潘照東

西部大開發(fā)以來，內(nèi)蒙古的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展進(jìn)入了新的歷史時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入快車道，經(jīng)濟(jì)規(guī)模迅速擴(kuò)大，參與主體大為增加，利益主體也更為復(fù)雜。以憲法、民族區(qū)域自治法為依據(jù)，合理調(diào)整不同主體的利益關(guān)系，保護(hù)少數(shù)民族利益和自治區(qū)的地方利益，成為經(jīng)濟(jì)、社會又好又快發(fā)展必不可少的保障條件，也是構(gòu)建和諧社會的基礎(chǔ)條件。2011年5月發(fā)生的錫林郭勒盟“5·11”、“5·15”事件，說明了這一問題的重要性與現(xiàn)實(shí)性。從內(nèi)蒙古自治區(qū)的客觀條件與發(fā)展要求出發(fā)，全面落實(shí)民族區(qū)域自治法，在當(dāng)前具有特殊重要的意義。

一、落實(shí)民族區(qū)域自治法存在的突出問題

首先，對民族區(qū)域自治法的宣傳、教育不夠

民族區(qū)域自治制度是我國社會主義基本制度的重要組成部分。實(shí)行民族區(qū)域自治制度，是調(diào)整中華民族內(nèi)部的民族關(guān)系，實(shí)行社會主義的民族關(guān)系，并使民族平等、相互幫助、共同繁榮成為新型民族關(guān)系的內(nèi)核。改革、開放以來，沿海地區(qū)率先發(fā)展，邊疆民族地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面明顯滯后，地區(qū)之間、民族之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平方面的差距持續(xù)擴(kuò)大，形成不利于國家經(jīng)濟(jì)布局合理化、不利于保持安定團(tuán)結(jié)政治局面的隱患。世紀(jì)之交，黨中央決策并實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，是加快邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大舉措。在新的歷史條件下，能不能有效加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，能不能有效保障少數(shù)民族群眾、邊疆民族地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中應(yīng)當(dāng)?shù)玫降恼?dāng)利益成為落實(shí)民族區(qū)域自治法的關(guān)鍵所在。

值得重視的是，近些年來，對民族區(qū)域自治法的宣傳教育是不夠的。特別是，在“唯GDP”思想的主導(dǎo)下，在GDP增長速度的競賽中，各地競相以“讓利”為手段引進(jìn)招商競爭——減免稅收，礦產(chǎn)資源無償或變相無償劃撥，土地低成本補(bǔ)償或無償使用，社會成本、環(huán)境成本以地方承擔(dān)，……導(dǎo)致群眾利益、地方利益嚴(yán)重受損。因此，一些地區(qū)看起來經(jīng)濟(jì)增長速度挺快，但無非是依靠低成本出賣資源，犧牲群眾利益、地方利益換得的“繁榮泡沫”，地方的綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力并未相應(yīng)增強(qiáng)，各族群眾的收入與生活水平也未能相應(yīng)提高，而是形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展高成本、高速度與低效益、低收入、低生活水平的明顯反差。

在這一背景下，進(jìn)入內(nèi)蒙古從事資源開發(fā)與加工的外地企業(yè)，普遍忽視甚至無視民族區(qū)域自治法關(guān)于保護(hù)少數(shù)民族與民族地區(qū)正當(dāng)利益的原則規(guī)定，一味追求企業(yè)自身利益的最大化，甚至置群眾利益、地方利益于不顧，不惜以損害群眾利益、地方利益為手段，謀取企業(yè)的超額利潤。這種“殖民地式的經(jīng)濟(jì)掠奪”，目前已成為激化外來企業(yè)與本地群眾矛盾的重要因素。

筆者在調(diào)研過程中曾經(jīng)詢問一些外來企業(yè)負(fù)責(zé)人：對民族區(qū)域自治法有何了解？回答大都是，“成立自治區(qū)吧？”或“內(nèi)蒙古自治區(qū)的主要領(lǐng)導(dǎo)有一些蒙古族吧？”再問：如何理解民族區(qū)域自治法關(guān)于保障少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益的原則規(guī)定？回答大都語焉不詳，或不置可否，或者直言“地方減免讓利才吸引我們來的?！币灿械钠髽I(yè)，進(jìn)入內(nèi)蒙古時(shí)與地方政府簽訂了互惠互利的文件，地方政府承諾為企業(yè)提供有利的發(fā)展環(huán)境，企業(yè)承若承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和社會義務(wù)。在落實(shí)中，地方政府的承若往往完全兌現(xiàn)，而企業(yè)則由于負(fù)責(zé)人變更，后任者竟置原來的承諾于不顧，聲言“是前任承諾的，自己不知情，上級也沒有安排”，拒不承擔(dān)應(yīng)負(fù)的責(zé)任。

