規(guī)制失靈：城市居住社區(qū)體育用地法規(guī)正當(dāng)性缺失與補(bǔ)救

趙 克，黃文仁，駱 映，謝洪偉，任慧濤

規(guī)制失靈：城市居住社區(qū)體育用地法規(guī)正當(dāng)性缺失與補(bǔ)救

趙 克1，黃文仁1，駱 映1，謝洪偉2，任慧濤1

堅(jiān)持《中華人民共和國(guó)立法法》的精神及基本原則，通過對(duì)建筑規(guī)劃領(lǐng)域和體育部門相關(guān)法律法規(guī)梳理與比較分析，認(rèn)為城市居住社區(qū)體育用地法規(guī)正當(dāng)性缺失是導(dǎo)致體育用地供給失衡、社區(qū)體育設(shè)施不足的主要原因之一。在對(duì)社區(qū)體育用地公益性的法理辨析基礎(chǔ)上，主張“劃撥用地”；并強(qiáng)調(diào)關(guān)注弱勢(shì)群體：“別把保障性住房建成現(xiàn)代貧民窟”；提出公共服務(wù)“下沉”到居民小區(qū)：建設(shè)五級(jí)大眾體育健身設(shè)施網(wǎng)絡(luò)整體構(gòu)思，以及城市社區(qū)體育用地法規(guī)正當(dāng)性補(bǔ)救的建設(shè)性意見。

城市居住社區(qū)；體育用地；法規(guī)缺失；規(guī)制失靈

研究緣起：體育用地供給失衡

“建老百姓身邊場(chǎng)地”是推動(dòng)全民健身全面開展的首要條件［14］。我國(guó)城鄉(xiāng)居民活動(dòng)點(diǎn)的主要場(chǎng)所是公園、街頭巷尾、江河湖畔等體育場(chǎng)所，容納了體育鍛煉人口總數(shù)的71.2%［5］。實(shí)際上，正是分布在居住小區(qū)、公園、廣場(chǎng)和老年人活動(dòng)場(chǎng)地這一部分僅占全國(guó)體育場(chǎng)地總數(shù)7.81%［4］的場(chǎng)地直接惠及大眾健身活動(dòng)，其利用率最高，可是用地面積最小、資金投入最少、條件設(shè)備最簡(jiǎn)陋，這是另一種社會(huì)資源的分配不公！

城市居住社區(qū)體育場(chǎng)地設(shè)施不足，說明體育公共服務(wù)的不均衡并制約著公民體育權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。因此，以城鄉(xiāng)基層健身場(chǎng)地建設(shè)為重點(diǎn)，統(tǒng)籌規(guī)劃，規(guī)范管理，推進(jìn)全民健身場(chǎng)地設(shè)施服務(wù)均等化是《全民健身計(jì)劃（2011—2015）》的主要任務(wù)和目標(biāo)，是服務(wù)型政府的主要責(zé)任，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和公民體育權(quán)利的內(nèi)容之一，其核心問題是土地的有效供給。

爭(zhēng)取城市居住社區(qū)體育用地劃撥，雖然是一個(gè)具體的、局部的、低層級(jí)的“小問題”，但是，關(guān)系到百姓居住環(huán)境的改善、人口的健康、人心的向背，故可積小而成大；并且，小區(qū)雖不大，但是數(shù)量多，用地總量也大。從這個(gè)意義上說，社區(qū)體育用地劃撥不僅是技術(shù)問題，更是對(duì)政府施政理念和執(zhí)政能力的檢驗(yàn)。

1 體育用地性質(zhì)及其分類

開展體育活動(dòng)需要運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地和設(shè)備器材的支撐。適合健身、休閑、娛樂的體育設(shè)施已成為居民提高生活質(zhì)量的要件之一。體育設(shè)施短缺與閑置并存，短缺是主要矛盾。城市大型豪華體育場(chǎng)（館）重復(fù)建設(shè)，社區(qū)便民設(shè)施嚴(yán)重缺乏；城區(qū)體育場(chǎng)地資源供應(yīng)相對(duì)緊缺，郊區(qū)縣則相對(duì)冗余；體育設(shè)施結(jié)構(gòu)不盡合理，部分資源未盡其能地利用［14］。其中，體育用地是體育場(chǎng)（館）設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)，是開展體育運(yùn)動(dòng)推進(jìn)全民健身的重要物質(zhì)條件之一。

體育用地可以從廣義和狹義來認(rèn)識(shí)。狹義的體育用地是指，有固定設(shè)施、器材，可用于開展體育健身、教學(xué)、訓(xùn)練和比賽的特殊用地；廣義的體育用地可概括地理解為進(jìn)行體育活動(dòng)的場(chǎng)地，即不僅僅包括狹義范圍的特殊用地，還包括了該體育場(chǎng)（館）、設(shè)施商業(yè)輻射帶動(dòng)的周邊區(qū)域用地［13］。廣義概念對(duì)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有參考價(jià)值，而對(duì)于建筑領(lǐng)域的規(guī)劃設(shè)計(jì)討論意義不大。

體育用地的分類應(yīng)遵循綜合性、獨(dú)立性及實(shí)效性的原則，其用地應(yīng)以功能獨(dú)立和簡(jiǎn)便實(shí)用為討論基點(diǎn)；那么，“居民住宅區(qū)體育用地”就不是一個(gè)單一的分類，其中交叉涵蓋了幾個(gè)類別，即按照土地利用性質(zhì)與作用、功能界定為：在城市居民住宅區(qū)的，處于潛在狀態(tài)的公益性大眾體育用地，因此，根據(jù)有關(guān)規(guī)定應(yīng)該“劃撥用地”①《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》（2007年8月30日修正）第23條：“土地使用權(quán)劃撥，是指縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，在土地使用者繳納補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權(quán)無償交付給土地使用者使用的行為。”。

