陳 家 喜

（1．復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海200433；2．深圳大學(xué)當(dāng)代中國(guó)政治研究所，廣東深圳518060）

·政治文明與法律發(fā)展·

干部公選與執(zhí)政黨組織路線的轉(zhuǎn)型

陳 家 喜1，2

（1．復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海200433；2．深圳大學(xué)當(dāng)代中國(guó)政治研究所，廣東深圳518060）

在市場(chǎng)化改革所形成的結(jié)構(gòu)性因素作用下，執(zhí)政黨將個(gè)人能力、工作實(shí)績(jī)和群眾公認(rèn)作為干部選拔的重要指標(biāo)，而非單純的“干部四化”要求，推動(dòng)了干部公選的出現(xiàn)。作為一種競(jìng)爭(zhēng)性選拔機(jī)制，公選不僅契合了新的干部選拔標(biāo)準(zhǔn)，而且還分散了干部選拔權(quán)力，提高了選拔的開放性、競(jìng)爭(zhēng)性和參與性，推動(dòng)了執(zhí)政黨組織路線的轉(zhuǎn)型。進(jìn)一步優(yōu)化這一改革，需要加強(qiáng)制度擴(kuò)展，推動(dòng)公選與直選的銜接，破解素質(zhì)提升與責(zé)任缺失、群眾參與與權(quán)重模糊、機(jī)制構(gòu)建與制度漏洞等三重困境。

公選；干部制度；黨管干部；競(jìng)爭(zhēng)性選拔

在社會(huì)主義體制下，干部不僅是領(lǐng)導(dǎo)和官員的代名詞，還作為黨的“組織武器”［1］，確保政治路線和公共政策的貫徹、執(zhí)行和落實(shí)。干部的選拔、考核、擢升、監(jiān)督也納入組織工作范疇，是執(zhí)政黨組織領(lǐng)導(dǎo)的制度體現(xiàn)。作為“近年來(lái)最有成效的選人用人改革措施”［2］，公選通過(guò)引入公開推薦、民主測(cè)評(píng)、競(jìng)爭(zhēng)考試以及差額票決等環(huán)節(jié)，優(yōu)化了封閉性和集中性的委任體制。通過(guò)對(duì)我國(guó)干部選拔制度改革的發(fā)生背景、演化路徑、運(yùn)行機(jī)制和內(nèi)部張力的解析，有助于把握改革以來(lái)執(zhí)政黨政治錄用與組織路線轉(zhuǎn)型的外部因素與內(nèi)在邏輯，以及在市場(chǎng)轉(zhuǎn)型背景下執(zhí)政黨組織適應(yīng)性問(wèn)題。

一、概念與類型梳理

選任干部既是中國(guó)共產(chǎn)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的制度體現(xiàn)，也是其有效執(zhí)政的組織保障。作為近年來(lái)干部制度改革的重要進(jìn)展，公選就是采取公開推薦、民主評(píng)議、競(jìng)爭(zhēng)考試、面試答辯、差額票決等環(huán)節(jié)選拔干部的一套機(jī)制。公選不僅是干部選拔機(jī)制的創(chuàng)新，還意味著干部選拔權(quán)力的調(diào)整與轉(zhuǎn)移，是執(zhí)政黨將組織選拔向基層干部、黨員群眾共同參與選拔的轉(zhuǎn)變。公選是提高領(lǐng)導(dǎo)干部工作能力和信任基礎(chǔ)的一項(xiàng)改革。

關(guān)于公選的研究，離不開與傳統(tǒng)組織主導(dǎo)的干部選拔制度的比較。景躍進(jìn)從民眾參與和領(lǐng)導(dǎo)獨(dú)斷以及民眾參與和技術(shù)考試兩個(gè)維度，構(gòu)建了從精英指定到民主選舉的政治光譜。作為介于光譜中間的一種類型，公選是在組織選拔中引入群眾路線的干部選拔方式。他還嘗試從試點(diǎn)層級(jí)將公選分為村級(jí)兩推一選、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公推直選和政府機(jī)關(guān)的公開選拔［3］。楊雪冬和美國(guó)學(xué)者托尼·賽奇（Anthony Saich）也持有類似的看法，他們使用“競(jìng)爭(zhēng)性選拔”（competitive selection）來(lái)概括鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人的公推公選過(guò)程，認(rèn)為它是一種比選拔更開放、比選舉更保守的干部選拔方式。這一選拔方式的出現(xiàn)與落后地區(qū)的政府治理危機(jī)和領(lǐng)導(dǎo)人的開拓意識(shí)密切相關(guān)［4］。而丹麥學(xué)者曹詩(shī)弟（Stig Th?gersen）等則使用“協(xié)商式選舉”（Consultative Elections）來(lái)分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的公選過(guò)程。他指出，在憲法規(guī)定和中央約束之下，地方政府在開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉改革中采取了“協(xié)商式選舉”的規(guī)避方法，即村民和干部代表對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的選舉投票是“協(xié)商性”的，最終的任命權(quán)仍然掌握在縣委手中［5］。

