我國城市綜合交通樞紐運(yùn)營單位政府補(bǔ)貼機(jī)制研究＊

尹貽林 喬 璐

（天津理工大學(xué)管理學(xué)院，300384，天津∥第一作者，教授）

1 綜合交通樞紐項(xiàng)目的外部效益分析

綜合交通樞紐（Integrated Transport Hub）是運(yùn)輸系統(tǒng)的重要組成部分，是不同運(yùn)輸方式交通網(wǎng)絡(luò)的交匯點(diǎn)，是由若干種運(yùn)輸所連接的固定設(shè)備和移動設(shè)備組成的整體，共同承擔(dān)著樞紐所在區(qū)域的直通作業(yè)、中轉(zhuǎn)作業(yè)、樞紐地方作業(yè)以及城市對外交通的相關(guān)作業(yè)等[11]。隨著時代的進(jìn)步、人類的需求、科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，世界城市公共交通從單一的一輛車、一個站、一條線發(fā)展到多條線、多種交通工具，以致形成了多功能綜合交通樞紐站。

1.1 外部性理論的簡介

外部性理論是馬歇爾在其巨著《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》中首次提出，其后由庇古最終確定。所謂外部性，指的是某一經(jīng)濟(jì)主體的活動對于其他經(jīng)濟(jì)主體產(chǎn)生的一種未能由市場交易或價格體系反映出來的影響，從而導(dǎo)致資源配置不能達(dá)到最大效率（即不能達(dá)到帕累托最優(yōu)）。外部性反映的是私人收益與社會收益、私人成本與社會成本不一致的現(xiàn)象。由于這種影響是某一經(jīng)濟(jì)主體在謀取利潤最大化的過程中產(chǎn)生的，是對局外人產(chǎn)生的影響，且這種影響又是處于市場交易或價格體系之外，故稱之為外部性[1]。

在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，根據(jù)不同的特性可以將外部性劃分為不同的種類：

（1）按外部性產(chǎn)生的不同領(lǐng)域，可以將其劃分為消費(fèi)外部性和生產(chǎn)外部性。當(dāng)一個消費(fèi)者（廠商）的行為直接影響另一個經(jīng)濟(jì)主體的生產(chǎn)或消費(fèi)，而且這種影響未能通過市場交易或價格體系來調(diào)節(jié)時，則稱為消費(fèi)（生產(chǎn)）外部性。

（2）按實(shí)際影響所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)后果，還可以將其劃分為正外部性和負(fù)外部性。正（負(fù)）外部性是指某一經(jīng)濟(jì)主體的行為對其他經(jīng)濟(jì)主體產(chǎn)生了負(fù)（正）面的經(jīng)濟(jì)影響，即對這些經(jīng)濟(jì)主體造成了某種損害。

1.2 綜合交通樞紐項(xiàng)目的外部效益分類

綜合交通樞紐是產(chǎn)生巨大正外部性的典型產(chǎn)品。綜合交通樞紐運(yùn)營單位在提供這種產(chǎn)品時會產(chǎn)生正的外部性，這個外部性是很顯著的，主要表現(xiàn)在消費(fèi)者效益、區(qū)域經(jīng)濟(jì)效益和社會效益三個方面。

1.2.1 消費(fèi)者效益

消費(fèi)者效益是指綜合交通樞紐的消費(fèi)者所享受到的效益。由于綜合交通樞紐具有公共品的性質(zhì)以及它的投資量巨大，一般消費(fèi)者支付的車票價格是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于綜合交通樞紐內(nèi)各交通方式的運(yùn)行成本和消費(fèi)者自己乘坐各條線路所帶來的效益，部分效益是被消費(fèi)者無償占有的。道路公交、普通鐵路、軌道交通、城際鐵路等各種交通方式集中在綜合交通樞紐站點(diǎn)內(nèi)，令旅客可以在一棟建筑物內(nèi)方便地完成各種交通方式之間的換乘，既節(jié)省了出行的時間又免去了旅客以往通過其他途徑換乘所帶來的旅途勞累。而這些節(jié)省的出行時間，一般來說乘客大多會用來休閑。如使乘客有更多的空余時間，如早上可以多睡一點(diǎn)時間，上班也可以晚一些時間出門等。該效益實(shí)際上是經(jīng)濟(jì)學(xué)中所說的時間機(jī)會成本，即把節(jié)約的時間用在其他地方所能產(chǎn)生的效益。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，時間的機(jī)會成本越大，也就是說乘客時間節(jié)省的效益就越大。