當(dāng)我們把城市社區(qū)體育用地這個(gè)議題聚焦于城市規(guī)劃和建設(shè)操作層面時(shí)，按照土地利用的分類標(biāo)準(zhǔn)討論體育用地分類，才具有較強(qiáng)的針對(duì)性和適用性，涉及到城市建設(shè)規(guī)劃方面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范以及實(shí)施細(xì)則等相關(guān)行業(yè)規(guī)定。

2 城市居住社區(qū)體育用地法規(guī)梳理

2.1 體育用地相關(guān)法律法規(guī)與《中華人民共和國(guó)立法法》精神及基本原則

關(guān)于城市社區(qū)配套體育設(shè)施建設(shè)用地的法律法規(guī)，經(jīng)查閱有10余部。全國(guó)人大常委會(huì)層級(jí)的立法有5部，其中，直接以《中華人民共和國(guó)憲法》為上位法的有3部：《中華人民共和國(guó)體育法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》，以及《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》。

其他為國(guó)務(wù)院行政法規(guī)及其所屬職能部門的規(guī)定、條例、實(shí)施細(xì)則等部分，體育類：《公共文化體育設(shè)施條例》、《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)期體育工作的意見》、《全民健身?xiàng)l例》、《全民健身計(jì)劃（2011－2015年）》；城建部規(guī)劃設(shè)計(jì)類：《劃撥用地目錄》、《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB137－90，簡(jiǎn)稱“1990版《標(biāo)準(zhǔn)》”和簡(jiǎn)稱“2008版《標(biāo)準(zhǔn)（討論稿）》”）、《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》、《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB50180－93 2002年版）、《城市規(guī)劃編制辦法》、《住宅建筑規(guī)范》（GB 50368－2005），《城市公共體育運(yùn)動(dòng)設(shè)施用地定額指標(biāo)暫行規(guī)定》、《城市社區(qū)體育設(shè)施建設(shè)用地指標(biāo)》、《城市社區(qū)體育設(shè)施建設(shè)技術(shù)要求》（國(guó)家建筑工業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)JG／T191－2006）。

這些法律、法規(guī)牽扯到多方利益和不同層級(jí)、不同部門的職責(zé)，所以，不同的部門均以各自職責(zé)側(cè)重提出相關(guān)法規(guī)和規(guī)定。因此，不可避免地出現(xiàn)與法制精神、法理、以及與不同位階、同一位階規(guī)定出現(xiàn)不一致和值得商榷之處［12］。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》的規(guī)定，憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸；法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章；行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章；地方性法規(guī)的效力高于本級(jí)和下級(jí)地方政府規(guī)章。

2.2 城市居住社區(qū)體育用地相關(guān)法律、法規(guī)存在問題分析

概括社區(qū)體育用地法規(guī)，可以大致歸納為兩個(gè)方面的問題：

第一，就法律法規(guī)行文而言，將體育部門頒布的政策、法規(guī)與規(guī)劃設(shè)計(jì)領(lǐng)域的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)做一比較，體育部門的相關(guān)法規(guī)存在欠缺或不足：1）體育部門出臺(tái)的基本上屬于文件性質(zhì)，以原則性的、定性的表述為主，缺少可量化的規(guī)定；2）多為倡導(dǎo)性的要求，以柔性的提法為主，剛性不足、約束作用不強(qiáng)；3）盡管現(xiàn)行法律、法規(guī)及行政規(guī)章層級(jí)較高，但少有位階的差別和法規(guī)間的隸屬關(guān)系，即缺乏低位階法規(guī)配套，因此，缺乏可操作性。

第二，就工作性質(zhì)和特點(diǎn)而言，設(shè)計(jì)院、規(guī)劃局是操作、執(zhí)行部門，城鄉(xiāng)設(shè)計(jì)規(guī)劃并不以體育部門的法規(guī)為依據(jù)；他們所依據(jù)的均為經(jīng)過細(xì)化的、可參照?qǐng)?zhí)行的實(shí)施細(xì)則、技術(shù)規(guī)范和設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等。這些法規(guī)雖為低位階但可以直接指導(dǎo)并規(guī)范規(guī)劃設(shè)計(jì)工作，且對(duì)城市社區(qū)的審批和驗(yàn)收過程等具體的操作環(huán)節(jié)具有直接的參考價(jià)值和指導(dǎo)作用。

客觀地說，多年來，國(guó)務(wù)院及所屬體育職能部門曾相繼出臺(tái)了一系列綜合性的法規(guī)文件，但是，關(guān)于社區(qū)體育用地和場(chǎng)地設(shè)施的表述幾乎沒有變化，多停留在官樣文字的重復(fù)，對(duì)具體的規(guī)劃設(shè)計(jì)乃至建設(shè)和驗(yàn)收指導(dǎo)意義不大。

因此，我們所要做的就是，把體育的法制精神通過對(duì)社區(qū)體育用地和設(shè)施建設(shè)政策法規(guī)進(jìn)行全面梳理，并從法源、法理上做出清晰闡釋，辨析某些具有定性功能的用語(yǔ)，再進(jìn)一步將體育法規(guī)的原則要求和倡導(dǎo)性條款細(xì)化到可指導(dǎo)操作層面的法規(guī)中，從而對(duì)不同規(guī)模、不同性質(zhì)的居住社區(qū)所需要的體育用地標(biāo)準(zhǔn)做出明確規(guī)定，修改或補(bǔ)充提出新的有法理根據(jù)的條文，再通過正當(dāng)程序充實(shí)到規(guī)劃設(shè)計(jì)實(shí)施細(xì)則的具體規(guī)定之中，督促政府及相關(guān)職能機(jī)構(gòu)貫徹執(zhí)行，以此確保城市居住社區(qū)劃撥體育用地有法可依、有章可循。

3 城市居住社區(qū)體育用地劃撥正當(dāng)性缺失分析

經(jīng)過對(duì)相關(guān)法規(guī)進(jìn)行有針對(duì)性地梳理后，本研究認(rèn)為，造成城市社區(qū)（居住小區(qū)）體育用地法規(guī)混淆以致正當(dāng)性缺失主要是有些問題需要厘清。

