內蒙古發(fā)展研究中心課題組

2011年11月,財政部和國家稅務總局聯(lián)合發(fā)布《營業(yè)稅改征增值稅試點方案》及上海試點相關政策規(guī)定，明確從2012年1月1日起,在上海市交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務業(yè)開展營業(yè)稅改征增值稅試點，并且根據(jù)上海市試點運行情況，逐步擴大試點范圍，力爭在“十二五”期間將改革逐步推廣到全國范圍。這次改革是繼2009年全面實施增值稅轉型之后,我國貨物勞務稅收制度的又一次重大改革，也是一項重要的結構性減稅措施。密切關注上海試點進展情況，及時分析試點政策對我區(qū)的影響，對于我區(qū)用好營業(yè)稅改征增值稅政策，放大政策效應，推動服務業(yè)資源優(yōu)化配置和產(chǎn)業(yè)延伸意義重大。

一、營業(yè)稅改征增值稅試點政策出臺的背景和要點

營業(yè)稅是以營業(yè)收入的一定比例征稅，其稅率雖較低，但稅負容易向下游轉嫁，重復征收現(xiàn)象嚴重。針對其弊端，1954 年，法國率先開征增值稅，該稅種通過銷項稅與進項稅抵扣機制，讓納稅人只需為產(chǎn)品的增值部分納稅，解決了營業(yè)稅重復征稅問題。目前，已有170多個國家和地區(qū)開征增值稅。我國從1979年引入增值稅,最初僅在上海、柳州等城市的機械等5類貨物試行，1984 年擴大至全國，范圍也擴大至機械、汽車、鋼材等12類貨物，1994年又將征稅范圍擴大到所有貨物和加工修理修配勞務, 2009年為適應生產(chǎn)專業(yè)化分工需求，促進制造業(yè)發(fā)展，將機器設備納入增值稅抵扣范圍。

目前，我國增值稅的征稅范圍覆蓋了除建筑業(yè)之外的第二產(chǎn)業(yè)，而第三產(chǎn)業(yè)的大部分行業(yè)則課征營業(yè)稅。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，這種劃分日漸顯現(xiàn)出其內在的不合理性。首先，從稅制完善角度看，增值稅和營業(yè)稅并行，破壞了增值稅的抵扣鏈條，影響了增值稅中性效應的發(fā)揮。其次，從結構調整角度看，將大部分第三產(chǎn)業(yè)排除在增值稅的征稅范圍外，使得企業(yè)為避免重復征稅而傾向于“小而全”、“大而全”模式，導致服務生產(chǎn)內部化，不利于服務業(yè)的專業(yè)化細分和服務外包的發(fā)展。第三，從稅收征管角度看，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，商品和服務的區(qū)別愈益模糊，兩稅并行會造成許多征管方面的矛盾。國際上絕大多數(shù)實行增值稅的國家，都是對商品和服務共同征收增值稅，因此將增值稅征稅范圍擴大至全部商品和服務，以增值稅取代營業(yè)稅，符合國際慣例，是深化我國稅制改革的必然選擇，也是促進我國三次產(chǎn)業(yè)協(xié)調發(fā)展的必然要求?；诖?，國家“十二五”規(guī)劃提出擴大增值稅范圍，相應調減營業(yè)稅的任務。2012年1月1日起，國家決定在上海部分行業(yè)率先試行，這次改革是我國結構性減稅邁出的重要一步。通過優(yōu)化稅制結構，為深化產(chǎn)業(yè)分工和加快現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展提供了制度支持，有利于促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變和經(jīng)濟結構調整。

