊所帶來(lái)的各種問題。二是證明行為說(shuō)。即認(rèn)為土地登記應(yīng)當(dāng)屬于證明行為。土地登記并不是對(duì)土地交易合同的批準(zhǔn)和審查，因?yàn)橥恋氐怯洐C(jī)關(guān)并無(wú)此項(xiàng)權(quán)限，它只是審查土地的交易雙方是否具備法定的條件，同時(shí)，土地登記也要確認(rèn)和公示土地的交易雙方履行合同的結(jié)果。三是私法行為說(shuō)。有學(xué)者認(rèn)為，土地登記是私法上的行為，這是毫無(wú)疑問的。之所以會(huì)有人將其與行政行為混淆，是因?yàn)閲?guó)家行政機(jī)關(guān)參與了土地登記，但這仍然改變不了其屬于私法行為的本質(zhì)。四是折衷說(shuō)。即認(rèn)為登記兼具公私法行為的性質(zhì)。但登記機(jī)關(guān)的職權(quán)行為必須在當(dāng)事人的意志范圍內(nèi)作出，所以登記法應(yīng)以私法屬性為基調(diào)。

筆者認(rèn)為，作為行政機(jī)關(guān)的登記機(jī)關(guān)參與到土地登記之中，這使得我國(guó)的登記制度不僅具有平等主體之間的私權(quán)關(guān)系，還具有不平等主體之間的行政關(guān)系；不僅具有公法行為的性質(zhì)，還具有私法行為的性質(zhì)。如果從登記的不同階段來(lái)考察，土地登記行為實(shí)際上包括當(dāng)事人申請(qǐng)和登記機(jī)關(guān)審查兩個(gè)環(huán)節(jié)。在當(dāng)事人申請(qǐng)這個(gè)環(huán)節(jié)，登記是純粹的私法行為，但倘若到考察登記機(jī)關(guān)審查這個(gè)環(huán)節(jié)，就不難發(fā)現(xiàn)，登記機(jī)關(guān)與民法意義上的主體是不一樣的。登記機(jī)關(guān)代表國(guó)家，保障不動(dòng)產(chǎn)交易的秩序，推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)交易的發(fā)展，同時(shí)為課稅提供信息，因此，登記審查行為具有濃厚的國(guó)家治理色彩。從我國(guó)的司法實(shí)踐上來(lái)看，由于土地登記機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)，如果在登記環(huán)節(jié)出現(xiàn)錯(cuò)誤，給當(dāng)事人的合法權(quán)益造成損害，則依據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，當(dāng)事人可以提起行政訴訟。

但是根據(jù)物權(quán)法的精神，土地登記則完全是平等主體之間的私法行為。主要有如下幾點(diǎn)理由：首先，從登記行為的過(guò)程來(lái)看，土地登記行為主要由登記請(qǐng)求和登記申請(qǐng)兩部分構(gòu)成。土地登記請(qǐng)求權(quán)無(wú)疑屬于一種私權(quán)，而土地登記申請(qǐng)效力的發(fā)生則在于登記的意思表示。登記如果沒有申請(qǐng)人的意思表示，則其無(wú)法產(chǎn)生效力。因此，土地登記只是對(duì)事實(shí)進(jìn)行確認(rèn)，而不能額外地賦予任何土地權(quán)利。其次，土地登記重在公示物權(quán)變動(dòng)的信息，登記簿冊(cè)可供任何人查閱，并據(jù)此而進(jìn)行土地交易。同時(shí)，只要滿足法律規(guī)定的登記申請(qǐng)，登記機(jī)關(guān)都有義務(wù)進(jìn)行登記。因此，如認(rèn)定其屬于公法行為，則公法行為有侵害私法行為之正當(dāng)理由，在理念上與私法自治相悖，在制度上也難以有效地保障交易安全。因此，土地登記制度建設(shè)中應(yīng)當(dāng)著重強(qiáng)調(diào)土地登記的私法屬性，著重關(guān)注其維護(hù)交易秩序和交易安全的功能，不應(yīng)當(dāng)再具有批準(zhǔn)式的行政觀念，以有效維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

土地登記的意義。土地登記是土地管理的核心環(huán)節(jié)，是加強(qiáng)政府對(duì)土地的有效管理，維護(hù)土地權(quán)利主體合法權(quán)益的一項(xiàng)重要法律制度。我國(guó)的土地登記制度從20世紀(jì)80年代末以來(lái)，歷經(jīng)發(fā)展與完善，現(xiàn)在已經(jīng)在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著不可替代的作用。其對(duì)于保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障行政機(jī)關(guān)有效地實(shí)施土地管理，維護(hù)社會(huì)主義土地公有制，以及保護(hù)耕地等方面都具有不容忽視的作用。具體而言，土地登記制度具有三個(gè)方面的重要意義。