其次，與民族區(qū)域自治法相配套的地方自治條例、單行條例不完善，難以落實(shí)

民族區(qū)域自治法是國家的基本法，規(guī)定了民族區(qū)域自治的基本原則和基本制度、民族區(qū)域自治機(jī)關(guān)組織與活動(dòng)原則、自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)、處理民族關(guān)系的原則、上級國家機(jī)關(guān)幫助原則，等等。民族區(qū)域自治法涉及的內(nèi)容，都是民族區(qū)域自治的根本問題，而且對這些根本問題只作出原則性的規(guī)定。因此，作為國家基本法的特點(diǎn)，確定了民族區(qū)域自治法不可能是包羅萬象的法律體系，而是為我國民族區(qū)域自治的實(shí)施提供了法律的基礎(chǔ)和依據(jù)。

民族區(qū)域自治的落實(shí)，需要許多具體的法律規(guī)范來結(jié)構(gòu)與完善。這就需要以民族區(qū)域自治法為依據(jù)，根據(jù)內(nèi)蒙古自治區(qū)的客觀條件、具體特點(diǎn)與發(fā)展要求，制定必要的自治條例、單行條例，以及變通政策。然而，在實(shí)踐中，內(nèi)蒙古自治區(qū)落實(shí)民族區(qū)域自治法的自治條例，至今尚未出臺，顯然不能適應(yīng)自治區(qū)發(fā)展的要求。在關(guān)系內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的若干關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，應(yīng)當(dāng)能夠有效調(diào)節(jié)國家與地方、政府與企業(yè)、企業(yè)與群眾等重大利益關(guān)系的單行條例，也未能及時(shí)制定實(shí)施。

民族區(qū)域自治法與自治條例、單行條例、法規(guī)政策不配套，使民族區(qū)域自治法在某種程度上處于“懸空”狀態(tài)。不少干部、群眾反映“民族區(qū)域自治法好是好，就是看得見，摸不著，落實(shí)不了?！币灿胁簧偃苏{(diào)侃，“民族區(qū)域自治法是國家給民族地區(qū)的一封慰問信?！边@樣的說法雖然不一定準(zhǔn)確、全面，但是也從一個(gè)側(cè)面反映了民族區(qū)域自治法與相關(guān)法律、政策不配套，因而難以落實(shí)的現(xiàn)實(shí)矛盾。

再次，民族區(qū)域自治法在實(shí)施中監(jiān)督、檢查不力，形成民族區(qū)域自治法形同約束力不強(qiáng)的“軟法律”的狀況

民族區(qū)域自治法雖然是基本法，但是其原則規(guī)定并未能充分貫徹、體現(xiàn)于各部門制定的專門法中。各專門法的某些條款規(guī)定與民族區(qū)域自治法不符、甚至相悖，是人們所知的事實(shí)。在具體工作中，各部門以國務(wù)院上級部門制定的專門法為依據(jù)，而置民族區(qū)域自治法于無足輕重的地位，也是長期以來約定俗成的慣例。在內(nèi)蒙古自治區(qū)范圍內(nèi)，有關(guān)部門的工作依然是遵循專門法以及國務(wù)院上級部門的文件規(guī)定，即使這些專門法及文件規(guī)定的具體條文與民族區(qū)域自治法相悖，也沒有關(guān)系。