首先，居住小區(qū)體育用地“公益性”的法理認(rèn)定。《劃撥用地目錄》是與本課題有關(guān)的主要法規(guī)文件，規(guī)定了劃撥用地的審批權(quán)限和劃撥“建設(shè)用地項(xiàng)目目錄”。這個(gè)劃撥用地目錄中包括“非營(yíng)利性體育設(shè)施用地（七）”：“3.全民健身運(yùn)動(dòng)設(shè)施（住宅小區(qū)、企業(yè)單位內(nèi)配套的除外）”。為什么“住宅小區(qū)配套的除外”？直至在對(duì)《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》的梳理過程中似乎找到了答案，但是未必合理①將“居住小區(qū)及居住小區(qū)以下”的“文化體育設(shè)施”列入“配套公建”，其性質(zhì)仍屬于“居住用地”項(xiàng)目。。

其次，“居住社區(qū)”與“居住區(qū)”用語(yǔ)的社會(huì)學(xué)與建筑規(guī)劃學(xué)解析，以及“公共文化體育設(shè)施”詞義需要厘清詞意。

三者之間看似相對(duì)獨(dú)立，但在解釋“居住小區(qū)”體育用地問題上，三者存在著密切的聯(lián)系，并構(gòu)成“規(guī)制失靈”：由法理到法條理解及執(zhí)行的一系列不確定性?！肮嫘浴笔浅鞘芯幼∩鐓^(qū)體育用地性質(zhì)判別必須解決的首要問題，接下來才好展開社會(huì)學(xué)“居住社區(qū)”與規(guī)劃設(shè)計(jì)領(lǐng)域“居住區(qū)”的差別比較以及“文化體育設(shè)施”用語(yǔ)謬誤等技術(shù)層面具體問題的討論。

3.1 整體的公益性：居住社區(qū)體育用地性質(zhì)的法理辨析

實(shí)現(xiàn)居住社區(qū)體育用地劃撥的關(guān)鍵是對(duì)該類用地公益性質(zhì)的法理認(rèn)定。

《中華人民共和國(guó)土地管理法》對(duì)建設(shè)用地做出一般性規(guī)定：“建設(shè)單位使用國(guó)有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償使用方式取得；但是，下列建設(shè)用地，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以以劃撥方式取得：…（二）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；…（四）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地?！币罁?jù)此條款，我們必須首先將“居住社區(qū)體育用地”明確為“公益事業(yè)用地”并列為“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地”范圍，以找到法源和法理支撐，尋求法律保障的合理性和正當(dāng)性；然后，才有可能遵循正當(dāng)程序，“經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)”并貫徹執(zhí)行。

3.1.1 群眾性體育事業(yè)屬于公益性事業(yè)

我國(guó)體育工作以《中華人民共和國(guó)憲法》為基礎(chǔ)，“堅(jiān)持體育事業(yè)公益性，逐步完善符合國(guó)情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的全民健身公共服務(wù)體系，保障公民參加體育健身活動(dòng)的合法權(quán)益”［8］，并且明確“群眾性體育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，……”［16］；在公益性前提下，“地方各級(jí)人民政府將城市社區(qū)體育工作作為社區(qū)建設(shè)的基本內(nèi)容，統(tǒng)籌規(guī)劃，加大投入，以城市街道和居住社區(qū)公共體育設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)，不斷改善社區(qū)居民體育健身環(huán)境和條件，提供基本公共服務(wù)［8］”?！罢攸c(diǎn)支持公益性體育設(shè)施建設(shè)……”［16］。這是應(yīng)該予以準(zhǔn)確把握的核心，也是提出居住社區(qū)劃撥體育用地重要的法理依據(jù)。

健康權(quán)是人的基本權(quán)利之一，是環(huán)境安全衛(wèi)生、醫(yī)療衛(wèi)生保健、運(yùn)動(dòng)休閑健身、疾病控制與預(yù)防、飲食與營(yíng)養(yǎng)衛(wèi)生等一系列權(quán)利的集合；因此，每一項(xiàng)權(quán)利都應(yīng)該得到充分的尊重與保障。政府決策對(duì)影響健康的其中任何一項(xiàng)權(quán)利的限制或剝奪，都必須受到正當(dāng)規(guī)則的約束。建立在這樣的健康權(quán)觀念基礎(chǔ)上，我們的立法者就應(yīng)該設(shè)計(jì)必要的規(guī)則，保護(hù)這一系列各自獨(dú)立而有價(jià)值的權(quán)利。權(quán)利體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)非常復(fù)雜，許多權(quán)利因其價(jià)值地位的非確定性而處于相應(yīng)的不確定位階之上，往往需要通過個(gè)案來把握［13］。

城市的現(xiàn)代化應(yīng)與民主化結(jié)合在一起，而城市化必然帶來民主化的要求，如果民主化到位，那么，即使不好界定公共利益，由民主程序達(dá)成的、不同利益群體能夠充分表達(dá)的機(jī)制形成的公眾意志，我們可以假設(shè)它是公共利益［15］。

居住社區(qū)體育設(shè)施建設(shè)也是一種公平分配經(jīng)濟(jì)收益的形式。不同居住社區(qū)的體育設(shè)施主要為本社區(qū)居民服務(wù)，這種排他性是局部管理的需要，并不影響體育用地整體的公益性質(zhì)。因?yàn)?，城市居住社區(qū)體育用地的性質(zhì)，可以從土地使用做出準(zhǔn)確判定，即土地的使用權(quán)是劃撥的，是政府提供的體育公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，是公民體育權(quán)利的落實(shí)。

