明清時(shí)期貴州“親轄地”的設(shè)置與知府行政職能的擴(kuò)大

李坤

內(nèi)容提要：明清時(shí)期，王朝在開(kāi)拓西南邊疆，實(shí)施改土歸流的過(guò)程中，在貴州設(shè)置知府的“親轄地”，有效地弱化了土司的權(quán)力。本文擬考察明清時(shí)期貴州“親轄地”的設(shè)置與演變，探討由“親轄地”引發(fā)的貴州知府行政職能的擴(kuò)大。并藉此探討明清王朝的國(guó)家權(quán)力在西南邊疆地區(qū)的滲透過(guò)程。

關(guān)鍵詞：貴州知府“親轄地”改土歸流行政職能

中圖分類號(hào)：K24文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1000－8705(2012)01－88－92

本文探討的“親轄地”專指府級(jí)行政區(qū)劃管轄下除廳、州、縣之外的行政區(qū)域，這一行政區(qū)域由府級(jí)行政長(zhǎng)官知府或知州直接掌管，顧名思義“親轄”。府級(jí)行政長(zhǎng)官在“親轄地”直接行使刑名、錢(qián)谷諸多事務(wù)的職能?！坝H轄地”與府所轄的廳、州、縣并列，相當(dāng)于縣級(jí)行政區(qū)劃?！坝H轄地”的出現(xiàn)使得知府的行政職能擴(kuò)大和下沉。有學(xué)人曾注意到貴州知府的行政職能有其特殊之處，但未做更多探討。本文擬考察“親轄地”的設(shè)置與演變，說(shuō)明貴州知府行政職能的特殊性。

一、貴州知府“親轄地方”

清道光季年安順知府胡林翼指出：“安順領(lǐng)二州三縣，而知府及同知、通判皆有分地，是名為五屬，實(shí)八屬也?！蓖瑫r(shí)期安順知府常恩在給京中友人的書(shū)信中也多次提到“此地風(fēng)氣迥殊，太守(知府)兼轄地方，如同牧令(縣令)”、“黔中太守實(shí)與牧令相同”。道光《思南府續(xù)志》記載：“自前明以‘流易‘司，二干石實(shí)領(lǐng)催科事，民間小獄訟，皆決于府，與他省殊。故府轄之地不得不分而出，以示專焉。”。清光緒年間貴州巡撫岑毓英上奏稱：“黔省郡縣制度與他省不同，如知府一職不但表率屬僚，兼與州縣分管地方，皆系理事收糧?！边@些都說(shuō)明了貴州的知府有“親轄地方”這一不爭(zhēng)的事實(shí)。貴州省除遵義府之外，其他各府及直隸州均有“親轄地”，這是清代貴州行政區(qū)劃的一大特點(diǎn)。

詞訟方面，通常情況下，知府僅充當(dāng)轉(zhuǎn)審角色，但貴州還要充當(dāng)一審的角色。據(jù)《大清會(huì)典》載：“府屬之州縣廳，由府審轉(zhuǎn)……直隸州、直隸廳屬縣由該廳州審轉(zhuǎn)，府為第二審。惟府、直隸州、直隸廳有本管(“親轄地”)時(shí)，對(duì)其本管，則為第一審?！辟F州各府、直隸州(遵義府除外)均有“親轄地”，故知府既要覆審所屬?gòu)d州縣上呈的案件，又要受理“親轄地”的所有案件，即充當(dāng)了一審和二審的雙重角色。其具體審轉(zhuǎn)步驟，按照《欽定大清會(huì)典事例》規(guī)定：“貴陽(yáng)府、石阡府親轄地方命盜等案，由糧驛道審轉(zhuǎn)，黎平府親轄地方命盜等案，由貴東道審轉(zhuǎn)，該府照州縣例扣限，該道照知府例扣限。其都勻、鎮(zhèn)遠(yuǎn)、思南、思州、銅仁、安順、興義、大定八府，親轄案件，徑解臬司(按察司)審轉(zhuǎn)?！闭f(shuō)明大多數(shù)“親轄地”的案件是直接由知府一審后直接上報(bào)按察司，而不經(jīng)過(guò)道員審轉(zhuǎn)。