耐人尋味的是，自民族區(qū)域自治法頒行以來，迄今未查處一起違法事件。在內(nèi)蒙古自治區(qū)如此，在全國范圍里也是如此。自1984年5月頒行民族區(qū)域自治法，至今已28年了，居然未查處一起違法事件，豈非咄咄怪事？是貫徹、落實(shí)民族區(qū)域自治法已經(jīng)盡善盡美，所以未發(fā)生違法事件嗎？事實(shí)恐怕遠(yuǎn)非如此。還是監(jiān)督、檢查不力，甚至對違法民族區(qū)域自治法的行為已經(jīng)熟視無睹、習(xí)以為常呢？筆者不敢妄下結(jié)論。但是，2011年發(fā)生在錫林郭勒盟的“5·11”、“5·15”事件，只是從刑事犯罪的角度對具體人員進(jìn)行了懲處，而未能從違反民族區(qū)域自治法的角度對有關(guān)單位及個(gè)人追究責(zé)任。那么，還會有什么違反民族區(qū)域自治法的事件呢？這的確是耐人尋味的。如果一項(xiàng)法律頒行以后，永遠(yuǎn)都不會有違法事件的嚴(yán)肅查處，那么，即使其法律規(guī)定的原則再好，這項(xiàng)法律有約束力嗎？能夠得到人們的重視并切實(shí)遵守、自覺實(shí)行嗎？

二、加強(qiáng)民族區(qū)域自治法的相關(guān)立法工作，完善配套法律體系

根據(jù)憲法第116條、立法法第66條、民族區(qū)域自治法第19條、20條的規(guī)定，內(nèi)蒙古自治區(qū)的立法體系是：自治區(qū)人民代表大會有權(quán)制定地方性法規(guī)、自治條例、單行條例，自治條例、單行條例須報(bào)請全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后實(shí)施；呼浩特市、包頭市、鄂爾多斯市、呼倫貝爾市、通遼市、赤峰市、烏蘭察布市、巴彥淖爾市、烏海市等城市人民代表大會有權(quán)制定地方性法規(guī)，制定的地方性法規(guī)須報(bào)請自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后實(shí)施。鄂倫春自治旗、鄂溫克自治旗、莫力達(dá)瓦達(dá)斡爾族自治旗人民代表大會有權(quán)制定自治條例、單行條例，制定的自治條例、單行條例須報(bào)請自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后實(shí)施。自治區(qū)人民政府以及呼和浩特市、包頭市、鄂爾多斯市、呼倫貝爾市、通遼市、赤峰市、烏蘭察布市、巴彥淖爾市、烏海市等城市人民政府，可以制定規(guī)章。

根據(jù)國家憲法、立法法、民族區(qū)域自治法的有關(guān)規(guī)定，將國家的立法基本原則與內(nèi)蒙古自治區(qū)的客觀條件、具體特點(diǎn)與發(fā)展要求相結(jié)合，制定地方性法規(guī)、自治條例、單行條例，是自治區(qū)人民代表大會作為省一級地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)和自治機(jī)關(guān)的主要工作之一。筆者作為自治區(qū)人民政府的法制工作顧問，近年來參與了不少有關(guān)法規(guī)實(shí)施辦法的制定、修訂工作。但是，令人遺憾的是，作為全國成立最早的少數(shù)民族自治區(qū)，至今沒有頒布實(shí)施自治條例和單行條例，這是不適應(yīng)自治區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的新形勢、新要求的。

在調(diào)查研究過程中，有關(guān)部門反映目前制定自治條例的條件尚不成熟，難度甚大，倉促不宜。那么，從自治區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的實(shí)際需要和立法實(shí)踐出發(fā)，以單行條例為突破口，則已具有了現(xiàn)實(shí)的意義。

例如，內(nèi)蒙古自治區(qū)在西部大開發(fā)以來，以能源、礦產(chǎn)資源開發(fā)為主導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。2001-2011年，地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）年平均增長速度超過17％，在2002-2009年連續(xù)8年在各省、市、自治區(qū)中名列第一。能源、礦產(chǎn)資源的開發(fā)，是拉動(dòng)內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)高速增長的主要?jiǎng)恿?。而在能源、礦產(chǎn)資源開發(fā)中，又是以煤炭、電力開發(fā)為主。例如，2000年內(nèi)蒙古自治區(qū)煤炭產(chǎn)量為7230萬噸，2011年達(dá)到近10億噸；同期發(fā)電裝機(jī)容量從780萬千瓦／時(shí)達(dá)到超過6500萬千瓦／時(shí)。若從經(jīng)濟(jì)價(jià)值分析，2000年噸煤坑口售價(jià)以60元計(jì)算，全區(qū)煤炭銷售收入為43.38億元；2011年噸煤坑口售價(jià)以300元計(jì)算，全區(qū)煤炭銷售收入達(dá)到近3000億元。