第一，方便土地權(quán)利變動(dòng)。土地所有權(quán)和使用權(quán)作為不動(dòng)產(chǎn)的內(nèi)容，在《物權(quán)法》多個(gè)章節(jié)或條款中均有提到，這就使土地登記具有了物權(quán)法意義。土地權(quán)利在法律性質(zhì)上屬于排他支配權(quán)，也即權(quán)利人對(duì)于土地可以獨(dú)占性地控制、利用，并且排斥他人的干預(yù)。為了保障土地權(quán)利的排他性，法律要求土地權(quán)利在發(fā)生變動(dòng)時(shí)，必須進(jìn)行登記。因?yàn)橹挥羞M(jìn)行登記，才可以使得此項(xiàng)變動(dòng)被社會(huì)公眾所知曉，任何人都可以查閱登記簿冊(cè)，以便自己進(jìn)行土地交易。否則，沒有土地登記制度，就不會(huì)有土地交易市場(chǎng)的正常秩序，也不會(huì)有土地交易所必須具有的安全。

第二，增強(qiáng)國(guó)家公信力。土地權(quán)利至關(guān)重要，因此只有國(guó)家才能憑借其信譽(yù)承擔(dān)土地登記的責(zé)任。同時(shí)，也只有讓國(guó)家承擔(dān)土地登記的責(zé)任，才能讓社會(huì)公眾所信任，并據(jù)此進(jìn)行正常的交易，確保土地交易的安全與秩序。有鑒于此，無(wú)論當(dāng)事人的土地權(quán)利實(shí)際是怎樣，只能以國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)立的登記簿冊(cè)上的登記為依據(jù)。即使登記的權(quán)利與實(shí)際的權(quán)利相悖，或者土地的出讓并不符合原權(quán)利人的真實(shí)意思表示，但為了維護(hù)正常的交易秩序，保障土地交易的安全，也只能以土地登記簿冊(cè)上的登記為依據(jù)。由此可知，以登記為準(zhǔn)，也是土地登記公信力的一部分。其可以有效地保障善意取得人根據(jù)土地登記簿冊(cè)取得土地的合法權(quán)益，從而避免土地交易市場(chǎng)的混亂。

第三，確保國(guó)家對(duì)土地的管理。土地登記對(duì)于防止國(guó)有資產(chǎn)流失，確保社會(huì)主義的土地公有制以及維護(hù)土地市場(chǎng)的安全與秩序方面，都具有不可替代的重要作用。首先，土地登記是對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)實(shí)施有效監(jiān)管的關(guān)鍵措施。其次，土地登記是土地用途管制的重要組成部分，可以有效地保護(hù)耕地。再次，土地登記是土地管理的基石，是國(guó)家掌握土地動(dòng)態(tài)變化的一個(gè)重要信息源，是國(guó)家收取土地租、稅、費(fèi)的重要依據(jù)。

土地登記制度與《物權(quán)法》相悖之處

盡管《土地登記辦法》所規(guī)定的土地登記制度更加具體，也更加細(xì)化，但是細(xì)讀《土地登記辦法》對(duì)土地登記制度的各種規(guī)定，仍然有許多值得研究與思考的地方。

《土地登記辦法》立法主體欠妥。國(guó)土資源部在2007年根據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》和《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》，發(fā)布了《土地登記辦法》。但《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第六條、第十條、第二百四十六條明確規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定登記”、“（不動(dòng)產(chǎn)）統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定”、“法律、行政法規(guī)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法作出規(guī)定前，地方性法規(guī)可以依照本法有關(guān)規(guī)定作出規(guī)定”。

由上述規(guī)定可知，根據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》的規(guī)定，能夠?qū)Σ粍?dòng)產(chǎn)登記制度進(jìn)行立法的主體只有如下幾個(gè)：全國(guó)人大及其常委會(huì)，國(guó)務(wù)院，省、自治區(qū)、直轄市、較大的市的人大及常委會(huì)，而國(guó)土資源部完全沒有權(quán)限制定不動(dòng)產(chǎn)登記制度。同時(shí)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》和《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》中對(duì)土地或房產(chǎn)登記的規(guī)定，也沒有部門規(guī)章就可以規(guī)范不動(dòng)產(chǎn)登記的規(guī)定。因此，《土地登記辦法》立法主體是欠妥的。