3.1.2 非營(yíng)利性體育設(shè)施采用劃撥方式提供用地

土地是我國(guó)寶貴的稀缺資源，依法管理土地意義重大。原則上，國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度。但是，國(guó)家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥國(guó)有土地使用權(quán)的除外。所謂“除外”，就是有的用地尚未列入現(xiàn)行法律規(guī)定的范圍，或因?yàn)榉N種原因還沒有明確并得到確認(rèn)，如為居住社區(qū)大眾健身提供服務(wù)的體育用地?！敖ㄔO(shè)單位使用國(guó)有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償使用方式取得；但是，下列建設(shè)用地，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以以劃撥方式取得：……（二）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；……（四）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地”［7］。

城市居住社區(qū)體育用地從一般意義上講，“居住區(qū)及居住區(qū)級(jí)以上”和“居住小區(qū)及居住小區(qū)級(jí)以下”②建筑規(guī)劃的主要以人口規(guī)模為標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)塊劃分，分別為30 000～50 000人和10 000～15 000人。公共體育設(shè)施用地性質(zhì)是相同的。如果區(qū)分二者間的差別，即前者是以服務(wù)于競(jìng)技體育為基本功能定位，其設(shè)施建設(shè)主要為比賽、訓(xùn)練提供支撐；而后者是直接為老百姓服務(wù)、惠及更多社區(qū)居民。因此，“居住小區(qū)及小區(qū)級(jí)以下”公共體育設(shè)施用地的“公益性質(zhì)”更明確，且用地量更大，不將其列為“公益性體育用地”，并從法規(guī)、制度、政策予以確認(rèn)，恐怕于情、于理、于法都難以解釋；解決這個(gè)問題的主要途徑是將居住社區(qū)體育用地列為“可以以劃撥方式取得”的法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。

“新建的非營(yíng)利性體育設(shè)施，地方政府可以采用劃撥方式提供用地。新建居民小區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和學(xué)校必須配套建設(shè)相應(yīng)的體育設(shè)施”［16］。居住社區(qū)體育場(chǎng)地設(shè)施以服務(wù)于居民體育鍛煉為目的，是非營(yíng)利性的，按照土地利用性質(zhì)與作用和功能界定為集體福利或者社會(huì)公共利益所提供的體育用地。據(jù)此，城市規(guī)劃設(shè)計(jì)應(yīng)該采用劃撥用地方式提供土地。

3.1.3 城市居住社區(qū)體育用地是基本的公共產(chǎn)品

許多健康問題的最終根源，都來自社會(huì)環(huán)境的影響，環(huán)境比人的行為對(duì)于健康的影響更具普遍性。健康城市十分強(qiáng)調(diào)社會(huì)環(huán)境的支持，這種支持包括了影響行為并直接影響健康的各種政策和規(guī)章制度以及生存環(huán)境［1］。

從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論上講，社會(huì)產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品。薩繆爾森定義純粹的公共產(chǎn)品或勞務(wù)是指每個(gè)人消費(fèi)這種物品或勞務(wù)不會(huì)導(dǎo)致別人對(duì)該種產(chǎn)品或勞務(wù)的減少。公共產(chǎn)品有3個(gè)顯著特征：效用的不可分割性、消費(fèi)的排他競(jìng)爭(zhēng)性和受益的非排他性。體育鍛煉消費(fèi)行為因具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性屬于典型的私人產(chǎn)品。但是，當(dāng)公民的體育鍛煉行為一旦成為保證公民自身勞動(dòng)能力和健康權(quán)益的手段時(shí)，也就具有了公共產(chǎn)品的特性；同理，居住社區(qū)服務(wù)于大眾健身的體育設(shè)施及必不可少的用地，也是公共產(chǎn)品。

依照國(guó)家體育總局公布的標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)體育公共產(chǎn)品是指以社會(huì)為服務(wù)對(duì)象，以滿足社會(huì)對(duì)體育的共同需要和共同利益為目的，社會(huì)成員共同擁有并可能享用，對(duì)社會(huì)具有整體功效的公共性質(zhì)的體育產(chǎn)品。

政府對(duì)體育用地供給量的把握，應(yīng)該本著公共服務(wù)均等化的基本原則，保證最低的或最基本的體育用地供給。然后，在設(shè)施建筑面積和運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的選擇上尊重城市或區(qū)域的個(gè)性化、多樣化的不同需求。公共服務(wù)均等化不是平均化，體育用地公益性實(shí)質(zhì)應(yīng)對(duì)不同居住社區(qū)加以區(qū)別，即高檔豪華居住社區(qū)、一般商品房居住社區(qū)和保障性住房社區(qū)的體育用地，應(yīng)該堅(jiān)持“高端找市場(chǎng)、中端尋支持、低端靠保障”的基本方針，即市場(chǎng)能做的交給市場(chǎng)，市場(chǎng)做不了的政府要承擔(dān)起來。低收入者、社會(huì)弱勢(shì)群體住房靠政府，生活環(huán)境的改善、體育與發(fā)展權(quán)利的實(shí)現(xiàn)也要靠政府；政府的責(zé)任就是要縮小差距，保證社會(huì)的公平與正義。

同時(shí)，注重社會(huì)效益并兼顧經(jīng)濟(jì)效益，即體育場(chǎng)所合理布局，調(diào)整體育設(shè)施的結(jié)構(gòu)，增加群眾喜聞樂見的健身場(chǎng)地的供給。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，體育場(chǎng)地設(shè)施供應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率是每增加1m2的體育設(shè)施建設(shè)，GDP增長(zhǎng)157美元，合人民幣1 300元；對(duì)服務(wù)業(yè)增長(zhǎng)粗略計(jì)算，每增加1m2的體育設(shè)施，人均服務(wù)業(yè)增加值增長(zhǎng)636元左右，對(duì)城市體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展有積極地促進(jìn)作用［15］。

