［摘 要］旅游業(yè)一直處于國(guó)家戰(zhàn)略的重要位置。新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)旅游業(yè)經(jīng)歷了服務(wù)國(guó)家外事戰(zhàn)略、外匯戰(zhàn)略等歷史階段。在21世紀(jì)我國(guó)外貿(mào)開(kāi)始大發(fā)展之后,旅游業(yè)的創(chuàng)匯功能持續(xù)下降,進(jìn)入轉(zhuǎn)型升級(jí)時(shí)期。隨著旅游大眾化和國(guó)民旅游的崛起,我國(guó)旅游業(yè)重返擴(kuò)大內(nèi)需的國(guó)家戰(zhàn)略,并且由于出境旅游的快速增長(zhǎng),旅游業(yè)在國(guó)家外交戰(zhàn)略和外貿(mào)戰(zhàn)略的作用再次提升。

［關(guān)鍵詞］旅游業(yè)；發(fā)展；國(guó)家戰(zhàn)略

［中圖分類(lèi)號(hào)］F752［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1005-6432（2012）1-0013-02

1 20世紀(jì)50—70年代：服務(wù)于國(guó)家外交和外事戰(zhàn)略

新中國(guó)成立以后到20世紀(jì)70年代,我國(guó)還沒(méi)有真正現(xiàn)代意義上的旅游業(yè)。20世紀(jì)50年代初,我國(guó)對(duì)外交流剛剛起步。1949年11月,中華人民共和國(guó)在廈門(mén)成立華僑服務(wù)社,即現(xiàn)在“中國(guó)旅行社總社”的前身,主要是為華僑回國(guó)探親、訪友、參觀、旅游提供服務(wù)。1954年,我國(guó)成立了中國(guó)國(guó)際旅行社總社以及上海、杭州、南京、漢口、廣州、沈陽(yáng)、哈爾濱、安東、大連、滿(mǎn)洲里、天津、憑祥、南昌等分社,開(kāi)始接待蘇聯(lián)和東歐各國(guó)的自費(fèi)旅游者。1950年,“夏令營(yíng)”曾經(jīng)風(fēng)靡一時(shí),甚至到莫斯科郊外去夏令營(yíng)。

由于外交接待的需要,1964年3月中共中央批轉(zhuǎn)中央外事小組《關(guān)于開(kāi)展我國(guó)旅游事業(yè)的請(qǐng)示報(bào)告》。1964年12月在國(guó)旅總社的基礎(chǔ)上設(shè)立了中國(guó)旅行游覽事業(yè)管理局(國(guó)家旅游局的前身)作為國(guó)務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu),與國(guó)旅總社兩塊牌子一套班子。1965年1月,中共中央、國(guó)務(wù)院對(duì)中國(guó)旅游事業(yè)管理局黨組《關(guān)于第一次旅游工作會(huì)議的報(bào)告》的批示。1973年,國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)桂林成為對(duì)外開(kāi)放旅游城市。1978年,中央成立旅游工作領(lǐng)導(dǎo)小組,同年中國(guó)旅行游覽事業(yè)管理局改為直屬?lài)?guó)務(wù)院的管理總局。

2 改革開(kāi)放20年：服務(wù)于國(guó)家外匯創(chuàng)收戰(zhàn)略

2.1 開(kāi)展產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)

1979年我國(guó)即開(kāi)始引進(jìn)外資,中國(guó)出現(xiàn)第一批中外合資項(xiàng)目。外經(jīng)貿(mào)部最早批準(zhǔn)的三個(gè)合資項(xiàng)目都是旅游企業(yè),即北京建國(guó)飯店、北京長(zhǎng)城飯店和中日航空食品公司。1980年中國(guó)建成最早的主題公園,即北京大觀園。隨著中國(guó)旅游業(yè)的對(duì)外開(kāi)放,中國(guó)第一批免稅店相繼出現(xiàn)在北京、廣州、上海機(jī)場(chǎng)隔離區(qū)內(nèi)。同年中國(guó)青年旅行社總社(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“中青旅”)在北京成立,從此開(kāi)始了中國(guó)旅行社行業(yè)的中國(guó)國(guó)際旅行社、中國(guó)旅行社和中國(guó)青年旅行社等寡頭壟斷局面。1980年我國(guó)旅游接待入境人數(shù)進(jìn)入世界前20名。1983年,國(guó)家旅行游覽事業(yè)總局、中國(guó)民用航空局、北京民族文化宮聯(lián)合舉辦首屆中國(guó)國(guó)際旅游會(huì)議。在北京同時(shí)舉辦了中國(guó)旅游展覽和旅游工藝品、紀(jì)念品展銷(xiāo)評(píng)比活動(dòng)。1984年,國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家旅游局關(guān)于北京建國(guó)飯店的報(bào)告,全國(guó)飯店行業(yè)掀起了“學(xué)建國(guó)”的熱潮。