《土地管理辦法》的部分內(nèi)容與《物權(quán)法》相悖。根據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》，物權(quán)法定是一項(xiàng)基本的原則，也即物權(quán)的種類和內(nèi)容必須由法律來(lái)規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》、《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》、《中華人民共和國(guó)水法》、《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》等法律的規(guī)定，我國(guó)法律上存在的物權(quán)共有十一種，即：所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、抵押權(quán)、地役權(quán)、留置權(quán)、質(zhì)權(quán)、采礦權(quán)、探礦權(quán)、取水權(quán)。但《土地管理辦法》卻明顯違背了《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》所規(guī)定的“物權(quán)法定”的原則，設(shè)立了“集體農(nóng)用地使用權(quán)”和“國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)”這兩個(gè)用益物權(quán)，這明顯是違背法律規(guī)定的。

《土地登記辦法》第二條第二款規(guī)定：前款規(guī)定的國(guó)有土地使用權(quán)，包括國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)和國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)：集體土地使用權(quán)，包括集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體農(nóng)用地使用權(quán)。根據(jù)該規(guī)定，“集體農(nóng)用地使用權(quán)”并不包含“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，依此進(jìn)一步推斷可知，“國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)”也沒有包含“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。所謂的“集體農(nóng)用地使用權(quán)”和“國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)”根本不在上述我國(guó)目前法律所確立的11種物權(quán)之列，明顯違反了我國(guó)《物權(quán)法》所確立的物權(quán)法定原則。即便是有相同規(guī)范之意，但其表述的確是不符合立法嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊蟆?/p>

物權(quán)法視野下完善土地登記制度的路徑選擇

我們可從以下幾個(gè)方面對(duì)土地登記制度加以完善：

提升土地登記制度的立法層次。《中華人民共和國(guó)立法法》第八十二條規(guī)定：“部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行”；第八十六條第一款第(三)項(xiàng)規(guī)定：“部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致時(shí)，由國(guó)務(wù)院裁決”。由此可知，作為部門規(guī)章，《土地登記辦法》在效力上與地方規(guī)章是等同的。但是許多地方卻都有自己的土地登記辦法，這就難免造成地方土地登記辦法與《土地登記辦法》的具體規(guī)定相沖突，即使根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》第八十六條第一款第(三)項(xiàng)的規(guī)定，國(guó)務(wù)院有權(quán)裁決，也會(huì)有損法律的尊嚴(yán)與穩(wěn)定。因此，可以通過(guò)提高土地登記制度的立法層次，使其效力高于地方規(guī)章。根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，下位法與上位法相沖突時(shí)，適用上位法，以此達(dá)到減少?zèng)_突矛盾的目的。提高登記效力不僅僅是法理的要求，更是建立客觀公正的不動(dòng)產(chǎn)交易制度、保障不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)安全有序得到發(fā)展的要求。

具體制度上的完善。一是增設(shè)土地登記的種類?！锻恋氐怯涋k法》將土地登記分為五類：土地總登記、初始登記、變更登記、注銷登記、其他登記。其中，其他登記又包括：更正登記、異議登記、預(yù)告登記和查封登記。為了體現(xiàn)《物權(quán)法》對(duì)權(quán)利保護(hù)的法理精神，在完善《土地登記辦法》時(shí)，可以將土地登記類型增設(shè)一項(xiàng)“他項(xiàng)權(quán)利登記”；而將“變更登記”具體細(xì)化為兩類：轉(zhuǎn)移變更登記和其他變更登記。

二是細(xì)化土地登記的原則。所有的土地權(quán)利都應(yīng)當(dāng)依申請(qǐng)登記，其根據(jù)是《土地登記辦法》第六條規(guī)定：“土地登記應(yīng)當(dāng)依照申請(qǐng)進(jìn)行，但法律、法規(guī)和本辦法另有規(guī)定的除外?！边@種規(guī)定很好地體現(xiàn)了土地登記的私法屬性，體現(xiàn)了意思自治的原則，也即只有當(dāng)事人依法提出申請(qǐng)，登記機(jī)關(guān)才能對(duì)符合法律規(guī)定的申請(qǐng)進(jìn)行登記，登記機(jī)關(guān)不得依職權(quán)主動(dòng)進(jìn)行登記。然而，如果所有的土地權(quán)利都必須依申請(qǐng)才能登記，在實(shí)踐中也會(huì)遇到許多問題。筆者認(rèn)為，在完善土地登記制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)確立依申請(qǐng)登記與依職權(quán)登記相結(jié)合的登記制度，針對(duì)不同的土地權(quán)利分別對(duì)待，這樣才能使得土地登記制度在具體的實(shí)踐中更好地發(fā)揮作用。