徐湘林則注意到干部公選的民主含義，并運(yùn)用“基層民主試改革”來(lái)表述包括干部公選在內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉改革。他認(rèn)為，這種“民主試改革”是以擴(kuò)大黨內(nèi)民主和基層政治民主為主要內(nèi)容，擴(kuò)大了干部選拔的公開性、參與性和責(zé)任性，是在黨管干部體制下擴(kuò)大干部選任民主成分的制度性改革嘗試［6］。魏姝則認(rèn)為，“公推公選”實(shí)質(zhì)上是一種行政內(nèi)部民主而非政治民主，因?yàn)楣x所帶來(lái)的人事權(quán)力在官僚體系內(nèi)部的分散和轉(zhuǎn)移，將個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人手中的人事權(quán)擴(kuò)散到一定范圍內(nèi)的中高層官僚手中，而不是普通民眾手中［7］。

準(zhǔn)確地說(shuō)，在上述界定中，競(jìng)爭(zhēng)性選拔是一個(gè)相對(duì)合理的解釋，它對(duì)公選做了相對(duì)清晰的理論定位，既說(shuō)明了公選與傳統(tǒng)組織選拔干部的區(qū)分，也說(shuō)明了這一選拔方式與直接選舉制之間的差異。究其實(shí)質(zhì)，盡管干部公選過(guò)程開放門檻，引入競(jìng)爭(zhēng)，擴(kuò)大參與，甚至還采取了黨委票決制，但終究沒(méi)有脫離黨管干部的框架。循著景躍進(jìn)和楊雪冬等研究的進(jìn)路，筆者嘗試將干部產(chǎn)生方式進(jìn)行劃分見下圖：委任制（組織選拔）—公選制（競(jìng)爭(zhēng)性選拔）—選舉制（直接選舉）。公選可以看成介于委任制和選舉制之間的一種競(jìng)爭(zhēng)性干部產(chǎn)生方式，與傳統(tǒng)的委任制相比，公選在干部選拔的開放性、競(jìng)爭(zhēng)性和參與性上有較大提升，但在群眾參與深度和權(quán)重方面無(wú)法與選舉制相提并論。

我國(guó)干部產(chǎn)生方式類型圖

從廣義上看，凡是采取公開推薦候選人的干部選拔方式都可以歸入公選的行列。因此，在公選的內(nèi)部還可以進(jìn)一步分類：一是公推競(jìng)崗，即公開推薦，競(jìng)爭(zhēng)上崗，它一般指在單位或者系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行的競(jìng)爭(zhēng)性干部選拔。二是公推公選，即公開推薦和公開選拔，指的是通過(guò)公開職位與資格條件，公開報(bào)名推薦，統(tǒng)一考試面試，組織審查以及黨委討論（或票決）的干部選拔方式。三是公推直選，即公開推薦和直接選舉，通常是指通過(guò)公開推薦、民主測(cè)評(píng)、組織審查和黨內(nèi)直選等一套選拔與選舉相結(jié)合的程序，產(chǎn)生基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)人的辦法。由于公推競(jìng)崗主要是面向組織內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)性選拔，涉及面窄，影響小，而公推直選又逐步演變?yōu)楦黝惢鶎狱h組織的競(jìng)爭(zhēng)性選舉形態(tài)，因此狹義上的公選僅指公推公選。本文著重從公推公選的角度來(lái)考察干部公選的發(fā)展?fàn)顩r。

二、結(jié)構(gòu)變遷與干部公選的興起

由于黨的組織路線從屬于并服務(wù)于政治路線與思想路線，所以政治領(lǐng)袖更替、政治路線調(diào)整、政治情境轉(zhuǎn)換以及重大決策出臺(tái)等宏觀性結(jié)構(gòu)因素的變化，都往往帶來(lái)組織路線與干部路線的變化。改革以來(lái)，我國(guó)政治路線至少發(fā)生了兩次重要調(diào)整，并帶來(lái)干部路線的相應(yīng)變化，而公選也是在這一結(jié)構(gòu)性因素轉(zhuǎn)換下生成的。