營業(yè)稅改征增值稅試點政策主要內容：一是試點范圍擴大到交通運輸業(yè)及部分現(xiàn)代服務業(yè)。交通運輸業(yè)包括陸路、水路、航空和管道運輸，部分現(xiàn)代服務業(yè)包括研發(fā)和技術、信息技術、文化創(chuàng)意、物流輔助、有形動產(chǎn)租賃和鑒證咨詢。 二是在現(xiàn)行稅率的基礎上，新增11%和6%兩檔低稅率。交通運輸業(yè)、建筑業(yè)適用11%稅率，試點行業(yè)中規(guī)定的部分現(xiàn)代服務業(yè)，除有形動產(chǎn)租賃適用稅率為17%外，其余適用6%稅率。三是試點的納稅人按照年增值稅應稅銷售額（500萬元）劃分為增值稅一般納稅人和增值稅小規(guī)模納稅人。增值稅一般納稅人適用一般計稅方法，增值稅小規(guī)模納稅人適用簡易計稅方法計稅。四是試點期間稅收收入歸屬不變，原歸屬試點地區(qū)的營業(yè)稅收入，改征增值稅后仍全部歸試點地區(qū)。因“營改增”發(fā)生的財政收入變化，由中央和試點地區(qū)按照現(xiàn)行財政體制相關規(guī)定分享或分擔。五是為保持現(xiàn)行營業(yè)稅優(yōu)惠政策的連續(xù)性，對現(xiàn)行部分營業(yè)稅免稅優(yōu)惠政策，在“營改增”后繼續(xù)執(zhí)行。為妥善處理好增值稅與營業(yè)稅之間的制度銜接，規(guī)定現(xiàn)有增值稅納稅人向試點納稅人購買服務取得的增值稅專用發(fā)票，可按現(xiàn)行規(guī)定抵扣進項稅額。

二、營業(yè)稅改增值稅試點政策對我區(qū)的影響

（一）從產(chǎn)業(yè)層次看，“營改增”后，我區(qū)交通運輸業(yè)整體稅負減輕2%-3%左右，服務業(yè)整體稅負水平由5%左右下降到3%左右，總體上有利于促進服務業(yè)發(fā)展和二、三產(chǎn)業(yè)互動發(fā)展

近年來，我區(qū)營業(yè)稅占第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重總體呈上升態(tài)勢，2011年達到5.8 %，較2005年提高0.7個百分點，達到“十一五”以來的最高水平。服務業(yè)稅負過重已經(jīng)成為制約全區(qū)服務業(yè)快速發(fā)展的重要因素之一，其原因主要在于服務業(yè)按營業(yè)額全額征收，重復征稅問題嚴重，而且不能抵扣進項稅款，平均稅負水平高達5%左右，而制造業(yè)由于有固定資產(chǎn)進項扣除，平均稅負水平在3%左右。

首先，“營改增”將減輕服務業(yè)整體稅負。以交通運輸業(yè)為例，2011年我區(qū)交通運輸業(yè)完成營業(yè)稅28.5億元，如果改征增值稅，按照試點方案確定的適用稅率11%初步測算，交通運輸業(yè)整體稅負減輕2%-3%左右。將來國家將把增值稅征收范圍擴大到整個服務業(yè)，“營改增”后，服務業(yè)整體稅負水平可以由5%左右下降到3%左右，有利于提升服務業(yè)的整體水準和競爭力水平。

其次，增值稅改革將有助于服務業(yè)專業(yè)化分工和服務外包發(fā)展。目前我區(qū)煤炭、化工、冶金、農(nóng)畜產(chǎn)品加工等大型企業(yè)由于外購物流、銷售、工程服務、會計審計、法律鑒證等服務所含營業(yè)稅不能抵扣，很多企業(yè)采取了將這些環(huán)節(jié)全部內化的方式減少流轉環(huán)節(jié)，避免重復征稅，而非外購服務，與專業(yè)化分工和協(xié)作等要求極不相符?！盃I改增”消除了重復征稅，有助于加快生產(chǎn)性服務外包發(fā)展，促進服務業(yè)分工細化和資源優(yōu)化配置，推動二、三產(chǎn)業(yè)互動發(fā)展，進一步提升服務業(yè)發(fā)展水平。

再次，按照“營改增”試點方案，作為扣除進項稅額的項目主要是購進原材料、燃料、機器設備等貨物以及接受的應稅勞務和應稅服務。由于增值稅只扣除物化成本，這對人力成本投入較大的服務行業(yè)不利。從研發(fā)和技術服務、文化創(chuàng)意、物流輔助、鑒證咨詢等現(xiàn)代服務業(yè)看，由于該類行業(yè)的主要成本構成中人工成本較高，而這些成本不能產(chǎn)生進項稅，其成本可抵扣的項目比重過低，則將導致稅基過高，變相增加了稅賦。因此，不能簡單的下結論說“營改增”后，所有服務業(yè)的稅賦一定會降下來。

