趙杰

預(yù)算法修正案草案被高度矚目的背后，凸顯了公民日益增強(qiáng)的公共意識

過去一個月，施正文步履匆匆，往返于京滬之間，參加多個研討會，主題均不離“預(yù)算法(亦被經(jīng)濟(jì)學(xué)界稱為“經(jīng)濟(jì)憲法”)修改”。

其間，這位中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任以個人名義、研討會集體名義等向全國人大常委會提交了多份關(guān)于這部“經(jīng)濟(jì)憲法”的修改意見。而據(jù)全國人大披露，在預(yù)算法修正案草案公開征求意見的一個月時間內(nèi)，截至8月5日夜間，通過全國人大網(wǎng)征詢系統(tǒng)向該常委會遞交意見的人多達(dá)19115人(次)，意見共計330960條。

“草案有一些進(jìn)步，但很多方面需要進(jìn)一步修改?！笔┱慕邮堋吨袊侣勚芸凡稍L時直言不諱。

受矚有因

“經(jīng)濟(jì)憲法”受關(guān)注程度空前，33萬多條征求意見，超過此前個人所得稅法草案公開征求的23萬余條意見，令施正文意外的同時，也對《中國新聞周刊》連稱“好事”，將之視為公民公共意識的覺醒。

據(jù)《中國新聞周刊》了解，草案征求意見伊始，并未引起太多關(guān)注，提意見者寥寥。但是后來突然增多，一度達(dá)到日提建議量數(shù)萬，這種猛增得益于諸多院校、研究機(jī)構(gòu)及專家的推動。其間，天則經(jīng)濟(jì)研究所、上海金融與法律研究會、中國法學(xué)會等機(jī)構(gòu)均組織專家討論，并通過媒體等平臺提出修改意見。這些活動起到了重要的普法作用，同時也以專業(yè)視角將草案所存在問題公之于眾，使得老百姓獲得參與討論的理論基礎(chǔ)。

“從本質(zhì)上看，該法絕非一部空洞的法律，預(yù)算與每個人的生老病死都直接相關(guān)，是一部關(guān)系老百姓生存權(quán)等諸多權(quán)力的民生保障法?！笔┱母嬖V《中國新聞周刊》，該法受到如此大關(guān)注歸功于老百姓理念的改變，“老百姓由‘事不關(guān)己，高高掛起轉(zhuǎn)變?yōu)殚_始關(guān)注公共事務(wù)，反映出公眾對社會的參與度增強(qiáng)，是公民的公共意識覺醒的表現(xiàn)。”他認(rèn)為這樣的趨勢將對中國的政治文明發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

部門立法遇熱議

草案公開后，第一條即立法宗旨就受到專家學(xué)者和業(yè)內(nèi)人士的熱議。根據(jù)征求意見稿，該條規(guī)定：“為了強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國家對預(yù)算的管理，加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟(jì)和社會的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法?！?/p>

“這一立法宗旨和我們國家要樹立法治國家公共財政支付的預(yù)算法理念有差距，依然保持著濃厚的行政色彩，更像一部部門規(guī)章。”施正文向《中國新聞周刊》指出，早在1994年的預(yù)算法，甚至更早的1988年的政府預(yù)算管理條例，即有相似表述，至今未變，其中人大對預(yù)算的監(jiān)督職能等均未體現(xiàn)。

預(yù)算法實施近20年來，修改呼聲久已有之，2006年全國人大預(yù)算工委就曾起草一個文本，其中雖未明顯體現(xiàn)人大主導(dǎo)監(jiān)督權(quán)，但也從一定程度上強(qiáng)化了人大權(quán)力。據(jù)《中國新聞周刊》了解，當(dāng)時的相關(guān)政府部門對該文本強(qiáng)烈反對，認(rèn)為根本無法執(zhí)行。隨后，由全國人大授權(quán)，財政部和全國人大預(yù)算工委牽頭重啟草案起草工作，實際由前者主導(dǎo)。

施正文和俞光遠(yuǎn)等接受《中國新聞周刊》采訪的專家、學(xué)者一致認(rèn)為，之所以草案從立法宗旨開始就體現(xiàn)出明顯的部門色彩，就在于立法機(jī)關(guān)的過度授權(quán)。

“立法機(jī)關(guān)不要左授權(quán)，右授權(quán)，如果一定要授權(quán)就要規(guī)定授權(quán)的基本原則，而且授權(quán)至少應(yīng)該在國務(wù)院而不能是財政部?！庇峁膺h(yuǎn)表示。