20世紀(jì)70年代末，我國(guó)“撥亂反正”與改革開放路線的確立，推動(dòng)了執(zhí)政黨組織路線的調(diào)整。一方面，干部制度面臨規(guī)范化的任務(wù)。由于“文化大革命”時(shí)期大規(guī)模群眾運(yùn)動(dòng)對(duì)于干部隊(duì)伍和干部制度的沖擊和破壞，執(zhí)政黨亟需扭轉(zhuǎn)失序的組織路線，重新規(guī)范黨的干部制度的各項(xiàng)規(guī)范，使其回歸到制度化的軌道。另一方面，干部制度還進(jìn)行了適應(yīng)性調(diào)整。從“群眾運(yùn)動(dòng)”到經(jīng)濟(jì)建設(shè)，從“奪權(quán)”到維護(hù)穩(wěn)定，改革開放帶來(lái)黨和國(guó)家戰(zhàn)略任務(wù)的調(diào)整，也同時(shí)對(duì)干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)提出了新的要求。特別是改革進(jìn)程的啟動(dòng)亟需大批知識(shí)化和專業(yè)化的人才，而黨內(nèi)中高級(jí)干部多是早期的革命干部，老齡化和知識(shí)化欠缺十分嚴(yán)重。1980年全國(guó)2 000多萬(wàn)干部中，大學(xué)畢業(yè)的只占20%左右，初中以下文化的占40%以上［8］。在這一背景下，以倡導(dǎo)年輕化和知識(shí)化為重點(diǎn)的“干部四化”路線，在黨的十二大被確定下來(lái)。隨后，大批高校畢業(yè)生和知識(shí)分子走上領(lǐng)導(dǎo)崗位，推動(dòng)了干部隊(duì)伍從革命官僚到技術(shù)官僚的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換。

20世紀(jì)90年代以來(lái)，市場(chǎng)化改革與發(fā)展型戰(zhàn)略的確定，推動(dòng)了執(zhí)政黨組織路線的再次變化。一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立，“發(fā)展是硬道理”被提升到國(guó)家戰(zhàn)略的高度，推動(dòng)干部選拔標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)新的變化。為了激勵(lì)地方政府完成發(fā)展任務(wù)，中央通過(guò)對(duì)干部的能力、素質(zhì)和政績(jī)等考核，并將其作為干部晉升的重要指標(biāo)，從而形成新的組織路線。黨的十四大報(bào)告已有明確表述，“對(duì)堅(jiān)決執(zhí)行黨的基本路線，有高度革命事業(yè)心和為人民服務(wù)的強(qiáng)烈責(zé)任感，在改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)中政績(jī)突出、群眾信任的干部，要委以重任?！钡近h的十六大，這一精神又被概括為“把德才兼?zhèn)?、?shí)績(jī)突出、群眾公認(rèn)的優(yōu)秀干部及時(shí)選拔配備到各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子中來(lái)”。十七大報(bào)告重申了這一標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，干部選拔的公開化和競(jìng)爭(zhēng)性提到重要的改革日程。公開化和競(jìng)爭(zhēng)性不僅有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)能力和實(shí)績(jī)突出的干部的選拔，還有助于克服傳統(tǒng)委任制下的選拔制度弊病。由于黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)易于形成黨委書記“一把手”的個(gè)人集權(quán)，傳統(tǒng)的干部選拔體制在實(shí)踐中出現(xiàn)了異化，組織選拔干部常常演變成“一把手”選配干部，任人唯親、政治庇護(hù)、派系，甚至賣官鬻爵現(xiàn)象滋生，成為干部制度的頑疾。從中央來(lái)看，通過(guò)公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的公開選拔方法，有助于改善乃至防止上述吏治腐敗現(xiàn)象，增進(jìn)干部的公信力。1999年和2000年，中組部先后出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步做好公開選拔領(lǐng)導(dǎo)干部工作的通知》和《全國(guó)公開選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考試大綱（試行）》，對(duì)公開選拔的范圍、工作程序、考試科學(xué)性等做出較為權(quán)威的規(guī)范，干部公選進(jìn)入規(guī)范化的軌道。同期，中組部明確要求，從2001年至2010年各地通過(guò)公開選拔產(chǎn)生的地廳級(jí)以下委任制領(lǐng)導(dǎo)干部人數(shù)要達(dá)到新提拔同級(jí)干部總數(shù)的1／3以上［9］。

在壓力型體制和地方政府競(jìng)爭(zhēng)的雙重作用下，干部公選也得到了地方政府的支持和響應(yīng)。在壓力型體制下，自上而下的政績(jī)考核迫使地方領(lǐng)導(dǎo)人在選人用人時(shí)更關(guān)注其工作能力和業(yè)務(wù)素質(zhì)。那些能夠推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)地方財(cái)政收入增加的干部更容易得到提拔。同時(shí)，地方政府間的政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，也促使地方領(lǐng)導(dǎo)人更加重視提拔那些具有專業(yè)素質(zhì)更具有工作能力的干部。此外，干部公選還被看成推動(dòng)落實(shí)中央部署、推動(dòng)政府創(chuàng)新和民主改革的一項(xiàng)政績(jī)。一些地方政府在公選的范圍、規(guī)模、層級(jí)、頻率及方法上不斷升級(jí)和突破，爭(zhēng)取轟動(dòng)效應(yīng)，實(shí)際上已把公選作為一項(xiàng)政績(jī)工程。