2.2 加強(qiáng)體制機(jī)制保障

1981年2月,旅游總局作出《關(guān)于統(tǒng)一旅游對(duì)外聯(lián)絡(luò)工作的規(guī)定》。1981年,國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)旅游工作的決定》指出,我國(guó)旅游業(yè)要“積極發(fā)展,量力而行,穩(wěn)步前進(jìn)”。1982年7月旅游總局與國(guó)旅總社分署辦公,各司其職。1984年,國(guó)家旅游局下放了旅游外聯(lián)權(quán),允許更多的企業(yè)經(jīng)營(yíng)國(guó)際旅游業(yè)務(wù),并授予它們業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)所必需的簽證通知權(quán)。1984年7月,國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了國(guó)家旅游局《關(guān)于開(kāi)創(chuàng)旅游工作新局面幾個(gè)問(wèn)題的報(bào)告》。1985年1月,國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家旅游局《關(guān)于當(dāng)前旅游體制改革幾個(gè)問(wèn)題的報(bào)告》,決定向省級(jí)政府下放外聯(lián)權(quán)和下放簽證通知權(quán)。1985年,國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家旅游局《關(guān)于當(dāng)前旅游體制改革幾個(gè)問(wèn)題的報(bào)告》,提出當(dāng)前旅游體制改革的目標(biāo)是：要從只抓國(guó)際旅游轉(zhuǎn)為國(guó)際、國(guó)內(nèi)一起抓；從以國(guó)家投資為主建設(shè)旅游基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家、地方、部門(mén)、集體、個(gè)人一起上,自力更生與利用外資一起上；從主要搞旅游接待轉(zhuǎn)變?yōu)殚_(kāi)發(fā)、建設(shè)旅游資源與接待并舉。1985年,國(guó)務(wù)院舉行的第92次常務(wù)會(huì)議,原則批準(zhǔn)《全國(guó)旅游事業(yè)發(fā)展規(guī)劃(1986—2000年)》,決定把“旅游業(yè)作為國(guó)家重點(diǎn)支持發(fā)展的一項(xiàng)事業(yè)”列入國(guó)家的“七五”計(jì)劃,增加投資,國(guó)務(wù)院決定成立旅游協(xié)調(diào)小組,這標(biāo)志著我國(guó)旅游業(yè)進(jìn)入了新的發(fā)展階段。1986—1990年,在國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心主任孫尚清的主持下,提出了一系列比較明確的發(fā)展思想和戰(zhàn)略表述。1986年,第六屆全國(guó)人大第四次會(huì)議審議并原則批準(zhǔn)了《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃(1986—1990)》。提出要大力發(fā)展旅游業(yè),增加外匯收入,促進(jìn)各國(guó)人民之間的友好往來(lái)。1988年,國(guó)務(wù)院成立國(guó)家旅游事業(yè)委員會(huì),屬于國(guó)務(wù)院常設(shè)的議事、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),對(duì)旅游業(yè)進(jìn)一步加大領(lǐng)導(dǎo)力度。

2.3 加大對(duì)外旅游形象宣傳

1992年,國(guó)家旅游局和國(guó)家民航總局聯(lián)合舉辦的“中國(guó)友好觀光年”活動(dòng),使得中國(guó)的旅游業(yè)在短短的兩年內(nèi)得到了迅速恢復(fù)。1992年,經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),由國(guó)家旅游局和中國(guó)民用航空局共同舉辦的首次國(guó)家級(jí)大型旅游活動(dòng)——92中國(guó)友好觀光年拉開(kāi)帷幕,第一次在國(guó)家層面上舉辦大型推廣活動(dòng)。1993—1996年形成了系列主題：1993年中國(guó)山水風(fēng)光游；1994年中國(guó)文物古跡游；1995年中國(guó)民俗風(fēng)情游；1996年中國(guó)度假休閑游；1998年華夏城鄉(xiāng)游。系列主題年活動(dòng)的開(kāi)展,擴(kuò)大了旅游的影響,提升了旅游的地位,并對(duì)旅游市場(chǎng)產(chǎn)生了一定的影響。