不過，一位已退休的原財政部官員與這些專家學(xué)者的意見不盡相同，他將問題根源歸于不合理的行政制度，“財政部并無權(quán)力左右預(yù)算制度，只是替現(xiàn)實不合理的行政制度背了黑鍋”。

施正文則認(rèn)為，不管怎樣，該法的核心應(yīng)為規(guī)范政府行為。相應(yīng)地，也要按照權(quán)力分離原則重新配置權(quán)力，合理劃分人大、政府部門的預(yù)算權(quán)力?！皥?zhí)行權(quán)、否決權(quán)、監(jiān)督權(quán)等無疑要交由人大行使，并且人大應(yīng)保證將這些權(quán)力充分行使到位?！彼麑⒋艘暈楦母锏哪康模⑾Ｍ源吮Ｕ项A(yù)算的民主原則、公開原則、統(tǒng)一原則等在現(xiàn)實中得以很好體現(xiàn)。

由此，他還建議通過設(shè)置“分項審查制度”和在各級人大常委會設(shè)立一個事業(yè)編制的預(yù)算審查專業(yè)機(jī)構(gòu)等，提高人大的預(yù)算審查能力，以解決現(xiàn)實中部門審查流于形式、過于草率等問題。

權(quán)責(zé)亟需明確

一部法律的立法過程，同樣也是部門利益博弈的過程，其間伴隨著權(quán)力分割及責(zé)任歸屬。按照施正文對該法的修改理想，其結(jié)果尤其應(yīng)體現(xiàn)明確的權(quán)責(zé)劃分。

在俞光遠(yuǎn)提供給《中國新聞周刊》的一份《對預(yù)算法修改稿的主要修改建議》中，他同樣圍繞權(quán)責(zé)細(xì)化和明確提出了五個方面的修改意見：細(xì)化和科學(xué)編制預(yù)算，增強(qiáng)預(yù)算科學(xué)性和完整性；深化部門預(yù)算改革，規(guī)范部門預(yù)算編制；賦予地方省級政府適當(dāng)舉債權(quán)，并將地方債務(wù)管理納入法治化軌道；規(guī)范預(yù)算審查監(jiān)督，加強(qiáng)人大對預(yù)算的審查監(jiān)督；嚴(yán)格法律責(zé)任，強(qiáng)化預(yù)算約束。

他建議，必須在預(yù)算法中重點(diǎn)規(guī)定：預(yù)算編制要從預(yù)算年度前一年初開始至年末結(jié)束，期限為12個月。同時，中央預(yù)算和地方各級預(yù)算應(yīng)按照復(fù)式預(yù)算編制，包括公共預(yù)算、政府基金預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算。

為規(guī)范預(yù)算審查監(jiān)督，加強(qiáng)人大對預(yù)算的審查監(jiān)督，俞光遠(yuǎn)提出應(yīng)明確人大職能：人大常委會可責(zé)成審計部門對重點(diǎn)部門和重點(diǎn)項目資金使用情況進(jìn)行專項審計，并報告審計結(jié)果；可就預(yù)算、決算中的重大事項或特定問題組織專題調(diào)查；可就預(yù)算審查監(jiān)督中的重大問題舉行聽證會，對預(yù)算工作進(jìn)行評議，作出有關(guān)決議；其組成人員可以按照法定程序，提出有關(guān)預(yù)算的修正案；并要堅持先有預(yù)算、后有支出的原則，編制臨時預(yù)算，規(guī)范人代會召開前的預(yù)算支出。

就法律責(zé)任問題，俞光遠(yuǎn)建議，“將較為普遍、危害較大的違反預(yù)算管理行為有重點(diǎn)地列舉出來，制定相應(yīng)的法律責(zé)任和懲罰措施，并視違者的情節(jié)輕重，追究有關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人員相應(yīng)的行政責(zé)任或者刑事責(zé)任”。

李煒光在指出人大代表人民行使公共服務(wù)管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)的同時，同樣建議設(shè)置問責(zé)、糾錯機(jī)制，“預(yù)算法的責(zé)任應(yīng)包含所有和預(yù)算有關(guān)的機(jī)構(gòu)，包括人大?！彼J(rèn)為這樣的責(zé)任設(shè)置才能確保人大權(quán)力的有效行使。