（二）從企業(yè)層面看，“營改增” 后，企業(yè)經(jīng)營成本中可以抵扣的項目所占收入的比重越高，納稅人承擔的稅負越低，總體上有利于減輕企業(yè)稅負，但部分企業(yè)由于抵扣項目少，其稅負可能有所增加

在我國現(xiàn)行稅制結構中，增值稅和營業(yè)稅是最為重要的兩個流轉稅種。營業(yè)稅沒有進項抵扣，營業(yè)額越高要繳的稅越多。隨著各類生產(chǎn)要素成本的剛性上漲，營業(yè)額高并不一定利潤會高,但營業(yè)稅卻在增加, 按照高營業(yè)額征收的營業(yè)稅實際上擠壓了企業(yè)的利潤空間。增值稅的稅收負擔不僅與納稅人的營業(yè)額有關，還與納稅人成本中可以獲得抵扣的項目有關，因此，成本中可以抵扣的項目所占收入的比重越高，納稅人承擔的稅負越低，它將納稅人經(jīng)營中的成本要素加以考慮，有利于降低企業(yè)稅負。

以一家年營業(yè)收入500萬元，購買貨車、修理零部件、加油等費用為200萬元的交通運輸企業(yè)為例。原來繳納的是營業(yè)稅，其適用稅率為3%，以全部營業(yè)收入為稅基計算，企業(yè)每年應納稅額為15萬元。但由于購買貨車、修理零部件、加油等費用中已經(jīng)承擔了17%的增值稅，造成了企業(yè)納稅過程中的重復征稅。如果改為增值稅，購買貨車、修理零部件、加油等時繳納的進項稅款就可以抵扣企業(yè)應該繳納的增值稅。按照試點方案，其銷項稅率為11%，銷項稅額為500萬元÷（1+11%）×11%=49.55萬元，進項稅額為200萬元÷（1+17%）×17%=39.78萬元，兩項相減只需繳納9.77萬元的增值稅，稅負較原先減少5.23萬元，稅收成本減輕超過1/3。如果這家企業(yè)在改征增值稅后還要采購車輛、零部件，按照國家的進項稅抵扣政策，企業(yè)總體稅負還會進一步降低。對增值稅小規(guī)模納稅人而言，企業(yè)由原來5%的營業(yè)稅稅率改為3%的增值稅稅率，所繳納的稅也有較大幅度降低。我們知道，服務業(yè)主體是大量的中小微企業(yè)，資金緊張一直是制約中小微企業(yè)發(fā)展的瓶頸，尤其隨著資金、原材料、勞動力等主要生產(chǎn)要素成本的剛性上漲，中小微企業(yè)的利潤普遍下滑，目前全國中小企業(yè)整體利潤率不及3%。在此背景下，“營改增”將有利于減少企業(yè)稅收支出，提高企業(yè)利潤率，這將在一定程度上緩解中小微企業(yè)經(jīng)營壓力，增強發(fā)展活力，從而促進投資和就業(yè)規(guī)模擴大。

另外，“營改增” 后企業(yè)經(jīng)營成本中可以抵扣的項目所占收入比重的高低，直接影響著企業(yè)改征增值稅后將承擔的稅負。如果企業(yè)經(jīng)營成本中可以抵扣的項目所占的比重較高，則營業(yè)稅改征增值稅后企業(yè)稅負會降下來；反之，不降反升。如交通運輸企業(yè)在“營改增”之前已購置了交通運輸工具等固定資產(chǎn)，改革后不買新的固定資產(chǎn)，就不會有新的進項，那么“營改增”后，企業(yè)就不會得到增值稅抵扣，稅率的調整將帶來稅負上漲；加上試點方案規(guī)定不僅已發(fā)生的固定成本不在抵扣范圍內，而且人力成本、路橋費、房屋租金、保險費等成本也不在抵扣范圍內。因此，這類交通運輸企業(yè)若不加快調整經(jīng)營策略，短期內可能會造成企業(yè)稅負的增加。