因此，正是在上述因素的綜合作用下，干部公選從80年代的零星試點(diǎn)到90年代以來(lái)的迅速擴(kuò)散和制度化。80年代，干部公選只是在深圳、寧波、吉林等省市零星試點(diǎn)；而從1995年到2000年5月底，全國(guó)31個(gè)省區(qū)市公開選拔副廳級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部700多名，公開選拔副處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部共8 200多名［10］；2002—2006年間，全國(guó)大部分省市都進(jìn)行了干部“公選”試點(diǎn)，共公開選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部1．5萬(wàn)余人，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)上崗擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部共20余萬(wàn)人［11］。一些省市如江蘇、北京、四川、深圳的干部公選已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了制度化和規(guī)范化，公選成為干部選拔的常態(tài)工作。

三、干部公選與執(zhí)政黨組織路線轉(zhuǎn)型

市場(chǎng)化、發(fā)展導(dǎo)向、地方競(jìng)爭(zhēng)等推動(dòng)了我國(guó)干部公選改革的形成、發(fā)展與擴(kuò)散。深入干部公選的運(yùn)行過(guò)程和操作機(jī)理就會(huì)發(fā)現(xiàn)，它改變乃至優(yōu)化了傳統(tǒng)委任制下的干部選拔方式。公選促進(jìn)了市場(chǎng)化背景下執(zhí)政黨組織路線轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)。

（一）公選契合了干部選拔標(biāo)準(zhǔn)的變化，從強(qiáng)調(diào)干部年輕化、知識(shí)化和專業(yè)化轉(zhuǎn)向重視干部的政績(jī)表現(xiàn)與能力要求

“德才兼?zhèn)?、注重?shí)績(jī)和群眾公認(rèn)”作為新的干部選拔標(biāo)準(zhǔn)，有別于改革前的政治素質(zhì)、忠誠(chéng)程度和教育標(biāo)準(zhǔn)，也超越了改革初期的“干部四化”要求。干部公選的程序設(shè)計(jì)體現(xiàn)了對(duì)干部能力、實(shí)績(jī)和群眾公認(rèn)的重視，契合了新的干部選拔標(biāo)準(zhǔn)。一方面，組織部門不僅在制定報(bào)名資格條件中，將崗位信息、職位概述、任職資格、工作經(jīng)歷以及個(gè)性特征等衡量政績(jī)的指標(biāo)“嵌入”其中，還通過(guò)“適崗評(píng)價(jià)”和“述職述廉”等環(huán)節(jié)進(jìn)一步測(cè)定干部政績(jī)。如2010年江蘇省公選副廳級(jí)干部，就在公開報(bào)名和筆試之間設(shè)置了“適崗評(píng)價(jià)”環(huán)節(jié)，從學(xué)歷學(xué)位、崗位經(jīng)歷、專業(yè)背景、基層工作經(jīng)歷、年度考核及獎(jiǎng)勵(lì)情況等方面，將候選人與崗位契合性進(jìn)行比照評(píng)價(jià)，先進(jìn)行一輪評(píng)分［12］。而廣東和北京公選還要求候選人進(jìn)行述職述廉，公示近三年業(yè)績(jī)，供群眾和專家參考。另一方面，公選流程對(duì)干部能力與素質(zhì)的考察機(jī)制也更為精細(xì)和科學(xué)。如2005年，四川省公選副廳級(jí)領(lǐng)導(dǎo)崗位時(shí)采取的“8＋3”模式，就是將公選的筆試、面試和考察環(huán)節(jié)擴(kuò)大為11個(gè)環(huán)節(jié)，包括基礎(chǔ)知識(shí)測(cè)試、無(wú)領(lǐng)導(dǎo)小組討論、案例分析、模擬演講、視聽傳達(dá)、現(xiàn)場(chǎng)問(wèn)答、心理素質(zhì)測(cè)試、培訓(xùn)結(jié)業(yè)測(cè)試等八個(gè)測(cè)試內(nèi)容和民主推薦、民主測(cè)評(píng)結(jié)果線性分析、組織全面考察等三個(gè)環(huán)節(jié)，最終構(gòu)成一個(gè)對(duì)干部能力、素質(zhì)、知識(shí)、資格進(jìn)行全方位、科學(xué)、系統(tǒng)考核的全新體系［13］。四川“8＋3”模式對(duì)于全面科學(xué)地考察領(lǐng)導(dǎo)干部能力素質(zhì)作了有益探索，一些做法如無(wú)領(lǐng)導(dǎo)小組討論、模擬演講、視聽傳達(dá)、現(xiàn)場(chǎng)問(wèn)答、心理素質(zhì)測(cè)試等被其他省市吸收和消化。