1.2.2 區(qū)域經(jīng)濟(jì)效益

區(qū)域經(jīng)濟(jì)效益是指綜合交通樞紐站點(diǎn)的建成，能對站點(diǎn)周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)產(chǎn)生促進(jìn)和波及效應(yīng)。比如：使周邊地區(qū)工商企業(yè)增多，商業(yè)和旅游業(yè)繁榮，就業(yè)人數(shù)上升，產(chǎn)值、收入和稅收增加等。值得注意的是，目前在我國，區(qū)域經(jīng)濟(jì)效益基本上是被各相關(guān)受益者無償占有的。區(qū)域經(jīng)濟(jì)效益主要有：周邊不動產(chǎn)增值的效益，節(jié)約用地的效益，緩解交通壓力，提供就業(yè)機(jī)會等。

1.2.3 社會效益

綜合交通樞紐項(xiàng)目的社會效益主要表現(xiàn)為城市窗口及改善城市的環(huán)境和人口壓力。

1.3 綜合交通樞紐項(xiàng)目外部效益的內(nèi)在化分析

通過以上的分析可以看到，綜合交通樞紐給城市的居民、給沿線的商家、給社會，都帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)和社會效益。但這部分效益卻無法通過一定的經(jīng)濟(jì)收益返還給運(yùn)營單位。面對市場失效的部分，政府必須通過一定的補(bǔ)貼方式來彌補(bǔ)（見圖1）。

2 綜合交通樞紐外部效益還原方式——政府補(bǔ)貼方式的構(gòu)建

圖1 綜合交通樞紐的外部效益返還[2]

綜合交通樞紐項(xiàng)目屬于準(zhǔn)經(jīng)營性的項(xiàng)目。對于準(zhǔn)經(jīng)營性的項(xiàng)目，政府應(yīng)該提供靈活多樣的補(bǔ)貼方式，既能激勵運(yùn)營單位又保證其正常的運(yùn)營。目前政府對綜合交通樞紐運(yùn)營單位的補(bǔ)貼方式主要有三種（見圖2）：一種是直接補(bǔ)貼方式，也就是政府直接給予運(yùn)營單位一定的財(cái)政性資助；第二種是間接補(bǔ)貼方式，政府不直接補(bǔ)貼給運(yùn)營單位，而是采用歧視性定價政策，給予扶持和優(yōu)惠政策；第三種是交叉補(bǔ)貼方式，政府給予非主營業(yè)務(wù)的優(yōu)惠政策，通過非主營業(yè)務(wù)的收入彌補(bǔ)主營業(yè)務(wù)的虧損。

圖2 政府對于綜合交通樞紐運(yùn)營單位的補(bǔ)貼方式分類

2.1 政府的直接補(bǔ)貼

由于綜合交通樞紐項(xiàng)目產(chǎn)生的巨大社會效益，世界上大部分城市都要對當(dāng)?shù)氐木C合交通樞紐運(yùn)營單位進(jìn)行政府補(bǔ)貼?！氨庸沤蛸N”理論可以解釋政府對這些企業(yè)的補(bǔ)貼并不是養(yǎng)懶漢的低效率行為。政府對產(chǎn)生正外部性的產(chǎn)品生產(chǎn)提供補(bǔ)貼，能增加對社會有益產(chǎn)品的供給，是一種糾正市場機(jī)制失靈的行為[11]。當(dāng)然，具體補(bǔ)貼數(shù)額的確定也是一項(xiàng)很困難的工作。企業(yè)虧損多少就補(bǔ)貼多少是一種非常沒有效率的行為，極容易導(dǎo)致企業(yè)的道德風(fēng)險(xiǎn)行為。目前世界各城市對綜合交通樞紐運(yùn)營單位的直接補(bǔ)貼有“合理報(bào)酬”原則、盈虧平衡原則、對虧損比例進(jìn)行補(bǔ)貼和按客運(yùn)周轉(zhuǎn)量補(bǔ)貼四種[3－4]。各種方式的特點(diǎn)和應(yīng)用可見表1。

表1 直接補(bǔ)貼四種方式的具體內(nèi)容和特點(diǎn)

2.2 政府的間接補(bǔ)貼

政府對綜合交通樞紐運(yùn)營單位的間接補(bǔ)貼方式雖然不是現(xiàn)金的資助，但是確實(shí)為運(yùn)營單位節(jié)省了運(yùn)營成本，激勵了運(yùn)營單位。間接補(bǔ)貼有很多種措施（見表2）。