（三）從政府層面看，“營改增”后長期有利于增加我區(qū)財政收入，短期內對我區(qū)增收會產(chǎn)生一定影響。

作為財政之源，稅收起著經(jīng)濟調節(jié)杠桿的重要作用。從上海市目前試點情況看，“營改增”后，我區(qū)稅收總水平短期內可能會有所下降，將對財政收入產(chǎn)生“減收增支”的影響。

從“減收”看，“營改增”增加了進項稅額抵扣，對小規(guī)模納稅人設定3%的優(yōu)惠稅征收率，因此，企業(yè)整體稅負會基本持平或略有下降，隨之帶來財政收入減收。另外，營業(yè)稅是我區(qū)地方稅收的主要來源，2011年營業(yè)稅實現(xiàn)283.6億元，占地方稅收的比重達34.3%?！盃I改增”后，由于增值稅屬于共享稅，中央與地方間分配比例為75%：25%，盡管目前試點期間上海財政體制暫時不變，但未來增值稅改革推向全國，如果國家不調整這一比例，將會導致我區(qū)稅收收入較大幅度下降。

從“增支”看，根據(jù)目前試點情況，由于經(jīng)營模式、盈利能力、成本結構、發(fā)展時期不同，“營改增”后，在同樣的稅率水平下，部分試點企業(yè)稅負會有所增加。以物流企業(yè)為例，中國物流與采購聯(lián)合會對上海65家大型物流企業(yè)的調查結果，2008-2010年期間企業(yè)年均營業(yè)稅實際負擔率為1.3%，其中貨物運輸業(yè)為1.9%左右，實行“營改增”試點政策后，貨物運輸企業(yè)實際增值稅負擔率增加到4%以上。為此，上海市設立了財政專項資金，對稅負增加的企業(yè)給予扶持，用以平衡企業(yè)稅負。同樣，我區(qū)實施“營改增”政策后，也需要安排一定的財政資金用以扶持稅負增加的企業(yè)，從而增加財政支出。

需要注意的是，“營改增”也體現(xiàn)了“放水養(yǎng)魚”的利好政策環(huán)境。隨著“營改增”試點的擴容，財政稅收總額在一定時期內會面臨縮水之痛，但企業(yè)稅負的減少將促進企業(yè)發(fā)展活力和盈利能力的提高，有利于企業(yè)進一步追加投資，擴大規(guī)模，提高企業(yè)整體的營業(yè)能力，上繳的稅額也將隨著營業(yè)額的增加而“水漲船高”， 由此形成的寬稅基也將對全區(qū)財政的稅率損失形成有效彌補。因此，從長遠看，“營改增”不會對全區(qū)財政收入有較大影響，而且企業(yè)在寬松的生存環(huán)境下，必然會有效的激發(fā)其創(chuàng)造性與成長能力。一旦企業(yè)實力增強，全區(qū)財政增收能力也將隨之加強，達到稅收體制改革的雙贏結局。

（四）從稅制管理看，“營改增”，長期有利于理順征管體系，但短期內會加大征收成本

“營改增”，明確了中央、地方的收入歸屬，規(guī)范國稅、地稅系統(tǒng)的職責分工，有利于從根本上理順中央、地方的分配關系。但“營改增”短期會造成征收成本偏高的問題。目前的財政體制中，增值稅由國稅機關征收，實行中央和地方按75:25的比例分享；營業(yè)稅則為地稅機關征收，全部歸屬地方。在政策過渡期，相關增值稅繼續(xù)由國稅機關統(tǒng)一負責征收，但收入則歸屬地方。這一設計考慮到了地方財政的現(xiàn)實狀況，是對現(xiàn)有分稅體制的一種完善。然而在“營改增”的稅改過渡期，企業(yè)需要同時接受國稅與地稅兩個稅務機關的管理與稽查，僅辦證費用就增加一倍。兩個稅收征管機構的重復配置，提高了征稅成本，造成了社會及企業(yè)資源的一定浪費。因此，在“營改增”后需對相關問題加以特別的關注。