但是，由于內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步晚、底子薄、實(shí)力弱，自治區(qū)的能源、礦產(chǎn)資源開發(fā)形成了以中央企業(yè)及外地大企業(yè)為主導(dǎo)的格局。這些企業(yè)的法人實(shí)體均在北京或外地注冊，利潤基本不在本地實(shí)現(xiàn)，國稅也在外地繳納，導(dǎo)致在內(nèi)蒙古創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)效益大量流失，雖然看起來經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度很快，經(jīng)濟(jì)效益卻未能相應(yīng)體現(xiàn)。某些典型地區(qū)更是形成“富饒的貧困”，即資源富饒而群眾在資源開發(fā)進(jìn)程中卻難以擺脫貧困的局面。

其次，礦物質(zhì)能源、礦產(chǎn)資源均是不可再生資源，開采多少就會減少多少，不可能是永續(xù)利用的。如果能源、礦產(chǎn)資源逐漸耗竭，而后續(xù)產(chǎn)業(yè)卻未能相應(yīng)發(fā)展起來，地方經(jīng)濟(jì)勢必陷入“資源耗竭型貧困”的陷阱不能自拔。

再次，能源、礦產(chǎn)資源的開采，不可避免地會導(dǎo)致一系列的環(huán)境問題，甚至造成生態(tài)環(huán)境的惡化。如果缺乏必要的法律制約，監(jiān)督、管理不到位，一些企業(yè)為追求自身利益的最大化，便會以犧牲環(huán)境為手段進(jìn)行掠奪式的開發(fā)。

目前，能源、礦產(chǎn)資源開發(fā)特別是煤炭開發(fā)已成為涉及中央與地方、政府與企業(yè)、企業(yè)與群眾諸方利益的焦點(diǎn)，且為社會各界所關(guān)注。因此，可以選擇制定能源、礦產(chǎn)資源開發(fā)單行條例為突破口，推進(jìn)自治區(qū)落實(shí)民族區(qū)域自治法的法制建設(shè)，也為合理協(xié)調(diào)各方關(guān)系，形成和諧的能源、礦產(chǎn)資源開發(fā)運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)造必要的規(guī)范。

（一）外來企業(yè)在內(nèi)蒙古的分支機(jī)構(gòu)變更為獨(dú)立法人，或與本地企業(yè)結(jié)合，就地注冊，實(shí)行屬地化管理

民族區(qū)域自治法第二十六條規(guī)定，“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)在堅(jiān)持社會主義原則的前提下，根據(jù)法律規(guī)定和本地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)，合理調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，努力發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)?！薄懊褡遄灾蔚胤降淖灾螜C(jī)關(guān)堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，鼓勵(lì)發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)。”

社會主義的本質(zhì)特征是公平，這一點(diǎn)在我國的法律規(guī)定中有充分的體現(xiàn)，也是合理調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的出發(fā)點(diǎn)和基本要求。內(nèi)蒙古自治區(qū)吸引中央企業(yè)、外地企業(yè)來合作開發(fā)能源、礦產(chǎn)資源，是服從于國家的戰(zhàn)略需要的。內(nèi)蒙古以自身的資源優(yōu)勢與中央企業(yè)、外地企業(yè)的資金、技術(shù)、管理、人才優(yōu)勢相結(jié)合，建設(shè)國家的接續(xù)型、新型能源、重化工戰(zhàn)略基地，以適應(yīng)國家21世紀(jì)現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略要求。

民族區(qū)域自治法第六十五條規(guī)定，“國家引導(dǎo)和鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)按照互惠互利的原則，到民族自治地方投資，開展多種形式的經(jīng)濟(jì)合作?！币虼?，“互惠互利”是合作的出發(fā)點(diǎn)。如果不是“互惠互利”，則合作的基礎(chǔ)不可能牢固，也不可能長遠(yuǎn)。如果中央企業(yè)、外地企業(yè)無視內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)發(fā)展和各族群眾脫貧致富的共同要求，只是將內(nèi)蒙古作為廉價(jià)的資源產(chǎn)地、初加工基地，甚至以侵害內(nèi)蒙古自治區(qū)各族群眾的基本利益和地方利益為代價(jià)攫取企業(yè)的超額利潤，顯然是違背社會主義的公平原則的。