3.2 “居住社區(qū)”與“居住區(qū)”：社會(huì)學(xué)與建筑規(guī)劃用語(yǔ)的差別及其規(guī)范

關(guān)于“城市居民居住區(qū)域”的稱謂出現(xiàn)了諸多差別用語(yǔ)：居住區(qū)、居民住宅區(qū)、居住社區(qū)以及居住小區(qū)、組團(tuán)等，這些詞的使用在不同范疇其內(nèi)涵及外延存在一定區(qū)別，大體可以歸納為社會(huì)學(xué)和建筑規(guī)劃兩類；在體育用地劃撥和使用的規(guī)定上幾乎是各說各話，使體育方面的相關(guān)政策法規(guī)始終處于務(wù)虛的尷尬狀態(tài)，對(duì)“居住小區(qū)及以下”居住用地中公建配套體育設(shè)施用地的規(guī)劃、施工、驗(yàn)收毫無約束力。究其原因，在法律層面，除不同領(lǐng)域政策法規(guī)的銜接與互補(bǔ)尚待嚴(yán)密外，也存在相關(guān)規(guī)定用語(yǔ)間的詞義混淆和概念互換，造成執(zhí)行和理解的模糊空間。相對(duì)于法理的討論，這是個(gè)技術(shù)層面的問題，但對(duì)法規(guī)、法條的細(xì)化和嚴(yán)謹(jǐn)具有直接的規(guī)范和指導(dǎo)意義。

3.2.1 “居住社區(qū)”及其相似用語(yǔ)的梳理

《中華人民共和國(guó)體育法》較早使用“居住區(qū)”概念：城市在規(guī)劃企業(yè)、學(xué)校、街道和居住區(qū)時(shí)，應(yīng)當(dāng)將體育設(shè)施納入建設(shè)規(guī)劃?？梢哉J(rèn)為，這個(gè)“居住區(qū)”與“企業(yè)、學(xué)校、街道”并列提出，顯然是以用途及性質(zhì)為參照系的分類，即是泛指的概念——不同居住人口規(guī)模的居民生活聚居地［3］、居住區(qū)①《全民健身計(jì)劃綱要》（1995年）也使用“居住區(qū)”一詞。，與居民住宅區(qū)［9］、居民小區(qū)［16］、居住社區(qū)［8］的使用有相似之處。

《公共文化體育設(shè)施條例》（2003年，國(guó)務(wù)院令第382號(hào)）第15條使用“居民住宅區(qū)”。這類稱謂是社會(huì)學(xué)泛指的概念，即“居民住宅區(qū)”無論規(guī)模大小，也不論是“新建、改建或擴(kuò)建”的，都“應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定規(guī)劃和建設(shè)相應(yīng)的文化體育設(shè)施”，且“任何單位或者個(gè)人不得擅自改變文化體育設(shè)施的建設(shè)項(xiàng)目和功能，不得縮小其建設(shè)規(guī)模和降低其用地指標(biāo)”?？梢哉f，法律效力和具體規(guī)定都十分明確。

《全民健身?xiàng)l例》（2009年國(guó)務(wù)院令第560號(hào)）第29條中規(guī)定：建設(shè)公共體育設(shè)施，是公共服務(wù)的內(nèi)容之一；明確要求“縣級(jí)以上地方人民政府”應(yīng)當(dāng)“有計(jì)劃地建設(shè)公共體育設(shè)施”，特別要加大“基層公共體育設(shè)施建設(shè)的投入，促進(jìn)全民健身事業(yè)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展”；并突出“居民住宅區(qū)的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)安排健身活動(dòng)場(chǎng)地”。

《全民健身計(jì)劃（2011—2015年）》提出明確具體的工作措施：“……以城市街道和居住社區(qū)公共體育設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)，不斷改善社區(qū)居民體育健身環(huán)境和條件，提供基本公共服務(wù)”。“居住社區(qū)”是個(gè)適宜的提法，在目前我們所梳理過的有關(guān)法規(guī)中是第一次出現(xiàn)，在低位階的建筑規(guī)劃行業(yè)法規(guī)中，其范圍和規(guī)模是不確定的，同時(shí)，將“街道和居住社區(qū)”并列的提法，應(yīng)該是指“居委會(huì)”所轄的大致范圍和“4級(jí)體育場(chǎng)地設(shè)施網(wǎng)絡(luò)①按國(guó)家行政隸屬市、區(qū)、街道、居委會(huì)劃分為相對(duì)應(yīng)的四級(jí)體育設(shè)施。”中最基層的2級(jí)。

繼而，在“保障措施”中提出：“……新建居住區(qū)要按照國(guó)家有關(guān)居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計(jì)建設(shè)公共體育設(shè)施……”［8］這樣，同一個(gè)法規(guī)文件有兩個(gè)條款使用了兩個(gè)看似相近卻又不同的用語(yǔ)：“居住社區(qū)”和“居住區(qū)”?！靶陆ň幼^(qū)”要按照國(guó)家有關(guān)“居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)”，無疑是規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)模限定的專業(yè)用語(yǔ)?！靶陆ā睉?yīng)該理解為可以成片開發(fā)建設(shè)的新地塊。僅就一般城市而言，能以居住區(qū)規(guī)模成片開發(fā)的居住社區(qū)畢竟不多，而且一般為了便于管理都將“居住區(qū)”拆分成若干“居住小區(qū)”，化整為零，“保障措施”的這一條款究竟還有多少實(shí)際意義不禁令人質(zhì)疑。同時(shí)，要按照國(guó)家有關(guān)“居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)”的規(guī)定并沒有任何新意，僅僅是簡(jiǎn)單的重復(fù)而已。

3.2.2 “居住社區(qū)”有關(guān)法律法規(guī)用語(yǔ)比較

《全民健身計(jì)劃（2011—2015年）》是最新的一部體育行政法規(guī)，就法律行文意義而言，規(guī)范相關(guān)用語(yǔ)是必要的，關(guān)于城市居住社區(qū)體育設(shè)施建設(shè)如果能提出明確具體的規(guī)定就有可能對(duì)建筑規(guī)劃設(shè)計(jì)的《規(guī)范》、《標(biāo)準(zhǔn)》的修訂產(chǎn)生直接影響。然而，這部法規(guī)卻沒有做到這一點(diǎn)。