稅收方面，知府既督征所屬州縣的稅收，又親征“親轄地”的稅收。道光《安順府志》記載，安順府“親轄地”，錢(qián)糧隨府征輸。《安順、黎平府公牘》中亦記載了安順知府常恩于每年九月開(kāi)征秋糧后，親自坐大堂親征“親轄地”五起十三枝的稅收。咸豐《興義府志》亦記載：“興義府共一州三縣吏治統(tǒng)受制于知府，而知府有‘親轄地，與所屬州縣分境而治，并征糧決獄?！?/p>

二、“親轄地”的設(shè)置與演變

關(guān)于“親轄地”的起源，文獻(xiàn)中大多語(yǔ)焉不詳，其含義亦含混不清，表述不一，如用“親轄地方”、“親轄”、“府屬”、“府轄”等。明嘉靖《貴州通志》中出現(xiàn)“府屬”一詞，意為府所轄的廳、州、縣及土司，相應(yīng)的還有“衛(wèi)(衛(wèi)所)屬”、“司(都指揮司)屬”等。清代康熙年間的文獻(xiàn)中出現(xiàn)了“親轄地方”的記載，而后《黔南識(shí)略》中出現(xiàn)“府轄”、“府屬”、“親轄地方”的表述。其中“府屬”、“府轄”的表達(dá)較為模糊，有時(shí)專指“親轄地”，有時(shí)還包括下轄的廳州縣。道咸時(shí)期貴州地方志中大量出現(xiàn)“親轄地”一詞，各府志中均明確對(duì)“親轄地”的疆域、田畝、戶口、賦稅等均進(jìn)行了較為詳細(xì)的記載，表明“親轄地”事實(shí)上已成為與州縣并列的行政區(qū)劃。

可以肯定的是，“親轄地”是相伴著明王朝對(duì)貴州的改土歸流而產(chǎn)生的，最早可以追溯到貴州建省。永樂(lè)十一年(1413)，思南宣慰使田宗鼎和思州宣慰使田琛有隙，雙方征戰(zhàn)，抗拒朝廷，朝廷借機(jī)出兵討伐。次年，廢思南、思州宣慰司，共設(shè)思州、思南、鎮(zhèn)遠(yuǎn)、石阡、銅仁、烏羅、新化、黎平八府，隸屬于貴州承宣布政使。思南、思州兩宣慰司雖然被廢除，但是原宣慰司下的長(zhǎng)官司卻予以保留，隸屬知府直接管轄，具體隸屬情況：

都坪峨異溪、都素二蠻夷長(zhǎng)官司、黃道溪、施溪二長(zhǎng)官司隸思州府；

水德江、沿河祜溪、思印江三長(zhǎng)官司，并務(wù)川縣及板場(chǎng)、木悠、巖前，任辦、四坑、水銀局隸思南府；

施秉、鎮(zhèn)遠(yuǎn)、邛水三蠻夷長(zhǎng)官司、偏橋長(zhǎng)官司、并鎮(zhèn)遠(yuǎn)州(附郭)隸鎮(zhèn)遠(yuǎn)府；

苗民、石阡、龍泉坪、葛彰四長(zhǎng)官司隸石阡府；

銅仁、省溪、提溪、大萬(wàn)山四長(zhǎng)官司，并鰲寨、蘇葛、棒坑、朱砂、場(chǎng)局、大崖土、黃坑、水銀隸銅仁府；

郎溪蠻夷長(zhǎng)官司、烏羅平頭、答意、治古、著可四長(zhǎng)官司隸烏羅府；

湖耳、亮寨、歐陽(yáng)、新化、中林、龍里六蠻夷長(zhǎng)官司，赤溪、淌洞長(zhǎng)官司隸新化府；

潭溪、曹滴洞、古州、八州、永從、洪州、西山七蠻夷長(zhǎng)官司隸黎平府。

明王朝對(duì)貴州的改土歸流隨著貴州的建省由此拉開(kāi)了序幕。之后，隨著統(tǒng)治勢(shì)力的不斷深入，改土歸流得以繼續(xù)。明宣德十年(1435)裁新化府并入黎平府，其土司由黎平府直接管轄。正統(tǒng)三年(1438)革貴州烏羅府，革答意、治古二長(zhǎng)官，烏羅平頭、著可二長(zhǎng)官司隸銅仁府，郎溪蠻夷長(zhǎng)官司隸思南府。