表2 各城市對軌道交通的扶持政策和優(yōu)惠政策

2.3 政府的交叉補(bǔ)貼

交叉補(bǔ)貼是政府給與運(yùn)營單位非主營業(yè)務(wù)的優(yōu)惠政策，通過非主營業(yè)務(wù)的收入彌補(bǔ)主營業(yè)務(wù)的虧損。一般政府都通過給予綜合交通樞紐運(yùn)營單位沿線房地產(chǎn)開發(fā)權(quán)，將外部性內(nèi)部化。由于綜合交通樞紐站點(diǎn)的建成使沿線的房地產(chǎn)大大增值，如果不給予綜合交通樞紐運(yùn)營單位房地產(chǎn)開發(fā)權(quán)，這部分增值就不能轉(zhuǎn)化為綜合交通樞紐運(yùn)營單位的收入。給予綜合交通樞紐運(yùn)營單位沿線房地產(chǎn)開發(fā)權(quán)就是一種將兩個利益相關(guān)的主體一體化，從而將外部性內(nèi)部化了。這也是一種有效解決綜合交通樞紐運(yùn)營單位盈利問題的途徑。政府可以將綜合交通樞紐沿線的部分地上資源，主要是土地資源，交給綜合交通樞紐運(yùn)營單位開發(fā)。

通過綜合交通樞紐與土地資源綜合開發(fā)，綜合交通樞紐運(yùn)營單位實(shí)現(xiàn)經(jīng)營多元化，在保持綜合交通樞紐運(yùn)營主業(yè)快速發(fā)展的前提下，介入綜合交通樞紐站點(diǎn)周邊土地資源、綜合交通樞紐站點(diǎn)商貿(mào)資源的開發(fā)，可以提高綜合交通樞紐項(xiàng)目的投資回報(bào)率，吸引大量社會資本參與軌道交通建設(shè)，解決綜合交通樞紐融資難的問題。

3 政府補(bǔ)貼機(jī)制的建立

對城市公共交通企業(yè)的政策性補(bǔ)貼可劃分為兩大類：一種是政府與企業(yè)共同劃分清楚政策性補(bǔ)貼范圍以政府撥款為主，并建立相應(yīng)的考核指標(biāo)以及測算方式的稱為“直接授權(quán)經(jīng)營”；另一種是采用招標(biāo)的辦法，讓兩家以上的公共交通企業(yè)參與競投，以所要求補(bǔ)貼額較少但又能提供同樣質(zhì)量服務(wù)的公共交通企業(yè)獲取經(jīng)營權(quán)方式的稱為“招標(biāo)授權(quán)經(jīng)營”，這種方式除了要建立相應(yīng)的考核指標(biāo)以外，還必須給予政策上的靈活性，否則經(jīng)營公益性客運(yùn)服務(wù)的該企業(yè)會難以維持。

直接授權(quán)經(jīng)營的實(shí)施步驟[6]如下所示：

（1）劃分政策性虧損與經(jīng)營性虧損范圍；

（2）建立政策性補(bǔ)貼考核指標(biāo)；

（3）確定政策性補(bǔ)貼的測算方式；

（4）確定政策性補(bǔ)貼的來源。

3.1 劃分政策性虧損與經(jīng)營性虧損范圍

確定政策性補(bǔ)貼的范圍主要考慮兩方面內(nèi)容：一是票價能否補(bǔ)償成本；二是是否為政府指令和要求開辟延伸的線路[6]。具體步驟如圖3所示。

圖3 公共交通政策性虧損和經(jīng)營性虧損劃分[6]

對“公益性”客運(yùn)服務(wù)的幾種公共交通運(yùn)營方式，再劃分經(jīng)營性虧損和政策性虧損的方法為：由各城市的地方統(tǒng)計(jì)部門獲得該年度本城市的人均居民收入增長幅度和物價指數(shù)，并考慮通貨膨脹因素，得到人均居民收入的實(shí)際增長幅度X1；在通常情況下公共交通票價增長幅度只要不高于X1，即被認(rèn)為是合理和可以接受的，因而X1可被看作政策性虧損的最大增加幅度。再算出城市公共交通企業(yè)（“公益性”客運(yùn)）虧損的增加程度X2。X2－X1就是經(jīng)營性虧損的增幅，從而劃分開政策性虧損與經(jīng)營性虧損[5]。

3.2 建立政策性補(bǔ)貼考核指標(biāo)