建筑規(guī)劃有以限定規(guī)模的專業(yè)用語(yǔ)：居住區(qū)、居住小區(qū)、居住組團(tuán)［3］。現(xiàn)行《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB137－90）中規(guī)定：“居住區(qū)及居住區(qū)級(jí)以上”的公共設(shè)施用地（C）中的體育用地（C4）是以服務(wù)于競(jìng)技體育為基本功能定位，其設(shè)施建設(shè)為比賽、訓(xùn)練提供支撐；而居住用地（R）中“居住小區(qū)及小區(qū)級(jí)以下”的“公建配套”，尚未顧及到文化體育公共服務(wù)設(shè)施用地的選項(xiàng)。雖然，《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)（討論稿）》2008版仍在待審批之中，但是，與1990年的《標(biāo)準(zhǔn)》進(jìn)行比較，可以發(fā)現(xiàn)，居住用地“居住小區(qū)及以下主要公共設(shè)施和服務(wù)設(shè)施”中增加了“文化體育設(shè)施”，這是一個(gè)值得期待的進(jìn)步。

另?yè)?jù)了解，許多城市的居住小區(qū)規(guī)模的社區(qū)相應(yīng)地配置了文化體育設(shè)施，其參照?qǐng)?zhí)行的《城市居住區(qū)設(shè)計(jì)規(guī)劃規(guī)范》（GB50180－93，2002版）為強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)；特別是經(jīng)2002年修改后的14項(xiàng)條款為強(qiáng)制性條文，必須嚴(yán)格執(zhí)行，其中，“居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施（也稱配套公建），應(yīng)包括：教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、商業(yè)服務(wù)、金融郵電、社區(qū)服務(wù)、市政公用和行政管理及其他8類設(shè)施”。該《規(guī)范》在部分內(nèi)容的規(guī)定上是介于《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》1990版和2008版（討論稿）之間是過度性的法規(guī)，對(duì)分級(jí)控制規(guī)模、指標(biāo)體系和公共服務(wù)設(shè)施的部分內(nèi)容進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整［17］。居住社區(qū)各級(jí)的規(guī)模，以及“居住區(qū)及居住區(qū)級(jí)以上”的體育用地和“居住小區(qū)及居住小區(qū)級(jí)以下”的“配套公建”的規(guī)定有一定的連續(xù)性，這是目前我們掌握的關(guān)于城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)的較具適用性和約束力的行業(yè)規(guī)章。

《全民健身計(jì)劃（2011—2015年）》關(guān)于“居住社區(qū)”和“居住區(qū)”的區(qū)分似乎已經(jīng)很清楚了，以前我們?cè)y(cè)建筑規(guī)劃領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系模糊或偷換了體育政策法規(guī)有關(guān)“居住區(qū)”概念?，F(xiàn)在可以認(rèn)為，《全民健身計(jì)劃》關(guān)于“新建居住區(qū)”的條款相比較之前的幾部法規(guī)，不僅規(guī)定和提法沒有突破，甚至倒退，又返回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代的原點(diǎn)——“居住區(qū)及居住區(qū)級(jí)以上”劃撥體育用地的規(guī)定。

以上有選擇地列出幾部規(guī)范居住社區(qū)體育用地的政府法規(guī)文件，包括國(guó)務(wù)院令和國(guó)務(wù)院文件，以及執(zhí)政黨和政府聯(lián)合出臺(tái)的文件，并討論了包括時(shí)間、位階和表示約束力幾個(gè)要素。在這些法律、法規(guī)、文件的討論中一直有一種困惑，國(guó)務(wù)院令與中共中央、國(guó)務(wù)院文件是隸屬還是平級(jí)關(guān)系？《全民健身?xiàng)l例》與《全民健身計(jì)劃》差別是什么，出現(xiàn)不一致怎么判定？《中華人民共和國(guó)立法法》似乎也難以厘清其中的關(guān)系。如果位階不存在差別，時(shí)間的先后是否可作為要件適用，法規(guī)文件的性質(zhì)能否比較出不同？而且表示執(zhí)行力度的用語(yǔ)多以倡導(dǎo)性、柔性的“應(yīng)當(dāng)”為主要表達(dá)形式，只有2002年中共中央8號(hào)文件使用了強(qiáng)度較高的“必須”。

執(zhí)行力的顧慮緣于對(duì)《全民健身計(jì)劃（2011—2015年）》提法的質(zhì)疑，即如何將體育的法制精神和國(guó)務(wù)院令的原則要求在規(guī)劃建筑的、規(guī)范、細(xì)則、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中體現(xiàn)出來，形成可操作的、有約束力的文字規(guī)定。如果《全民健身計(jì)劃》的相關(guān)表述影響建筑標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的修訂，那就與現(xiàn)行建筑設(shè)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系［2，3］沒有變化，對(duì)解決大眾體育用地不足的作用不大。

為此，應(yīng)該結(jié)合城市居民的實(shí)際需求對(duì)居住社區(qū)體育用地利用現(xiàn)狀進(jìn)行分類，并根據(jù)《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)（討論稿）》（2008版）從體育用地性質(zhì)分析新分類標(biāo)準(zhǔn)中合理部分和對(duì)體育用地認(rèn)定的影響，其中，涉及到體育用地新的類別擴(kuò)大的必要和可能——“居住小區(qū)體育用地”合理性的論證。