憲宗成化十二年(1476)增設(shè)貴州程番府，隸金筑安撫司及上馬橋、大龍番、小龍番、程番、方番、韋番、臥龍番、洪番、小程番、盧番、羅番、金石番、廬山、木瓜、大華、麻向等十六長(zhǎng)官司。隆慶三年(1569)移程番府城至貴州布政司城，改程番府為貴陽(yáng)府。萬(wàn)歷十四年(1586)在原程番府治地置定番州，屬貴陽(yáng)府，領(lǐng)長(zhǎng)官司十三。

弘治七年(1494)廢都勻軍民指揮司為都勻府，領(lǐng)都勻、邦水、平州、平浪四長(zhǎng)官司，升九名、麻哈二長(zhǎng)官司為獨(dú)山、麻哈二州，改清平長(zhǎng)官司為清平縣，州縣皆屬于府管帶，其爛土、豐寧二長(zhǎng)官司獨(dú)山州領(lǐng)之；平定、樂(lè)平二長(zhǎng)官司，麻哈州領(lǐng)之。

萬(wàn)歷二十八年(1600)，朝廷興兵平定播州宣慰使楊應(yīng)龍叛亂，次年平播，設(shè)遵義軍民府隸屬四川，設(shè)平越軍民府，轄凱里、楊義二長(zhǎng)官司，隸屬于貴州。

以上的沿革可以看出，在貴州剛建省時(shí)，思南、思州宣慰司之下的長(zhǎng)官司完全被納入知府直接管轄，由此產(chǎn)生了知府的“親轄地”。這一做法一直延續(xù)至弘治七年(1494)設(shè)都勻府時(shí)有所變化，開(kāi)始出現(xiàn)州也管轄土司的現(xiàn)象，但不多見(jiàn)。

王朝在滲透國(guó)家權(quán)力的過(guò)程中，將絕大部分長(zhǎng)官司直接納入知府親轄，原因是知府在地方政府中具有較高的權(quán)威，便于“彈壓民苗”。清代官員陸世楷曾說(shuō)：“明分省之初，彼時(shí)地方初僻改土歸流，因知府體統(tǒng)稍隆，假其名色彈壓苗蠻耳?！薄肚献R(shí)略》亦記載：“黔省除遵義一府，此外各府皆有親轄地方，蓋地處荒服，苗蠻雜居。開(kāi)設(shè)之初，臨以知府所以樹(shù)恩威，資彈壓，其制與他省殊?！?/p>

清初朝廷也嘗試著將知府在“親轄地”的部分行政職能轉(zhuǎn)移給地方州縣官，以減輕知府的行政負(fù)擔(dān)，但

最終以失敗告終。康熙十一年(1672)，貴州巡撫曹申吉曾上疏：“設(shè)官分職，上下相維，天下通義。獨(dú)黔省知府，知縣各有親轄地方，分征錢(qián)糧，并無(wú)經(jīng)征、督征之異，非所以定經(jīng)制而專責(zé)成也。請(qǐng)將貴陽(yáng)、思南、鎮(zhèn)遠(yuǎn)、銅仁、安順、都勻、平越七府所征錢(qián)糧，各歸附郭縣之知縣管理，其知府止司督征之責(zé)，庶規(guī)制劃一，永遠(yuǎn)可行。”此提議得到朝廷的議準(zhǔn)，并于次年始行。但是，當(dāng)知縣向府屬“親轄地”土司經(jīng)征賦稅的時(shí)候，“土司人民與知縣素不相習(xí)”，往往“藉口推諉”，以致“呼應(yīng)不靈，彼此具控，事多貽誤”。故八年之后又不得不叫停，朝廷重新議準(zhǔn)決定恢復(fù)貴州知府經(jīng)征、督征的職責(zé)。