實(shí)踐證明，中央企業(yè)、外地企業(yè)與本地企業(yè)結(jié)合，組建新的股份有限公司或有限責(zé)任公司，就地注冊，實(shí)行屬地化管理，是改變外來企業(yè)“嵌入式”、“飛地”經(jīng)營模式的有效途徑。有人認(rèn)為：外來企業(yè)是否就地注冊，實(shí)行屬地化管理，不是什么大問題——利潤是企業(yè)自己的，國稅是上繳國家的，何必斤斤計(jì)較?!這種認(rèn)識是十分錯(cuò)誤的、有害的。實(shí)際上，企業(yè)利潤在哪里實(shí)現(xiàn)直接關(guān)系到地方的稅收，而且國稅不在實(shí)現(xiàn)地內(nèi)蒙古繳納，明顯縮小了中央財(cái)政對內(nèi)蒙轉(zhuǎn)移支付的基數(shù)，二項(xiàng)相加，可達(dá)數(shù)百億、上千億之巨，怎么可以“無所謂”呢？外來企業(yè)就地注冊，實(shí)行屬地化管理，才能從根本上改變“油水分離”的狀態(tài)，形成“水乳交融”、“政企共建”的良性機(jī)制。

在調(diào)查中也了解到，在“非屬地化管理”的現(xiàn)行體制下，某些實(shí)力雄厚的中央企業(yè)、外來企業(yè)，在內(nèi)蒙古的分公司、子公司既不是獨(dú)立法人，也不進(jìn)行獨(dú)立核算，因此，創(chuàng)造的巨額利潤上劃到總公司、在總公司體現(xiàn)，而這些分公司、子公司則通過“內(nèi)部核算”成為微利甚至虧損?？偣镜母邔庸芾砣藛T因?yàn)椤皠?chuàng)造”巨額利潤坐享數(shù)百萬的年薪，而在內(nèi)蒙古的分公司、子公司則因?yàn)樘幱谖⒗?、虧損狀態(tài)逃避交稅，也不履行原先承諾的經(jīng)濟(jì)、社會責(zé)任。這種行為，確實(shí)違背了社會主義原則，也背棄了企業(yè)應(yīng)當(dāng)遵行的誠信道德。

在2010年、2011年向國務(wù)院各部委調(diào)研組為起草《關(guān)于促進(jìn)內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展的若干意見》進(jìn)行匯報(bào)時(shí)，自治區(qū)各界人士發(fā)出了“外來企業(yè)就地注冊，實(shí)行屬地化管理”的強(qiáng)烈呼聲。國發(fā)〔2011〕21號文件也肯定了這一正當(dāng)要求，第四十四條明確表示“鼓勵(lì)中央企業(yè)在內(nèi)蒙古的分支機(jī)構(gòu)變更為獨(dú)立法人，實(shí)行稅收屬地化管理?！钡谌鶙l也提出，“鼓勵(lì)中央企業(yè)與地方企業(yè)聯(lián)合重組，培育具有較強(qiáng)競爭力的大企業(yè)集團(tuán)?！?/p>

因此，內(nèi)蒙古自治區(qū)通過立法的形式，在保障能源、礦產(chǎn)資源開發(fā)合理有序的單行條例中明確要求外來企業(yè)在內(nèi)蒙古的分支機(jī)構(gòu)變更為獨(dú)立法人，鼓勵(lì)其與本地企業(yè)重組，就地注冊，實(shí)行屬地化管理，目前條件已經(jīng)成熟。

（二）推進(jìn)資源稅改革，完善煤炭等能源、礦產(chǎn)資源收費(fèi)政策

民族區(qū)域自治法第六十五條規(guī)定，“國家在民族自治地方開發(fā)資源、進(jìn)行建設(shè)的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)照顧民族自治地方的利益，做出有利于民族自治地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的安排，照顧當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的生產(chǎn)和生活。國家采取措施，對輸出自然資源的民族自治地方給予一定的利益補(bǔ)償?！?/p>