3.2.3 公共服務(wù)“下沉”：建設(shè)“5級(jí)”體育設(shè)施網(wǎng)絡(luò)構(gòu)思

《全民健身?xiàng)l例》（2009國(guó)務(wù)院令第560號(hào)）用第1、2條款說明了兩層含義：其一，建設(shè)公共體育設(shè)施是保證全民健身運(yùn)動(dòng)順利開展的必要條件，是公共服務(wù)的內(nèi)容之一；其二，要加大基層公共體育設(shè)施建設(shè)的投入，相比較而言，直接惠及廣大普通老百姓的公共體育設(shè)施建設(shè)相對(duì)薄弱，虧欠較多，差距進(jìn)一步拉大，已經(jīng)造成了事實(shí)上的全民健身事業(yè)發(fā)展的不均衡。因此，必須扭轉(zhuǎn)局面，在硬件設(shè)施建設(shè)方面改變現(xiàn)狀，明確要求縣級(jí)以上地方人民政府特別要加大基層公共體育設(shè)施建設(shè)的投入，促進(jìn)全民健身事業(yè)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

2011年年初，國(guó)務(wù)院要求，5年內(nèi)體育健身設(shè)施有較大發(fā)展，提出兩個(gè)50%量化的、具體的指標(biāo)要求①《全民健身計(jì)劃（2011—2015年）》提出：50%以上的市（地）、縣（區(qū)）建有全民健身活動(dòng)中心；50%以上的街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（行政村）建有便捷、實(shí)用的體育健身設(shè)施。；為實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)必須對(duì)用地標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目選擇、設(shè)計(jì)規(guī)格等具體指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化，形成有一定約束力的規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，使各級(jí)體育健身設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)和使用有可供參照?qǐng)?zhí)行的依據(jù)。同時(shí)，有鑒于體育用地供給的不平衡和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)重心“下沉”的原則要求，著眼點(diǎn)應(yīng)該由“居住區(qū)及以上”向“居住小區(qū)及以下”轉(zhuǎn)移，有一個(gè)與此相對(duì)應(yīng)的提法——城市社區(qū)。

城市社區(qū)：街道辦事處轄區(qū)，經(jīng)過體制改革后做了規(guī)模調(diào)整的居民委員會(huì)轄區(qū)，或城市規(guī)劃中確定的有一定數(shù)量城市居民聚集的區(qū)域［11］。社區(qū)是城市的“細(xì)胞”，行使城市最基層的管理職能，承載著健康城市建設(shè)的多項(xiàng)功能；城市的經(jīng)濟(jì)收益必須公平地分布于社區(qū)服務(wù)以滿足所有人的基本需要。對(duì)本課題研究的啟迪和可資借鑒的實(shí)際意義在于，管理重心由街道下移到居委會(huì)，將劃撥體育用地的界限放寬至“居住小區(qū)及居住小區(qū)級(jí)以下”，在4級(jí)體育設(shè)施基礎(chǔ)上，探討構(gòu)建第5級(jí)大眾健身設(shè)施體系的必要性和可行性，使體育設(shè)施規(guī)劃更細(xì)、更具體、更貼近民生、更人性化，形成布局合理、互為補(bǔ)充、覆蓋面廣、普惠性強(qiáng)的網(wǎng)絡(luò)化格局，力求從根本上緩解大眾健身設(shè)施不足的矛盾。

對(duì)此，黨和政府10年前就提出了明確具體要求：“新建的非營(yíng)利性體育設(shè)施，地方政府可以采用劃撥方式提供用地。新建居民小區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和學(xué)校必須配套建設(shè)相應(yīng)的體育設(shè)施［16］”。其中，使用了“必須”一詞，是我們所掌握的相關(guān)法律法規(guī)中表示強(qiáng)度最高的用語(yǔ)。如果今天對(duì)這個(gè)規(guī)定做一客觀評(píng)價(jià)，可以說，學(xué)校配套體育設(shè)施建設(shè)有一套完整、嚴(yán)格的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督程序作保證，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)相對(duì)抽象且數(shù)量有限，而新建居民小區(qū)的情況則乏善可陳。

在體育用地劃撥和規(guī)劃的操作層面，“居住小區(qū)”可以不以人口規(guī)模為標(biāo)準(zhǔn)，也不以“城市社區(qū)”（居委會(huì)）為單位，如果從管理亦即體育場(chǎng)地設(shè)施后續(xù)效應(yīng)考慮，應(yīng)該著眼于相對(duì)封閉、相對(duì)獨(dú)立管理的居民聚居區(qū)，亦即規(guī)劃設(shè)計(jì)審批程序所稱的“項(xiàng)目”，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)“下沉”，構(gòu)建“第5級(jí)”大眾健身體育場(chǎng)地設(shè)施。

3.3 清晰與混沌并存：“公共文化體育設(shè)施”詞義的辯析

筆者不是在做學(xué)究式的訓(xùn)詁研究，而是在調(diào)查和研究過程中逐漸意識(shí)到，“文化體育”一詞在不同領(lǐng)域中使用，產(chǎn)生了清晰與混沌并存的理解；而在“居住小區(qū)及居住小區(qū)級(jí)以下”的“配套公建”中的“文化體育”②《城市居住區(qū)設(shè)計(jì)規(guī)劃規(guī)范》（GB50180－93 2002年版）中使用。出現(xiàn)互換和相抵的情況，影響了體育設(shè)施規(guī)劃建設(shè)法規(guī)的嚴(yán)謹(jǐn)和執(zhí)行。

《中華人民共和國(guó)體育法》將“體育設(shè)施”作了獨(dú)立規(guī)定③《中華人民共和國(guó)體育法》規(guī)定：城市在規(guī)劃企業(yè)、學(xué)校、街道和居住區(qū)時(shí)，應(yīng)當(dāng)將體育設(shè)施納入建設(shè)規(guī)劃。，而不是《公共文化體育設(shè)施條例》泛指的“文化體育設(shè)施”，也不是建筑規(guī)劃“配套公建”中的“文化體育”。

仔細(xì)推敲，對(duì)“公共文化體育設(shè)施”概念的認(rèn)知和理解有幾分令人困惑?！肮参幕w育設(shè)施”有2個(gè)定語(yǔ)修飾詞：“公共”有較一致的社會(huì)共識(shí)，解析《條例》相關(guān)規(guī)定，即公共文化體育設(shè)施建設(shè)主體是政府，但不排除社會(huì)力量，定性為以向公眾開放為主要形式的公益性的……；“文化體育”是“設(shè)施”的第2定語(yǔ)，其實(shí)質(zhì)是“文化”和“體育”的設(shè)施，即應(yīng)該是建筑學(xué)范疇中所指的兩種不同類型的設(shè)施，其功能、作用和建筑要求均有很大區(qū)別。