清康雍時(shí)期，清廷對(duì)貴州的版圖進(jìn)行了一次大調(diào)整，除了明代已經(jīng)設(shè)置的思州、思南、石阡、銅仁、鎮(zhèn)遠(yuǎn)、黎平、貴陽(yáng)、都勻、平越九府之外，又陸續(xù)設(shè)置安順、南籠(后改為興義)、大定、威寧、黔西、平遠(yuǎn)、遵義七府，最后裁威寧、黔西、平遠(yuǎn)三府為州并人大定府，留安順、大定、興義、遵義四府，平越府改為平越直隸州，在晚清形成十二府、一直隸州的局面。

隨著中央對(duì)地方社會(huì)控制力度的日益加強(qiáng)，“親轄地”的部分土司逐漸被廢除，有的已成了沒(méi)有土司的“親轄地”，但它作為與州縣并列的行政區(qū)劃一直保留了下來(lái)，甚至一直延續(xù)到清末。黔省唯遵義府沒(méi)有“親轄地”，《黔南職方紀(jì)略》曰：“貴州諸府皆有‘親轄地，惟遵義無(wú)之，蓋仍四川舊制，此遵義建置之大略也?！?/p>

“親轄地”的設(shè)置似乎增加了黔省知府的行政工作量，在此我們可以討論這個(gè)問(wèn)題，朝廷為什么不將“親轄地”直接設(shè)為州縣呢?應(yīng)該說(shuō)，“親轄地”的設(shè)置與貴州全省的財(cái)政狀況有關(guān)。在明代全國(guó)的十三布政司(省)中，貴州是建省最晚的一個(gè)，且財(cái)政收入在全國(guó)各省中是最低的，其大量軍費(fèi)得仰給于鄰省。貴州建省之初，明王朝將貴州思州、思南二宣慰司改土歸流設(shè)府，但保留了很多權(quán)力弱小的長(zhǎng)官司，使之直接隸屬知府管轄，僅設(shè)一州一縣。王朝并沒(méi)有廢除所有的長(zhǎng)官司而直接在府之下增設(shè)州縣。通?？磥?lái)，增設(shè)州縣可以直接將民苗編戶齊民，這樣可以增加國(guó)家的財(cái)政收入。但同時(shí)得注意到，改流設(shè)州縣必然要增加大量的行政成本，包括駐軍費(fèi)用、修建衙署、官員薪俸等等。溫春來(lái)教授這樣認(rèn)為：“在土官與流官兩種不同的制度下，王朝在同一地區(qū)所能增派的賦役以及必須付出的經(jīng)濟(jì)代價(jià)都是大不相同的，這在一定程度上會(huì)影響朝中大臣與地方大員對(duì)是否改流以及怎樣改流的考慮”。同時(shí)，他還認(rèn)為改流的障礙與文化因素有關(guān)，在土司地區(qū)，“即使設(shè)置了流官機(jī)構(gòu)，將原有住民納入編戶，但文化方面的隔膜依舊形成諸多障礙”。直到清代，隨著文化滲透的深入和國(guó)家控制的加強(qiáng)，“親轄地”之下的土司才大部分被廳州縣取而代之。朝廷用設(shè)置“親轄地”的方式，既加強(qiáng)了知府對(duì)土司的有效控制，又節(jié)約了行政成本，使得“親轄地”成為貴州歷史上特有的行政區(qū)劃形態(tài)，這一方式一直延續(xù)至清末。

三、“親轄地”的分布形態(tài)

“親轄地”作為知府兼轄的獨(dú)立行政區(qū)域，但這一區(qū)域通常呈“插花”分布。

貴州的府州級(jí)行政區(qū)劃中，有的府州設(shè)有附郭縣，包括貴陽(yáng)、安順、銅仁、思南、鎮(zhèn)遠(yuǎn)、遵義、黎平、都勻共八府及平越直隸州，雖然府(州)縣同城，但各有領(lǐng)地，分而治之。石阡、思州、興義、大定四府無(wú)附郭縣，知府直接管轄府城及“親轄地”?！安寤ā钡卦谫F州各府州普遍分布。《續(xù)黔書(shū)》記載：