（二）公選推動(dòng)了干部選拔方式的轉(zhuǎn)變，使其從封閉、神秘、集中、僵化走向開放、競(jìng)爭(zhēng)、參與

長(zhǎng)期以來(lái)，干部選拔過(guò)程帶有封閉性和神秘性。由于傳統(tǒng)的干部選拔往往由上級(jí)黨委和組織部門包辦，因此選拔過(guò)程較少公開，其公正性和民主性受到質(zhì)疑。公選實(shí)現(xiàn)了干部選拔過(guò)程的公開，從發(fā)布公告、公開報(bào)名、公開推薦，到競(jìng)爭(zhēng)考試、面試、競(jìng)職演說(shuō)等環(huán)節(jié)，通過(guò)報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、電臺(tái)等媒體向社會(huì)公開。一些地方還嘗試將干部公選的過(guò)程進(jìn)行電視或網(wǎng)絡(luò)直播，設(shè)立新聞發(fā)言人，召開新聞發(fā)布會(huì)，使公選過(guò)程更為開放透明［14］。

此外，公選提高了干部選拔的競(jìng)爭(zhēng)性。各地公選的制度設(shè)計(jì)都十分注重?cái)U(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)，候選人需要在公選的各環(huán)節(jié)，從報(bào)名推薦到選拔筆試、綜合性面試、民主測(cè)評(píng)和黨委票決等，經(jīng)過(guò)激烈的差額競(jìng)爭(zhēng)才能勝出見（下表）。為了增加干部選拔的競(jìng)爭(zhēng)性，許多地方公選制定了各環(huán)節(jié)的差額比例。如2010年江蘇省副廳職干部公選采取了“量化權(quán)重”模式，通過(guò)將公選各環(huán)節(jié)進(jìn)行量化打分和權(quán)重分配，提高了公選的競(jìng)爭(zhēng)性。此次公選的適崗評(píng)價(jià)與筆試、民主推薦、面試和組織考察等環(huán)節(jié)實(shí)行100分制并賦予不同權(quán)重，再進(jìn)行層層差額選拔，差額率分別是15∶1，8∶1，5∶1以及3∶1［12］。這一量化權(quán)重的制度設(shè)計(jì)，降低了組織部門的裁量空間，使參選干部能夠在差額競(jìng)爭(zhēng)的公選環(huán)節(jié)充分展示自己的能力和素質(zhì)。

組織選拔、公推公選與直接選舉的類型比較

（三）公選實(shí)現(xiàn)了干部選拔權(quán)力的調(diào)整，從“組織選人”到組織部門、群眾代表和參選干部共同參與選人

在選舉政治背景下，領(lǐng)導(dǎo)干部可以通過(guò)在選舉中獲得多數(shù)選票的方式得到公眾的信任；在非選舉條件下，公選通過(guò)吸收群眾參與干部選拔也從另一個(gè)層面為領(lǐng)導(dǎo)人贏得了群眾的認(rèn)可。當(dāng)前，各地公選普遍為群眾參與干部選拔提供了機(jī)會(huì)和渠道，包括從報(bào)名推薦，到民主測(cè)評(píng)、面試，以及公示過(guò)程的監(jiān)督舉報(bào)。如廣東2008年公選廳處級(jí)干部實(shí)行“大評(píng)委制”，邀請(qǐng)黨代表、人大代表、政協(xié)委員、勞模代表和基層干部群眾代表，參與公選的民主推薦、個(gè)人陳述、演講答辯、現(xiàn)場(chǎng)測(cè)評(píng)等環(huán)節(jié)，每組評(píng)委最多的有380多人，最少的有55人［15］。2008年湖南株洲進(jìn)行“80后”優(yōu)秀青年干部（管理人才）推選活動(dòng)，引入能力素質(zhì)展示、群眾觀摩、電視轉(zhuǎn)播和網(wǎng)絡(luò)投票等“超女選秀”方式，除了黨政官員、專家學(xué)者和“兩代表一委員”組成“面試答題”評(píng)委現(xiàn)場(chǎng)評(píng)分外，還允許群眾和親友團(tuán)到場(chǎng)觀摩；而面試情況也由電視全程直播，在現(xiàn)場(chǎng)外網(wǎng)絡(luò)投票作為評(píng)分參考［16］。