3 世紀(jì)之交：旅游業(yè)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)化階段

從20世紀(jì)90年代中后期開(kāi)始,我國(guó)進(jìn)出口貿(mào)易的年度增幅要比同年度GDP的增幅平均高出約20個(gè)百分點(diǎn),這樣的勢(shì)頭一直保持至今。伴隨進(jìn)出口貿(mào)易爆發(fā)性增長(zhǎng),絕大多數(shù)年份,對(duì)外貿(mào)易總是呈現(xiàn)順差,以至于國(guó)內(nèi)美元儲(chǔ)備,20多年間增長(zhǎng)了數(shù)百倍。在這一背景下,旅游業(yè)的創(chuàng)匯功能迅速下降,進(jìn)入發(fā)展的戰(zhàn)略調(diào)整期和轉(zhuǎn)型升級(jí)期,并伴隨著國(guó)民旅游的崛起,產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大,產(chǎn)業(yè)化越來(lái)越明顯。

旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)和產(chǎn)業(yè)地位逐步明確。1990年10月率先開(kāi)放中國(guó)公民自費(fèi)赴新加坡、馬來(lái)西亞和泰國(guó)三國(guó)旅游。1992年,中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》,進(jìn)一步明確旅游業(yè)是第三產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn),各級(jí)政府及各有關(guān)部門(mén)相繼把旅游業(yè)列入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃,多個(gè)省、自治區(qū)、直轄市明確提出把旅游業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)或先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)來(lái)發(fā)展。1993年,國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家旅游局《關(guān)于積極發(fā)展國(guó)內(nèi)旅游業(yè)的意見(jiàn)》,對(duì)國(guó)內(nèi)旅游工作提出：“搞活市場(chǎng)、正確領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)管理、提高質(zhì)量”的指導(dǎo)方針。1994年,旅游業(yè)形成了比較完整的統(tǒng)計(jì)方式,并且正式納入國(guó)家的統(tǒng)計(jì)體系。旅游業(yè)第一次有了比較全面的產(chǎn)業(yè)形象,國(guó)內(nèi)旅游有了統(tǒng)計(jì)數(shù)字,旅游總收入概念第一次形成。

旅游業(yè)在擴(kuò)大消費(fèi)、拉動(dòng)內(nèi)需中的作用開(kāi)始顯現(xiàn),國(guó)內(nèi)旅游成為重點(diǎn)市場(chǎng)。1995年3月,國(guó)家旅游局發(fā)出《關(guān)于開(kāi)展創(chuàng)建和評(píng)選中國(guó)優(yōu)秀旅游城市活動(dòng)的通知》。1998年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議,提出旅游、房地產(chǎn)、信息這三個(gè)領(lǐng)域要培育成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。1998年是中國(guó)經(jīng)濟(jì)從供不應(yīng)求變成供過(guò)于求的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。中國(guó)正式告別短缺經(jīng)濟(jì),進(jìn)入相對(duì)過(guò)剩的時(shí)代。擴(kuò)大內(nèi)需成為國(guó)家重點(diǎn),中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議把旅游業(yè)明確為國(guó)民經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。1999年新的節(jié)假日辦法出臺(tái),黃金周制度形成了社會(huì)的亮點(diǎn),旅游也成為社會(huì)的熱點(diǎn)。同年提出了一個(gè)宏偉的目標(biāo),到2020年把我國(guó)由亞洲旅游大國(guó)建設(shè)成為世界旅游強(qiáng)國(guó)。在國(guó)內(nèi)旅游迅速發(fā)展的背景下,我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整為“大力發(fā)展國(guó)內(nèi)旅游、積極發(fā)展入境旅游、有序發(fā)展出境旅游”,2009年國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見(jiàn)進(jìn)一步表述為“以國(guó)內(nèi)旅游為重點(diǎn),積極發(fā)展入境旅游,有序發(fā)展出境旅游”。