黔之州縣，有所屬鄉(xiāng)屯去治三四百里遠(yuǎn)者，有城門(mén)之外即為領(lǐng)屬者，有此州之地并入他縣，他縣之地并入此州者，又有管轄之地中多隔越或距境一二百里，或隔三四州縣者。

各府“親轄地”與府屬州縣乃至他府之領(lǐng)地相互交錯(cuò)，犬牙相連，給知府管轄地方帶來(lái)了諸多不便。胡林翼任安順知府時(shí)，就深刻認(rèn)識(shí)到“插花”地的流弊，撰寫(xiě)了一篇《諭貴州“插花”情形啟》，詳細(xì)論述了貴州地方“插花”之地的現(xiàn)狀和流弊。他指出：“‘插花地有離本治二三百里，而離他治未百里數(shù)十里。肘腋之下，皆他境之民；臥榻之傍，悉他人之地。其所應(yīng)教誨、應(yīng)整飭、應(yīng)修明、應(yīng)捕逐者，皆遠(yuǎn)在數(shù)百里之外。府、廳、州、縣號(hào)為親民之官，乃所親者在遠(yuǎn)，而所不親者在近?？v有關(guān)心民瘼之良吏，亦限于聞見(jiàn)而莫可如何，追乎不便，公事掣肘，此其不便于官也。”

四、土司權(quán)力的弱化

伴隨著改土歸流的深入，晚清時(shí)期，貴州雖然還有一定數(shù)量的土司存在，但土司在司法、征稅等方面已失去了獨(dú)立的權(quán)力，土司實(shí)際上形同虛設(shè)。

據(jù)記載，道光初年，貴州巡撫酌籌議定苗疆善后章程，規(guī)定，有土司的地方的苗民由土司予以管制，無(wú)土司的地方由苗寨頭人管束，苗寨頭人的更選，要經(jīng)過(guò)公舉和官府的同意，“苗疆”的命盜斗毆案件及爭(zhēng)執(zhí)戶婚田土等事一律由官府審理。在今天黔東南錦屏縣啟蒙鎮(zhèn)，有一塊石碑，刊載黎平府發(fā)布于道光八年(1828年)十月二十七日的告示，告示云：

署黎平府正堂加五級(jí)紀(jì)錄十次張為遵批議詳：道光八年九月二十八日，奉撫部院篙、布政使司初批，據(jù)貴西道同察請(qǐng)示禁土司、土目、土弁派累、庇縱、私刑各條等情，奉批如詳，通傷各薄，一體遵照，出示曉諭。計(jì)抄詳內(nèi)開(kāi)，查土司、土目、土弁等，原為約束苗眾、稽查奸宄而設(shè)，至于錢(qián)糧夫馬差役以及苗民詞訟事件，俱歸地方官經(jīng)理。土司、土目、土弁不得干預(yù)……查苗民一切詞訟，皆應(yīng)付地方衙門(mén)控理，土司等不得干預(yù)，即苗民中有實(shí)系奸究不法之徒，原許土司等據(jù)請(qǐng)送地方官衙門(mén)聽(tīng)候究辦。據(jù)稱近來(lái)各土司競(jìng)敢自行聽(tīng)訟，私設(shè)刑具，并有重枷大練以及棒樁棚子等名稱，種種殘虐甚于官刑，大于法紀(jì)等情，應(yīng)札傷各州縣，親赴所屬各土司等家，逐一嚴(yán)查，如有以上等弊，即將該土司嚴(yán)刑枷責(zé)。嗣后苗民一切詞訟，悉令地方官審斷，不得干預(yù)。倘再行擅理私設(shè)刑具，即行詳草照例究辦，將缺裁法不準(zhǔn)襲替。具各府廳州縣耳目接近，土司、土目、土弁等之是否安分守法，應(yīng)即責(zé)成各府廳州縣不時(shí)稽查，庶土司、土目等知所敬畏，苗民可期安靖。