政策性補(bǔ)貼考核指標(biāo)的內(nèi)容應(yīng)包括合理成本的考核和服務(wù)質(zhì)量的考核兩方面（見圖4）。經(jīng)過調(diào)查研究，對合理成本的考核可以采用“人車比”與“單車運(yùn)營成本”作為考核指標(biāo)的主框架。首先，人車比反映了一個城市公共交通企業(yè)的綜合水平：競爭力、技術(shù)水平、管理效率等。從另一角度看，在公共交通企業(yè)的人工成本占成本總額50%左右的情況下，促使人車比的降低，既可以減少人工成本與管理成本，又可以優(yōu)化企業(yè)的勞動力結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步提高運(yùn)轉(zhuǎn)效率。其次，考核單車運(yùn)營成本，確定單車運(yùn)營中所需的能源、原材料等的消耗系數(shù)，促進(jìn)公共交通企業(yè)厲行節(jié)約，杜絕材料使用的“大鍋飯”，追求技術(shù)革新。另外，通過考核單車運(yùn)營成本，可以找到確定合理虧損計(jì)算的基點(diǎn)[5]。

對服務(wù)質(zhì)量的考核采用車公里、人公里比較可行。一是存在歷史記錄易于監(jiān)督，二是其直接與所提供的服務(wù)掛鉤。通過上述“人”與“物”的結(jié)合，引導(dǎo)公共交通企業(yè)減虧增效，促進(jìn)城市公共交通的健康發(fā)展。

圖4 政策性補(bǔ)貼考核指標(biāo)的建立

3.3 確定政策性補(bǔ)貼的測算方式

我國大多數(shù)城市尚未形成規(guī)范的公交補(bǔ)貼測算方式，不少城市對公交的政策性虧損補(bǔ)貼額，由政府與公交企業(yè)討價還價確定，再以此為基點(diǎn)逐年減虧。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府對政策性虧損額的測定應(yīng)有一套規(guī)范的計(jì)算方法。值得指出的是，確定政策性虧損補(bǔ)貼基數(shù)，同時還應(yīng)同步建立政府監(jiān)控價格和市場形成價格互補(bǔ)的價格體系和目標(biāo)控制、社會監(jiān)督體系。一是在嚴(yán)格財(cái)務(wù)審計(jì)基礎(chǔ)上確定合理的運(yùn)營成本；二是根據(jù)月票線月票發(fā)售及零票收入情況確定虧損補(bǔ)貼基數(shù)；三是增強(qiáng)公交政策性虧損補(bǔ)貼及價格的透明度，定期公布公交企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績，必要時采取聽證會方式，讓市民了解政策性虧損補(bǔ)貼的基數(shù)和制定依據(jù)。政府在下達(dá)考核指標(biāo)時還必須立足現(xiàn)實(shí)并參照國內(nèi)外先進(jìn)指標(biāo)，以督促公交企業(yè)加強(qiáng)管理，不斷提高經(jīng)濟(jì)效益與社會效益[6]。

3.4 確定政策性補(bǔ)貼的來源

目前對公共交通企業(yè)的政策性補(bǔ)貼主要以政府財(cái)政補(bǔ)貼為主，除此之外還應(yīng)該結(jié)合公共交通企業(yè)的特性，開拓相關(guān)的補(bǔ)貼類型。首先增加公共交通企業(yè)的自有資金，去發(fā)展多種經(jīng)營；其次，將公共交通企業(yè)的稅費(fèi)轉(zhuǎn)為“公共交通基金”，這樣做可達(dá)到?？顚Ｓ玫哪康?；第三是保障公共交通企業(yè)基本物資的供給。

4 結(jié)語

綜合交通樞紐項(xiàng)目是一項(xiàng)建設(shè)和運(yùn)營成本巨大、財(cái)務(wù)周期長的大型工程。作為具有公益性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)，綜合交通樞紐的社會效益與經(jīng)濟(jì)效益是不對等的，其社會效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)效益；但其巨大的價值效益只有客票收入、資源開發(fā)等部分返還到了經(jīng)營者與投資者手中。這是造成其政策性虧損的主要原因。在外部利益返還機(jī)制沒有建立或不健全的條件下，要求企業(yè)只收益客票收入而負(fù)擔(dān)產(chǎn)品的全成本是不合理的。為了維持正常的生產(chǎn)經(jīng)營，政府有必要對其進(jìn)行扶持，并給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，以保證綜合交通樞紐運(yùn)營單位實(shí)現(xiàn)持續(xù)經(jīng)營。

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