首先，調(diào)整資源稅。資源稅是對礦產(chǎn)資源產(chǎn)地進(jìn)行補(bǔ)償?shù)闹匾绞?。按照我國現(xiàn)行的《資源稅暫行條例》，資源稅以納稅人銷售數(shù)量為征稅依據(jù)，即“按量計(jì)稅”。這一計(jì)算方法是建立在能源、礦產(chǎn)品市場價(jià)格不變的基礎(chǔ)之上的。事實(shí)上，進(jìn)入21世紀(jì)以來，能源、礦產(chǎn)品價(jià)格已進(jìn)入長期上升的軌道，11年來主要能源、礦產(chǎn)品價(jià)格已上漲數(shù)倍。因此，“按量計(jì)稅”已經(jīng)不能真實(shí)反映能源、礦產(chǎn)品的實(shí)際價(jià)值，也不利于節(jié)約、保護(hù)資源，治理污染、保護(hù)環(huán)境，更不利于資源產(chǎn)地的可持續(xù)發(fā)展和社會進(jìn)步。

因此，國發(fā)〔2011〕21號文件明確指出，要積極“推進(jìn)資源稅改革，研究完善內(nèi)蒙古煤炭等礦產(chǎn)資源領(lǐng)域收費(fèi)基金政策?！辟Y源稅調(diào)整的方向是將“按量計(jì)稅”改變?yōu)椤鞍磧r(jià)計(jì)稅?！眳⒄招陆凑赵弯N售收入的5％征收資源稅的標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)蒙古自治區(qū)可以先從煤炭資源稅改革做起，按照銷售收入的5％征收資源稅，然后擴(kuò)大到其他的礦產(chǎn)資源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全區(qū)2012年1-4月煤炭銷售量達(dá)3.4億噸，全年可達(dá)10億噸，原來“按量計(jì)稅”，每噸8元，全年可征資源稅80億元；改為“按價(jià)計(jì)稅”，按照平均每噸銷售收入300元的5％元計(jì)算，資源稅可達(dá)150億元。

其次，調(diào)整礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。我國現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)僅僅是為了補(bǔ)充國家地礦勘探投資資金來源的不足，因此，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率偏低，煤炭、石油、天然氣均為銷售收入的1%。按照國際通行慣例，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)是對礦產(chǎn)資源消耗的補(bǔ)償，是礦產(chǎn)資源有償使用的基本制度，也是礦產(chǎn)資源利益分配的核心制度。國外的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)一般按銷售收入的2%-8%征收，能夠有效實(shí)現(xiàn)對礦產(chǎn)資源消耗的價(jià)值補(bǔ)償。因此，內(nèi)蒙古也應(yīng)參照國外的通行標(biāo)準(zhǔn)，提高礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)征標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》，中央與省、直轄市的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的分成比例為5:5，中央與自治區(qū)的分成比例為4:6。表面上看這一規(guī)定對自治區(qū)有一定的優(yōu)惠，但是深入分析則不然。沿海的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市大都缺少礦產(chǎn)資源，又何談“分成”？即使有點(diǎn)礦，在整個(gè)經(jīng)濟(jì)中的比重也不大。而對內(nèi)蒙古自治區(qū)來說，能源、礦產(chǎn)資源開發(fā)是工業(yè)的主體，礦產(chǎn)資源開發(fā)的補(bǔ)償是巨大的社會成本。因此，應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)山西省煤炭資源補(bǔ)償費(fèi)改革的成功經(jīng)驗(yàn)，將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)全部留歸地方財(cái)政，這是有利于資源和環(huán)境的保護(hù)，有利于地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的。

再次，提高煤炭價(jià)格調(diào)節(jié)基金征收標(biāo)準(zhǔn)。2009年6月，自治區(qū)人民政府頒布了《內(nèi)蒙古自治區(qū)煤炭價(jià)格調(diào)節(jié)基金征收使用管理辦法》，第七條規(guī)定，“煤炭價(jià)格調(diào)節(jié)基金的征收標(biāo)準(zhǔn)按照煤種的不同分別確定為：褐煤每噸8元，無煙煤每噸20元，除此以外的其他煤種每噸15元。在煤炭市場發(fā)生較大變化時(shí)，自治區(qū)人民政府根據(jù)市場變化情況適時(shí)調(diào)整煤炭價(jià)格調(diào)節(jié)基金的征收標(biāo)準(zhǔn)?！鄙鲜鰳?biāo)準(zhǔn)顯然是偏低的。與內(nèi)蒙古相鄰的山西省，對于出省的煤炭每噸收取可持續(xù)發(fā)展基金25元，礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金10元，煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展基金5元，共計(jì)40元。與山西相比，內(nèi)蒙古征收的煤炭價(jià)格調(diào)節(jié)基金應(yīng)做適當(dāng)調(diào)整，并提高標(biāo)準(zhǔn)。

