從晚清及北洋政府時期地方公債發(fā)行試談我國地方公債的發(fā)展

國家的治理需要依托“政府”這個組織機構(gòu)。疆域廣闊、人口眾多，公共事務的繁雜使得一級中央政府已遠不能滿足國家治理的需要，地方政府應運而生。在強調(diào)促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，建立健全基本公共服務體系，完善社會主義市場經(jīng)濟，推進社會主義政治文明建設的今天，地方政府起著越來越重要的作用。

公債是政府憑借信用權(quán)利獲取財政收入的一種特定方式。地方公債即地方政府舉借的債務，依據(jù)借貸原則，為滿足公共支出尤其是基礎設施建設，通過發(fā)行債券進行籌資的一種方式。

一、晚清及北洋時期地方公債的發(fā)展及特點

我國地方公債起于晚清，這與中國封建社會社會特有的政治經(jīng)濟背景密切相關。從管理體制看，自秦漢確立中央集權(quán)型財政體制并經(jīng)過歷朝歷代進一步鞏固深化，至清朝鼎盛時期達到了中央政府對地方政府的高度集權(quán)；從經(jīng)濟體制看，小農(nóng)經(jīng)濟下政府支出通過賦稅徭役即可滿足，同時商品經(jīng)濟不發(fā)達也使得人們沒有余錢拿去投資。

隨著鴉片戰(zhàn)爭打響，中國開始淪為半殖民地半封建社會。外有列強入侵、內(nèi)有武裝起義，巨額的軍費開支、戰(zhàn)爭賠款加劇了清政府的財政危機。中央財政自顧不暇，各省協(xié)餉也不能按時到達。為解決財政開支各省開始舉債，從此打破奏效制度與解協(xié)餉制度。晚清時期的地方債有以下特點：舉債用途以彌補財政赤字、支撐軍政費用為主；實際發(fā)行國內(nèi)份額很少，多以內(nèi)債轉(zhuǎn)外債的形式完成舉債；公債發(fā)行、管理不規(guī)范，沒有相適應的金融機構(gòu)。

國內(nèi)公債產(chǎn)生于晚清，但經(jīng)常性、大規(guī)模發(fā)行內(nèi)債則是在民國之后。1914年以前，北洋政府主要依靠外債，但隨著第一次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)，以及帝國主義內(nèi)部紛爭，使得外債來源萎縮，同時，軍閥混戰(zhàn)，稅收不穩(wěn)定，只有靠大舉內(nèi)債進行籌資，來彌補財政赤字。北洋時期與晚清相比，已較為完善，有以下特點：發(fā)債頻率增加，舉新債補舊債；發(fā)債目的仍以軍政、還債為主，較少涉及實業(yè)發(fā)展；折價發(fā)行，年息高，還款率低；政府信用低；銀行對政府債券的積極作用凸顯。

二、新中國地方政府債券的發(fā)展

新中國成立以來，地方公債經(jīng)歷了四階段：建國初期東北人民政府發(fā)行1950年東北生產(chǎn)建設折實公債；大躍進時期發(fā)行地方經(jīng)濟建設債券；2009年來為應對金融危機，由財務部代辦的地方公債；2011年允許特定地區(qū)自行發(fā)債。

由中央政府代為發(fā)債轉(zhuǎn)為允許地方自行發(fā)債可謂我國地方政府債券的一大突破?！蛾P于印發(fā)<2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法>的通知》規(guī)定上海市、浙江省、廣東省、深圳市準予在國務院批準的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織發(fā)行本?。ㄊ校┱畟?/p>

此次自行發(fā)債有以下特點：資格省市可組建本?。ㄊ校┱畟袖N團，在定價、利率、程序等方面有較大自主權(quán)，有效降低了融資成本；發(fā)行使用對等化，無需逐級撥發(fā)；地方政府自行發(fā)債，擴大了地方政府融資平臺；額度內(nèi)發(fā)行，發(fā)行量較少，試探性目的較強。

三、以史為鏡的反思與建議

歷史的痕跡總會在現(xiàn)實中再次呈現(xiàn)，如何以史為鑒，未雨綢繆，在歷史的教訓中積累經(jīng)驗有著重大意義。在此，筆者談談對此次允許個別地方政府自行發(fā)債的幾點看法和建議。

（一）政府與公民的平等

政府公債與稅收不同，是基于債務債權(quán)關系的雙方自愿的交易，政府公債的發(fā)行方政府與公民之間應該是完全平等的。晚清政府以及北洋政府時期的地方公債，由于社會性質(zhì)的特殊，導致政府與公民不是對等關系。使得債券的發(fā)行經(jīng)常依靠強制性的“勸債”。扭曲了公債自愿交易的原則。

（二）進一步規(guī)范和完善地方公債的法治體系

我國應加快地方公債法的推出，使得地方政府公債發(fā)行、承銷、登記與托管以及減免稅等有法可依，同時也要對地方公債規(guī)模、償債能力、奉獻預警、以及地方政府破產(chǎn)處理等方面做出規(guī)定。避免當前多以《通知》的行政規(guī)范來指導和約束。

（三）建立健全陽光財政以及監(jiān)督監(jiān)管制度

雖然我國對地方公債的使用做出了限制，各地方政府也都宣稱舉債主要投向民生工程，但是從北洋政府時期的地方公債，尤其是后期安徽、湖南等地區(qū)的公債，雖然表示用于“新政”，但由于缺乏監(jiān)督監(jiān)管，出現(xiàn)嚴重的挪用的情況。所以我國也應加強資金使用的監(jiān)督監(jiān)管，并及時披露經(jīng)濟運行和財政收支狀況指標，保證資金的使用到位。

（四）建立政府償債能力保障機制

從晚清和北洋政府時期地方公債內(nèi)債轉(zhuǎn)外債，舉新債還舊債的情況來看，地方政府有必要建立政府償債能力保障機制。我國屬于單一制國家，中央政府與地方政府的上下級關系，使得地方政府應該不存在破產(chǎn)的風險。但隨著地方政府公債的完善和發(fā)展，若不設立健全的政府償債能力保障機制，將會存在地方政府無顧忌的亂發(fā)公債，沒有風險防范意識。從長遠角度講，更不利于我國經(jīng)濟的健康發(fā)展。

（五）完善金融市場體系

晚清時期以及北洋政府時期，社會動蕩，國家金融體系不發(fā)達，外國列強通過操控匯率，使得不論是內(nèi)債、外債都受到嚴重損失。

當今，我國金融市場仍處于成長發(fā)展階段，匯率也是我國長期以來面對的熱點問題。應加強防范意識，未雨綢繆，盡快完善金融市場體系的建設，防止由于重大事件等造成對我國金融市場、經(jīng)濟市場的沖擊，使得地方公債的發(fā)行不受損失。

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作者簡介：陳俊竹（1989-），女，漢族，吉林延邊人，西南財經(jīng)大學財政稅務學院，研究方向：稅務。

（責任編輯：劉影）