告示指出苗民一切詞訟，皆應(yīng)由地方衙門(mén)審斷，土司不得干預(yù)，不得私設(shè)刑具，否則會(huì)受到流管的究治?！巴了颈仨毐挟?dāng)?shù)亓鞴艿牡囊庵嫁k事，聽(tīng)其支配，受其約束，升降獎(jiǎng)懲之權(quán)操于流管之手，土司只能惟命是從”。對(duì)于土司管轄下的“奸宄不法之徒”，土司有協(xié)拿解送到府的職責(zé)?！肚下毞郊o(jì)略》云：“自是苗民各安耕鑿，一切催輸輯捕之責(zé)，皆經(jīng)差役鄉(xiāng)約，而土司遂無(wú)權(quán)矣。”光緒《古州廳志》亦云：“自張(廣泗)經(jīng)略開(kāi)辟(‘苗疆)以來(lái)，(土司)漸次裁抑，所存者不過(guò)如保長(zhǎng)寨長(zhǎng)，僅供驅(qū)使，小有盤(pán)剝而已?！?/p>

土司的權(quán)力已經(jīng)形同虛設(shè)，可是朝廷并沒(méi)有立即下令廢除所有的土司。雍正年間鄂爾泰在《正疆界定流土疏》中就明確指出：“土司改流，原屬正務(wù)。但有應(yīng)改者，有不應(yīng)改者，有可改可不改者，有必不可改必不可不改者，有必應(yīng)改而不得不緩改者，有可不改而不得已競(jìng)改者，審時(shí)度勢(shì)，順情得理，庶先無(wú)成心，而有濟(jì)公事。若不論有無(wú)過(guò)犯，一概勒令改流，無(wú)論不足以服人，兼恐即無(wú)以善后。如果相安在土，原無(wú)異在流。如不相安在流，亦無(wú)異于在土也?！笨梢钥闯?，鄂爾泰認(rèn)為改流應(yīng)該看其是否“有無(wú)過(guò)犯”，并非對(duì)土官一律革除。部分土司的存在還可以起到“約束苗眾、稽查奸究”、節(jié)約政府行政成本的作用，因此在改土歸流后的很長(zhǎng)一段時(shí)間里，仍然有大部分土司和土弁被保留原職，只是位低權(quán)輕，今非昔比。

五、結(jié)語(yǔ)

從明代永樂(lè)年間貴州建省開(kāi)始，到清雍正年間對(duì)西南地區(qū)大規(guī)模的改土歸流，“親轄地”的區(qū)域逐漸被調(diào)整并確定下來(lái)?？梢钥闯?，“親轄地”最先就是明代知府管轄的土司領(lǐng)地，后因?yàn)榇蟛糠滞了颈粡d、州、縣取而代之，部分被改流的土司領(lǐng)地和未改流的土司領(lǐng)地仍由知府直接管轄。在歷史時(shí)期形成的“親轄地”，是王朝不斷弱化土司權(quán)力和加強(qiáng)對(duì)西南邊疆社會(huì)控制的產(chǎn)物。

“親轄地”的出現(xiàn)使貴州知府的行政權(quán)力下沉和擴(kuò)大，知府既充當(dāng)了知府本身的角色，又充當(dāng)了州縣官的角色。從知府在詞訟和稅收兩方面的職能看，知府的行政工作量明顯增大。晚晴時(shí)期，貴州仍然有大部分土司分布在“親轄地”之中，被知府直接管轄，但所存土司權(quán)力受到進(jìn)一步弱化，僅相當(dāng)于地方的頭人或保長(zhǎng)，實(shí)質(zhì)上已形同虛設(shè)。至此，中央對(duì)西南地區(qū)的改土歸流幾乎達(dá)到預(yù)定目的。在王朝對(duì)西南邊疆實(shí)施滲透國(guó)家權(quán)力的這一過(guò)程中，知府比州縣官更多地參與了宣理風(fēng)化、弱化土司權(quán)力的這一過(guò)程，在地方事務(wù)中發(fā)揮了重要的作用。

責(zé)任編輯張翔