盡管干部公選的出現(xiàn)提升了干部選拔的公開性、競(jìng)爭(zhēng)性和參與性，領(lǐng)導(dǎo)干部的能力、政績(jī)和群眾公認(rèn)度被提到了重要高度，但政治標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有因此受到削弱。在干部選拔的指導(dǎo)方針上，中央始終強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持“德才兼?zhèn)?、以德為先”的用人?biāo)準(zhǔn)。其中干部“德”的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)就是對(duì)黨、國(guó)家和人民的忠誠(chéng)度，這被視為保持馬克思主義執(zhí)政黨先進(jìn)性和純潔性的根本要求和重要保證。在實(shí)踐中，這一標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)為上級(jí)黨委和組織部門有權(quán)從政治上對(duì)候選人進(jìn)行篩選和把關(guān)，并將這一標(biāo)準(zhǔn)貫穿于干部選任的全程。與此同時(shí)，黨管干部作為一項(xiàng)主體原則，制約了各項(xiàng)干部制度改革包括干部公選的限度。所謂黨管干部，就是各級(jí)黨委及其組織部門制定干部路線，掌握著各級(jí)各類干部的培養(yǎng)、選拔、任用、考核和監(jiān)督等權(quán)力。在干部公選的改革中，黨管干部原則一直被要求作為根本的指導(dǎo)思想加以貫徹?！胺艞夵h管干部原則就等于放棄黨的領(lǐng)導(dǎo)、放棄黨的執(zhí)政地位。任何時(shí)候都不能動(dòng)搖?！保?］因此，不論從公選崗位的確定、職位資格條件、公選流程、民主測(cè)評(píng)，還是組織考察及黨委票決等，上級(jí)黨委及組織部門仍然發(fā)揮著舉足輕重的作用。

四、干部公選改革的缺失與悖論

公選是干部選拔的制度改革，而非民主選舉的政治實(shí)驗(yàn)。干部公選是對(duì)黨管干部原則的完善和優(yōu)化，反過(guò)來(lái)黨管干部也為干部公選設(shè)定了框架，即它是組織選拔方式的探索和嘗試，而不會(huì)邁向民主選舉的方向。因此，公選內(nèi)生地蘊(yùn)涵了選舉與選拔的張力，并造成素質(zhì)與責(zé)任、群眾參與與權(quán)重模糊、機(jī)制構(gòu)建與制度漏洞的三個(gè)悖論。

（一）素質(zhì)提升與責(zé)任缺失的悖論

公選是一種競(jìng)爭(zhēng)性的選拔機(jī)制，通過(guò)擴(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)者的參與和科學(xué)化的選拔機(jī)制，將具有較高專業(yè)素質(zhì)和工作能力的干部選拔出來(lái)。然而，這一選拔機(jī)制卻無(wú)法解決領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任和回應(yīng)問(wèn)題。其一是部門內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)與下屬之間的責(zé)任錯(cuò)位。我國(guó)政府內(nèi)運(yùn)行的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，要求行政副職和部門領(lǐng)導(dǎo)要對(duì)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)并受其指揮。而當(dāng)前很多地方干部公選是在“一刀切”的情形下展開，包括政府行政首長(zhǎng)副職、部門正副職都是在上級(jí)政府“統(tǒng)籌”安排下公選產(chǎn)生。由于這些干部由上級(jí)黨委和組織部門公選產(chǎn)生，因此產(chǎn)生了干部責(zé)任與負(fù)責(zé)關(guān)系的錯(cuò)位。其二是黨政正職對(duì)同級(jí)黨代會(huì)和人代會(huì)的回應(yīng)錯(cuò)位。盡管在實(shí)踐中各級(jí)黨政干部正職領(lǐng)導(dǎo)人都是由上級(jí)黨委和組織部門推薦和選拔，但根據(jù)憲政制度的規(guī)定，黨政正職領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)當(dāng)分別由同級(jí)黨代會(huì)和人代會(huì)選舉產(chǎn)生，特別是政府正職領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)嚴(yán)格遵循這一規(guī)定。當(dāng)前，一些地方試行將黨政正職領(lǐng)導(dǎo)人納入公選范圍，實(shí)際上取消了黨代會(huì)和人代會(huì)對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)人的選舉權(quán)，從而導(dǎo)致了二者之間責(zé)任與回應(yīng)關(guān)系發(fā)生了錯(cuò)位。