4 新時(shí)期：邁向宏觀部門(mén),重返國(guó)家戰(zhàn)略

4.1 在經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略中的作用

2008年國(guó)際金融危機(jī)的爆發(fā)并對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生沖擊,我國(guó)旅游業(yè)在擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)增長(zhǎng)、增加就業(yè)戰(zhàn)略中具有更大發(fā)揮空間,成為帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改善人們生活的重要產(chǎn)業(yè)。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見(jiàn)》開(kāi)篇提出,旅游業(yè)帶動(dòng)系數(shù)大,綜合效益好。旅游業(yè)涉及面廣,綜合性強(qiáng),關(guān)聯(lián)度大,是綜合性產(chǎn)業(yè),與旅游業(yè)相關(guān)的行業(yè)超過(guò)110個(gè),其中比較直接的主要有29個(gè)。根據(jù)我國(guó)旅游業(yè)“十二五”規(guī)劃,到2015年,國(guó)內(nèi)旅游人數(shù)可達(dá)到33億人次,入境過(guò)夜旅游人數(shù)達(dá)8000萬(wàn)人次,出境旅游人數(shù)會(huì)超過(guò)8300萬(wàn)人次。而到2020年,預(yù)計(jì)國(guó)內(nèi)旅游人數(shù)約50億人次(由于鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)家樂(lè)等還很難統(tǒng)計(jì),因此人數(shù)總量比這個(gè)還要多)。入境過(guò)夜旅游人數(shù)會(huì)達(dá)到9000萬(wàn)或1億人次,出境旅游人數(shù)會(huì)達(dá)到1.2億甚至1.5億人次。

4.2 在外交戰(zhàn)略中的作用

在黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的重要國(guó)務(wù)活動(dòng)中,也與新西蘭、意大利、俄羅斯、朝鮮、塞爾維亞等國(guó)簽署旅游合作文件。1983年實(shí)施的規(guī)范我國(guó)大陸居民港澳臺(tái)旅游的VFR(Visiting Friends/Relatives)是ADS的前身,也是出境旅游管理體系建設(shè)的有效嘗試,政策的有益探索。1997年,ADS(Approved Destination Status)取代了VFR。中國(guó)香港、中國(guó)澳門(mén)、泰國(guó)、新加坡、馬來(lái)西亞和菲律賓成為第一批ADS國(guó)家和地區(qū)。2000年以前,正式實(shí)施的ADS旅游目的地只有9個(gè),出境旅游人數(shù)不足1000萬(wàn)人次。而到2010年年底,這一數(shù)字分別為110個(gè)和5739萬(wàn)人次。

4.3 在外貿(mào)戰(zhàn)略中的作用

目前,旅游領(lǐng)域已由服務(wù)貿(mào)易的創(chuàng)匯大戶(hù)到逆差大戶(hù),成為我國(guó)國(guó)際貿(mào)易摩擦的“潤(rùn)滑劑”。自1992年以來(lái),除個(gè)別年度(1994年)外,中國(guó)服務(wù)貿(mào)易始終處在逆差的狀態(tài),同時(shí)逆差呈逐步擴(kuò)大趨勢(shì)。與此同時(shí),旅游服務(wù)貿(mào)易是我國(guó)服務(wù)貿(mào)易中僅有的兩個(gè)一直處在順差狀態(tài)的項(xiàng)目之一,且自2000年來(lái)順差不斷增大。我國(guó)服務(wù)貿(mào)易在旅游等領(lǐng)域則有很大優(yōu)勢(shì)和潛力,旅游服務(wù)貿(mào)易長(zhǎng)期是我國(guó)服務(wù)貿(mào)易的強(qiáng)項(xiàng),創(chuàng)匯基本上占據(jù)服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)匯的1/3以上。正是旅游服務(wù)貿(mào)易的長(zhǎng)期順差有力緩解了我國(guó)服務(wù)貿(mào)易總體逆差的局面。以上格局近年被迅速打破。旅游貿(mào)易進(jìn)口高速增長(zhǎng)使我國(guó)旅游服務(wù)貿(mào)易持續(xù)出現(xiàn)逆差并急劇擴(kuò)大。2009年以前,僅2003年第二季度由于“非典型性肺炎”疫情導(dǎo)致2.66億美元的旅游服務(wù)貿(mào)易逆差。2009年第一季度,我國(guó)旅游服務(wù)貿(mào)易再次出現(xiàn)18.36億美元的逆差,迄今已經(jīng)連續(xù)第10個(gè)季度處于逆差狀態(tài)。2011年上半年旅游服務(wù)貿(mào)易逆差已達(dá)到102億美元,占服務(wù)貿(mào)易逆差的54%。

新的時(shí)代背景和產(chǎn)業(yè)環(huán)境表明,在國(guó)家層面制定與大旅游相適應(yīng)的法規(guī)與政策迫在眉睫。2009年4月,全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委召開(kāi)旅游立法調(diào)研座談會(huì),認(rèn)為旅游立法十分必要、勢(shì)在必行,同年11月,旅游立法工作正式啟動(dòng)。

［基金項(xiàng)目］本研究是國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目(10zd&051)階段性成果。

［作者簡(jiǎn)介］李仲?gòu)V(1976—）,男,廣西平南縣人,副教授,研究方向：旅游經(jīng)濟(jì)。