三、加強(qiáng)宣傳、教育、監(jiān)督、檢查工作，理順國家與自治區(qū)的利益分配關(guān)系，全面落實(shí)民族區(qū)域自治法

2011年在錫林郭勒盟發(fā)生的“5·11”、“5·15”事件，集中暴露了在內(nèi)蒙古自治區(qū)落實(shí)民族區(qū)域自治法存在的突出問題。事件發(fā)生之后，各級黨政領(lǐng)導(dǎo)部門以“保穩(wěn)定、促發(fā)展”為主題及時(shí)采取應(yīng)對措施，迅速穩(wěn)定了局面，維護(hù)了內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)、社會良性發(fā)展的局面。但是，對貫徹、落實(shí)民族區(qū)域自治法存在的現(xiàn)實(shí)矛盾與問題，并未從根本上解決，仍然存在影響安定團(tuán)結(jié)政治局面的隱患。

2011年6月26日，國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展的若干意見》，即國發(fā)［2011］21號文件。文件充分體現(xiàn)了民族區(qū)域自治法的基本原則，充分反映了內(nèi)蒙古2400多萬各族干部群眾的共同意愿，對長期困擾內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的一些關(guān)鍵問題做出了明確的、有力的回答。頒布21號文件，本來是落實(shí)民族區(qū)域自治法，解決長期困擾內(nèi)蒙古發(fā)展的一些關(guān)鍵問題，促進(jìn)內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展的絕好機(jī)遇。學(xué)習(xí)、宣傳21號文件，是為了更好地理解、深入地貫徹、全面地落實(shí)21號文件。在涉及內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的一些重大項(xiàng)目方面，需要與國務(wù)院相關(guān)部委進(jìn)行必要的溝通，按照民族區(qū)域自治法的原則規(guī)定，給予內(nèi)蒙古必要的支持。特別是在涉及中央與自治區(qū)利益分配的一些關(guān)鍵方面，更需要取得國務(wù)院有關(guān)部委的理解與支持，及時(shí)解決這方面存在的制約內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)、社會又好又快發(fā)展的重大、關(guān)鍵問題。但是，國發(fā)［2011］21號文件頒布以來，雖然學(xué)習(xí)、宣傳有一段時(shí)間也形成了聲勢，但是熱潮過去，仍然歸于沉寂。如果21號文件終歸被束之高閣，現(xiàn)實(shí)問題仍然解決不了，那么，貫徹、落實(shí)的效果毫無疑問要大打折扣了。

例如，財(cái)政、稅收制度是調(diào)整國家與地方經(jīng)濟(jì)權(quán)益的重要保障。民族區(qū)域自治法規(guī)定，“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)有管理地方財(cái)政的自主權(quán)。凡是依照國家財(cái)政體制屬于民族自治地方的財(cái)政收入，都應(yīng)當(dāng)由民族自治地方的自治機(jī)關(guān)自主地安排使用。”“民族自治地方在全國統(tǒng)一的財(cái)政體制下，通過國家實(shí)行的規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，享受上級財(cái)政的照顧?！薄懊褡遄灾蔚胤降呢?cái)政預(yù)算支出，按照國家規(guī)定，設(shè)機(jī)動(dòng)資金，預(yù)備費(fèi)在預(yù)算中所占比例高于一般地區(qū)。”