三是進(jìn)一步完善對(duì)于共有土地權(quán)利的登記。根據(jù)《土地登記辦法》的相關(guān)規(guī)定：“兩個(gè)以上土地使用者共同使用一宗土地的，應(yīng)當(dāng)分別申請(qǐng)登記”、“兩個(gè)以上土地使用者共同使用一宗土地的，應(yīng)當(dāng)分別填寫土地登記審批表”、“兩個(gè)以上土地使用者共同使用一宗土地的，應(yīng)當(dāng)分別填寫土地證書”。這就是說(shuō)對(duì)于共同擁有的土地權(quán)利，確立的是單獨(dú)申請(qǐng)?jiān)瓌t。上述規(guī)定，對(duì)于土地使用權(quán)的共有關(guān)系極有可能造成混亂，也極有可能損害他人合法的財(cái)產(chǎn)。筆者認(rèn)為，如果同一宗土地的某一共同層面使用權(quán)為多個(gè)使用者共同使用，則也是屬于使用權(quán)共有，并不是有多個(gè)使用權(quán)，而只是多個(gè)人擁有一個(gè)使用權(quán)。因此，在此種情形下，應(yīng)當(dāng)確立共同申請(qǐng)?jiān)瓌t，即應(yīng)當(dāng)共有人共同申請(qǐng)。但是，如果是同一宗土地，既在地上設(shè)立了使用權(quán)，又在地下設(shè)立了使用權(quán)，則此種情形下已不再是只有一個(gè)使用權(quán)，而應(yīng)當(dāng)由不同的使用權(quán)人分別申請(qǐng)，登記機(jī)關(guān)的審批也應(yīng)當(dāng)分別審批，同時(shí)頒發(fā)不同的土地權(quán)利證書。因此，對(duì)于是單獨(dú)申請(qǐng)?jiān)瓌t還是共同申請(qǐng)?jiān)瓌t，應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地權(quán)利是否具有可分的性質(zhì)區(qū)別對(duì)待。

四是擴(kuò)大不予登記情形的范圍?！锻恋氐怯涋k法》第十八條第一款規(guī)定了不予登記的情形：土地權(quán)屬有爭(zhēng)議的；土地違法違規(guī)行為尚未處理或者正在處理的；未依法足額繳納土地有償使用費(fèi)和其他稅費(fèi)的；申請(qǐng)登記的土地權(quán)利超過(guò)規(guī)定期限的；其他依法不予登記的。筆者認(rèn)為，只有如上幾種不予登記的情形是不夠的，還應(yīng)當(dāng)增設(shè)“暫緩登記情形”?！锻恋氐怯涋k法》第十八條第（三）項(xiàng)規(guī)定：在暫緩登記情形，可以要求權(quán)利人交足稅費(fèi)，并給予寬限日期。因此，土地登記機(jī)關(guān)對(duì)于這種可以補(bǔ)充挽救的情形，可以給予申請(qǐng)人一定的寬限日期，這樣，既能夠及時(shí)督促申請(qǐng)人履行自己的義務(wù)，同時(shí)又能體現(xiàn)對(duì)權(quán)利的保護(hù)與重視，踐行“以人為本”的理念。

五是明確登記錯(cuò)誤的法律責(zé)任。《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第二十一條規(guī)定：當(dāng)事人提供虛假材料申請(qǐng)登記，給他人造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。因登記錯(cuò)誤，給他人造成損害的，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。登記機(jī)構(gòu)賠償后，可以向造成登記錯(cuò)誤的人追償。然而，《土地登記辦法》卻并未明確規(guī)定登記錯(cuò)誤的法律責(zé)任。因此，筆者認(rèn)為，《土地登記辦法》應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，如果登記機(jī)關(guān)因登記錯(cuò)誤給當(dāng)事人造成損害，當(dāng)事人有權(quán)利提起行政訴訟，申請(qǐng)國(guó)家賠償。同時(shí)也應(yīng)當(dāng)規(guī)定，在由登記機(jī)關(guān)作出賠償之后，可以追究有關(guān)人員的責(zé)任。

結(jié)語(yǔ)

土地登記制度對(duì)于保護(hù)土地權(quán)利人的合法權(quán)益、規(guī)范土地登記行為意義重大。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是近幾年房地產(chǎn)等與土地制度相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，出現(xiàn)了許多侵犯土地權(quán)利的案例，土地權(quán)益保護(hù)制度亟待解決。借由《物權(quán)法》完善充實(shí)我國(guó)民法體系的契機(jī)，通過(guò)對(duì)土地登記制度立法層次的提高和土地登記具體制度的完善，可以起到保護(hù)土地權(quán)利，增強(qiáng)國(guó)家公信力的立法目的。完善我國(guó)土地管理法律制度，可以使“國(guó)之本、民之根”的土地資源在法制的環(huán)境下為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供最佳的服務(wù)。

（作者單位：河南信陽(yáng)市委黨校法學(xué)教研部）