（二）群眾參與與權(quán)重模糊的悖論

公選是干部選拔權(quán)力分散化的過(guò)程，然而在公選的全程，黨的領(lǐng)導(dǎo)、專家評(píng)價(jià)、群眾參與究竟占有多大的權(quán)重，發(fā)揮怎樣的作用，多數(shù)試點(diǎn)沒(méi)有較為明晰的標(biāo)準(zhǔn)。與考試、面試以及票決等量化程度較高的環(huán)節(jié)相比，群眾參與環(huán)節(jié)的分量和權(quán)重十分模糊。如在候選人民主測(cè)評(píng)中，基層群眾反映的意見能夠?qū)M織部門評(píng)分產(chǎn)生多大影響，并沒(méi)有量化的指標(biāo)。而在實(shí)際操作中，無(wú)論是萬(wàn)人評(píng)官，抑或是網(wǎng)絡(luò)海選，都不過(guò)是組織部門和黨委任用干部的一個(gè)“參考”?！皡⒖肌笔且粋€(gè)十分模糊和曖昧的概念，如果群眾意見和組織意圖相悖，如何權(quán)衡二者的關(guān)系？而中央也明確公選過(guò)程既重德才、重實(shí)績(jī)、重公論用人，又防止唯票取人、唯考取人、唯年輕取人［17］。這樣就限定了干部公選中群眾參與的權(quán)重和影響的程度。

（三）機(jī)制構(gòu)建與制度漏洞的悖論

當(dāng)前，許多地方公選已形成了一整套相對(duì)完備的制度體系，從推薦、考試到票決等，機(jī)制日益科學(xué)化和精細(xì)化。然而，機(jī)制的科學(xué)化卻未能有效防范用人的腐敗發(fā)生。如2008年中部某縣“公選”正科級(jí)干部，最后產(chǎn)生的12名候選人絕大部分為“干部子女和縣里兩大房地產(chǎn)老板的親戚”［18］。2011年某市采取“雙推雙考”選拔4名團(tuán)干部，結(jié)果勝出的4人中有3人為市領(lǐng)導(dǎo)的子女，“公選成為掌權(quán)者瓜分權(quán)力的盛宴”［19］。還有一些地方，根據(jù)擬提拔人選進(jìn)行“量身定做”，有意制定一些過(guò)高甚至苛刻的標(biāo)準(zhǔn)，將競(jìng)爭(zhēng)者阻擋在外。如2004年某市計(jì)劃公選47名處級(jí)干部，結(jié)果報(bào)名者僅有37人［20］。由此可以看出，現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)為個(gè)別部門和個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人預(yù)留了較大的權(quán)力，為他們操縱選拔過(guò)程提供了空間，如是否進(jìn)行公選、進(jìn)行哪些職位的公選、公選職位需要怎樣的資格條件，以及在哪些范圍進(jìn)行組織考察、考察結(jié)果是否可以量化和公開等等。這一狀況最終導(dǎo)致公選流于形式，經(jīng)過(guò)了多輪復(fù)雜的公選流程仍然是黨委一把手在選人用人，公開、參與和競(jìng)爭(zhēng)的選拔機(jī)制未能得到有效的落實(shí)。

五、結(jié)論與思路

改革以來(lái)，公選的興起與擴(kuò)展離不開市場(chǎng)化、壓力型體制、地方競(jìng)爭(zhēng)等結(jié)構(gòu)性因素的促動(dòng)。通過(guò)公選將那些“政治上靠得住、發(fā)展上有本事、群眾信得過(guò)”的干部選拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位，有助于鞏固黨的執(zhí)政地位。公選也得到地方政府的響應(yīng)，在政績(jī)考核和政府間競(jìng)爭(zhēng)的壓力下，能力突出和群眾信任的干部更易出色地完成任務(wù)，獲得政績(jī)優(yōu)勢(shì)。

公選推動(dòng)了執(zhí)政黨組織路線的轉(zhuǎn)型，干部選拔的標(biāo)準(zhǔn)、方式和主體都發(fā)生重要變化?！案刹克幕辈粩嗟刹窟x拔中不再唯學(xué)歷和唯年齡，工作能力和群眾認(rèn)同程度不斷加強(qiáng)，那些“德才兼?zhèn)洹⒆⒅貙?shí)績(jī)、群眾公認(rèn)”的干部，更容易在公選中勝出。作為一種競(jìng)爭(zhēng)性的選拔機(jī)制，公選通過(guò)在組織選拔方法基礎(chǔ)上引入透明和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，有助于克服封閉性的組織選拔所帶來(lái)的弊病。同時(shí)，在多年的探索過(guò)程中，公選的機(jī)制不斷被優(yōu)化和完善。如一直備受指責(zé)的公選考試環(huán)節(jié)已在近年的公選中日趨復(fù)雜化和精細(xì)化，競(jìng)爭(zhēng)性考試、結(jié)構(gòu)化面試、無(wú)領(lǐng)導(dǎo)小組討論、資歷評(píng)價(jià)、心理健康與工作壓力測(cè)試、試點(diǎn)調(diào)研和演講答辯等選拔機(jī)制的采用，提升了干部選拔機(jī)制的科學(xué)化和精細(xì)化。