三、對策建議

（一）積極開展 “營改增”政策研究及相關工作

根據(jù)170多個國家和地區(qū)實行增值稅的效果看，增值稅改革不僅大大增加了政府的財政收入，而且還增強了稅收制度的公平性，提高了效率，稅收的中性作用得到加強，同時增值稅對物價的影響也不明顯，在一定程度上保證了中低階層的利益?；诖?，上海市開展試點具有全國性示范意義。近期，北京市試點營業(yè)稅增值稅改革獲批，將于2012年7月1日起正式實施。全國各地均在積極申請“營改增”試點，這樣必然會形成稅收洼地，使得市場資源配置向試點地區(qū)流動，隨著試點地區(qū)越來越多，將會形成更多稅收洼地，將勢必對試點地區(qū)的周邊省區(qū)造成稅負不公。為及早避免由此造成的稅負不公，更為加快我區(qū)的服務業(yè)發(fā)展，我區(qū)應該結合自身實際，積極著手開展“營改增”相關研究工作，吸取、總結試點中出現(xiàn)的新問題、新情況和取得的試點經(jīng)驗，盡早制定試點方案并及時向國家有關部門匯報，財政、稅務等相關部門應盡快進行綜合征管系統(tǒng)、網(wǎng)上申報及防偽稅控系統(tǒng)的改造、銜接，做好各項應急預案工作。

（二）謀劃設立營業(yè)稅改征增值稅改革試點財政專項資金

針對改革試點初期個別企業(yè)稅收負擔增加的問題，上海市制定了相應的過渡性財政扶持政策，專門設立了“營業(yè)稅改征增值稅改革試點財政專項資金”，對因新老稅制轉換而產(chǎn)生稅負有所增加的試點企業(yè)，實施過渡性財政扶持政策。我區(qū)應密切關注上海財政專項資金使用情況和效果，為增值稅改革后，設立類似的過渡性財政專項資金積累經(jīng)驗。試點企業(yè)納稅申報反映的稅收實際負擔變化、因故難以取得增值稅抵扣憑證等情況，對試點企業(yè)進行區(qū)別對待、分類扶持奠定政策基礎。

（三）鼓勵和引導企業(yè)積極應對“營改增”政策帶來的影響

鼓勵服務業(yè)企業(yè)提前開展對管理、稅務、財務、運營等人員的增值稅培訓，審視自身經(jīng)營情況和商業(yè)安排，深入分析增值稅改革可能帶來增值稅成本、現(xiàn)金流等方面的影響，提前做好與改革試點相關的業(yè)務流程、財務管理方法等。

按照上海試點方案，試點納稅人兼有不同稅率或者征收率的銷售貨物、提供加工修理修配勞務或者應稅服務的，應當分別核算適用不同稅率或征收率的銷售額，未分別核算銷售額的，從高適用稅率。鼓勵和引導我區(qū)業(yè)務適用不同增值稅稅率，或者同時提供增值稅和營業(yè)稅應稅服務的企業(yè)，積極籌劃重整相關業(yè)務，避免未來實施“營改增”后，因核算問題被從高適用稅率，增加稅負。

（四）建議擴大服務行業(yè)的進項抵扣范圍

“營改增”后，由于其在稅率和抵扣項目等實施細節(jié)上的設置不同，則可能導致以人工成本為主的部分現(xiàn)代服務業(yè)稅賦的增加。另外，對于交通運輸業(yè)等有進項抵扣的行業(yè)，為加快其發(fā)展，應增加進項抵扣項目。因此，建議國家有必要將交通運輸企業(yè)的路橋費、房屋租金、保險費等生產(chǎn)經(jīng)營成本也納入進項抵扣的范圍,對現(xiàn)代服務業(yè)中較少涉及重復納稅的企業(yè)，根據(jù)其行業(yè)特點，將人工費用納入進項抵扣項目范圍，或給予一定的優(yōu)惠政策。通過優(yōu)惠政策降低該類企業(yè)的稅基，進一步達到減少稅賦的目的。

（課題負責人：杭栓柱；報告執(zhí)筆：楊臣華、黃占兵、付東梅）