建國以后，中央政府曾長期實(shí)行向少數(shù)民族和民族地區(qū)傾斜的財(cái)政、稅收政策，根據(jù)少數(shù)民族和民族地區(qū)的民族差別、歷史文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，實(shí)施一系列優(yōu)惠政策、照顧政策、特殊政策，等等。20世紀(jì)50年代，實(shí)行“劃分收支，分級管理，分類分成”的體制，對少數(shù)民族和民族地區(qū)實(shí)行財(cái)政補(bǔ)助政策。60年代，實(shí)行對少數(shù)民族和民族地區(qū)“財(cái)政適當(dāng)照顧，必要補(bǔ)助”的優(yōu)惠照顧政策。80年代，實(shí)行民族地區(qū)“劃分稅種，核定收支，分級包干”的財(cái)政管理體制，8個(gè)民族省區(qū)（5個(gè)自治區(qū)和云南省、貴州省、青海?。┰?980-1987年實(shí)行定額補(bǔ)助額年遞增10％的照顧政策。同時(shí)，國家還設(shè)立了支援不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展基金、邊境事業(yè)補(bǔ)助費(fèi)、邊疆建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助、投資專項(xiàng)補(bǔ)助基金等。國家對少數(shù)民族和民族地區(qū)長期的扶持和幫助政策、優(yōu)惠和照顧政策，有力地保障了民族區(qū)域自治的實(shí)施，有效促進(jìn)了少數(shù)民族、民族地區(qū)的發(fā)展，得到少數(shù)民族群眾和民族地區(qū)各族人民的共同擁護(hù)。

然而，1994年實(shí)行的分稅制，忽視了少數(shù)民族和民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的特殊性，在全國實(shí)行“整齊劃一”的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，以1993年各級財(cái)政實(shí)現(xiàn)的消費(fèi)稅和75%的增值稅為基數(shù)核定稅收返還基數(shù)，而不是采用科學(xué)的分稅制計(jì)算方法，按現(xiàn)價(jià)GDP增長系數(shù)加稅源變化因素確定稅收分配標(biāo)準(zhǔn)，合理地反映不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與稅源的關(guān)系。這就形成了發(fā)達(dá)地區(qū)可以少繳稅，而不發(fā)達(dá)的民族地區(qū)卻要多繳稅的不合理狀況。財(cái)政部在實(shí)行分稅制時(shí)承諾實(shí)行對民族地區(qū)“先征后返”的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策，但是，時(shí)至今日卻以“實(shí)行全面轉(zhuǎn)移支付的條件尚不成熟”為借口，拒不兌現(xiàn)當(dāng)初的承諾。這就令人匪夷所思了：作為國務(wù)院的重要部門，表態(tài)可以如此輕率、如此不負(fù)責(zé)任嗎？！既然至今“條件尚不成熟”，為什么1994年就要實(shí)行這樣的分稅制？為什么8年以后“條件仍不成熟”？實(shí)行分稅制以后，一些原先長期實(shí)行、實(shí)踐證明行之有效的對民族地區(qū)的優(yōu)惠政策也廢止了。這些做法的確是違反民族區(qū)域自治法的，在實(shí)踐中也確實(shí)產(chǎn)生了不可忽視的消極影響，應(yīng)當(dāng)及時(shí)加以調(diào)整。

因此，應(yīng)當(dāng)將每年5月的第二個(gè)星期確定為“民族區(qū)域自治法宣傳、教育周”，加強(qiáng)對民族區(qū)域自治法的學(xué)習(xí)、教育，促使廣大干部群眾深入了解民族區(qū)域自治法、自覺運(yùn)用民族區(qū)域自治法，形成各級黨政機(jī)關(guān)、駐區(qū)企業(yè)、各族群眾共建和諧社會的良好氛圍。

同時(shí)，加強(qiáng)落實(shí)民族區(qū)域自治法的監(jiān)督、檢查工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、嚴(yán)肅查處違反民族區(qū)域自治法，嚴(yán)重?fù)p害少數(shù)民族群眾利益、民族地區(qū)利益的重大案件。

有關(guān)部門應(yīng)以民族區(qū)域自治法為依據(jù)，積極與國務(wù)院上級主管部門協(xié)調(diào)，及時(shí)改正不符合民族區(qū)域自治法、損害自治區(qū)和少數(shù)民族利益的現(xiàn)行制度、政策。實(shí)際上，國務(wù)院已經(jīng)意識到某些體制、政策調(diào)整的必要性。例如，國務(wù)院21號文件第四十四條就表示，“加大中央財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度，”等等。這是落實(shí)民族區(qū)域自治法，及時(shí)調(diào)整、理順財(cái)稅體制、政策的重大舉措。及時(shí)落實(shí)國務(wù)院這一決策，是充分、合理地體現(xiàn)內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際效益，保證內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)、社會又好又快發(fā)展不可缺少的重要條件。

（作者系內(nèi)蒙古社會科學(xué)院首席研究員）