然而，作為一種處于選拔與選舉之間的干部選拔方式，公選內(nèi)生地存在選拔與選舉的內(nèi)在張力，這一張力在現(xiàn)實(shí)中即體現(xiàn)為組織選拔與群眾參與的權(quán)重分配關(guān)系，并導(dǎo)致公選過(guò)程中的諸多悖論。進(jìn)一步完善干部公選制度，當(dāng)前除了其他方面之外，至少要解決兩個(gè)問(wèn)題：一是進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)梳理與制度擴(kuò)展。實(shí)際上，當(dāng)前全國(guó)許多地方進(jìn)行了很好的公選試點(diǎn)，也積累了一系列制度體系和操作經(jīng)驗(yàn)，如制定崗位說(shuō)明書，進(jìn)行適崗評(píng)價(jià)，結(jié)合職級(jí)確定考試方式，采取結(jié)構(gòu)化面試，進(jìn)行實(shí)地調(diào)研、演講答辯，實(shí)行社會(huì)公示和媒體報(bào)道，實(shí)施大評(píng)委制和黨委會(huì)或者全委會(huì)票決制等等。目前，亟待解決的是，中央如何結(jié)合相對(duì)先進(jìn)和成熟的探索經(jīng)驗(yàn)，并加以梳理、規(guī)范和提升，形成完整的制度體系和規(guī)范的操作流程；同時(shí)解決當(dāng)前困擾公選的制度配套問(wèn)題，然后向全國(guó)推廣，統(tǒng)一規(guī)范各地干部公選的實(shí)踐。二是實(shí)行公選與直選并舉。當(dāng)前，干部公選幾乎成為干部改革的代名詞，似乎公選能夠解決一切干部體制的問(wèn)題，也使干部體制改革走向另一個(gè)極端，忽略了其他一些重要問(wèn)題，如干部的責(zé)任與回應(yīng)問(wèn)題、干部的日常監(jiān)督問(wèn)題等。要破除對(duì)公選的迷信，特別是針對(duì)當(dāng)前干部公選所無(wú)法克服的干部責(zé)任與回應(yīng)問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)考慮將公推公選與公推直選相結(jié)合。一方面，對(duì)于空缺的地方政府的行政副職領(lǐng)導(dǎo)人和部門領(lǐng)導(dǎo)人，盡可能采取公推公選的方式產(chǎn)生，著力提升他們的能力與素質(zhì)結(jié)構(gòu)。另一方面，對(duì)于空缺的地方黨政正職領(lǐng)導(dǎo)人，建議以公推直選而非公推公選的方式產(chǎn)生，著力解決公信度與責(zé)任性問(wèn)題。只有通過(guò)投票選舉（推選）的方式，才能確立起黨政領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)群眾的責(zé)任回應(yīng)意識(shí)。由于目前公推直選主要局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面試點(diǎn)，建議結(jié)合干部制度改革提升公推直選試點(diǎn)的層級(jí)和范圍，將公推直選提高到低級(jí)市級(jí)政府層面。

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Cadre Open Selection and the CCP＇s Organizational Line Transition

CHEN Jia-xi1，2
（1．School of International Relationship and Public Affairs，F(xiàn)udan University，Shanghai200433，China；2．The Institute of Contemporary China Politics，Shenzhen University，Shenzhen 518060，China）

Under the effect of structural factors bymarket reform，the ruling party take the personal ability，work porformance and mass approval as the key criterion of cadre selection，not just the＇Cadre Modernization＇，which propel the appear of Cadre Open Selection．As a type of competitive selection，open selection ont only tally with the new criterion of cadre selection，but decentralize the selection power，improve the openness，conpetitiveness and participation of cadre selection，which lead to the CCP＇s organization transition．To further the reform，it should be strengthen the institution popularization，take the connection between open selection and direction election，and break three dilemmas between the cadre＇s ability and responsibility，the mass participation and it＇s effect abscure，themachanism building and institution deficiency．

open selection；cadre system；partymanaging cadres；competitive selection

D630．3；D621

A

1009－1971（2012）03－0014－06

［責(zé)任編輯：張蓮英］

2012－02－25

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“公推直選模式優(yōu)化與黨內(nèi)選舉制度創(chuàng)新研究”（11BZZ024）；廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“公推直選與黨內(nèi)選舉改革研究”（GD10YZZ01）

陳家喜（1976—），男，安徽懷遠(yuǎn)人，公共管理博士后流動(dòng)站研究人員，副教授，從事政黨政治、干部制度和階層政治研究。