僅從社會(huì)學(xué)、管理學(xué)抑或是政治學(xué)意識(shí)形態(tài)的視角，人們約定俗成地將“文化體育”作為具有同一特質(zhì)、相似性較大并具有共性特征的社會(huì)文化活動(dòng)來認(rèn)識(shí)，所謂“文體不分家”；國(guó)家行政機(jī)關(guān)的市、區(qū)、縣及以下機(jī)構(gòu)均設(shè)置文化體育局，以及廣泛見諸于媒體與社會(huì)輿論的用語(yǔ)，更強(qiáng)化了人們對(duì)這一概念認(rèn)知的思維定勢(shì)。

《公共文化體育設(shè)施條例》作為國(guó)家管理高位階的專項(xiàng)行政法規(guī)，將“文化體育”作為泛指某一具有共性特質(zhì)的社會(huì)領(lǐng)域或管理范疇的內(nèi)容加以界定尚可；但是，具體到下一位階的、具有指導(dǎo)或規(guī)范行為性質(zhì)的 “技術(shù)規(guī)范”、“技術(shù)指標(biāo)”、“設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)”時(shí)，如果仍用高位階概念的寬泛理解來把握的話，勢(shì)必造成操作層面相對(duì)的認(rèn)知混淆，一定程度上削弱下位法規(guī)條例的嚴(yán)密程度和嚴(yán)肅性。目前，“居住小區(qū)及以下”配套公建執(zhí)行的設(shè)計(jì)指標(biāo)就是“文體不分家”，體育用地指標(biāo)尚不是獨(dú)立的硬指標(biāo)④《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB50180－93 2002年版）提出：體育設(shè)施“應(yīng)配建”和“宜設(shè)置”的概念。。

“公共文化體育設(shè)施”僅僅是一個(gè)概念性的范疇；如果具體到對(duì)單體建筑的規(guī)劃設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)乃至施工和使用過程，我們就不難區(qū)分這些建筑功能特殊要求以及建筑結(jié)構(gòu)上的差異。一般意義的體育場(chǎng)（館），其功能是為了適應(yīng)開展各類體育運(yùn)動(dòng)的需要，因此，規(guī)劃建設(shè)上要求相對(duì)開闊的空間，這一點(diǎn)與其他文化建筑空間局限性比較，是一個(gè)明顯的區(qū)別之處。因此，“公共文化體育設(shè)施”中的“圖書館、博物館、紀(jì)念館、美術(shù)館、文化館（站）、青少年宮、工人文化宮等建筑物、場(chǎng)地和設(shè)備”不具備替代“體育場(chǎng)（館）”的可能。因此，“文化體育”這一用語(yǔ)，在不同領(lǐng)域、不同層面，應(yīng)有區(qū)別地加以使用；特別在法律、法規(guī)的條文用語(yǔ)中更應(yīng)力求嚴(yán)謹(jǐn)準(zhǔn)確。也許正是由于這個(gè)概念不加區(qū)別地在不同范疇運(yùn)用，才發(fā)生了下位法規(guī)的在操作層面出現(xiàn)了較大的模糊空間和隨意性。

“公共文化體育設(shè)施用地定額指標(biāo)，由國(guó)務(wù)院土地行政主管部門、建設(shè)行政主管部門分別會(huì)同國(guó)務(wù)院文化行政主管部門、體育行政主管部門制定”［9］。對(duì)此，2005年《城市社區(qū)體育設(shè)施建設(shè)用地指標(biāo)》［6］確定了居住社區(qū)分級(jí)規(guī)模和人均用地雙重指標(biāo)體系，并就用地的統(tǒng)計(jì)計(jì)算規(guī)則、用地類別的歸屬等問題進(jìn)行了規(guī)定；提出了19個(gè)社區(qū)體育的基本項(xiàng)目，并根據(jù)競(jìng)賽規(guī)則和社區(qū)體育活動(dòng)的特點(diǎn)，確定了其相應(yīng)的場(chǎng)地面積指標(biāo)，這是一個(gè)體育專業(yè)性的法規(guī)，其意義僅在于對(duì)單體的體育場(chǎng)地設(shè)施規(guī)劃建設(shè)有技術(shù)性的指導(dǎo)作用，并沒有對(duì)體育用地劃撥產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。

簡(jiǎn)言之，在建筑領(lǐng)域尤其是規(guī)劃設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，“體育”從“文化體育”的習(xí)慣用語(yǔ)與概念中分離出來，成為獨(dú)立完整的“體育設(shè)施”體系是必要的，對(duì)于制定技術(shù)指標(biāo)、設(shè)計(jì)規(guī)范細(xì)則有建筑學(xué)、法學(xué)方面的指導(dǎo)意義。

4 時(shí)不我待：城市居住社區(qū)體育用地法規(guī)正當(dāng)性補(bǔ)救

綜合上述，城市居住社區(qū)體育用地法規(guī)正當(dāng)性缺失主要源于3個(gè)環(huán)節(jié)：將“居住小區(qū)及以下”體育用地排除在公益性、非營(yíng)利性、全民健身運(yùn)動(dòng)設(shè)施之外，使之“劃撥”缺乏法源、法理的正當(dāng)性；混淆了“居住社區(qū)”和“居住區(qū)”的概念，使體育相關(guān)法規(guī)在規(guī)劃設(shè)計(jì)領(lǐng)域失去合理和有效性；把居住小區(qū)“配套公建”中的“文化體育”混為同一個(gè)指標(biāo)，使二者在規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)可以互換和替代。

當(dāng)然，對(duì)“居住小區(qū)及以下”能否實(shí)現(xiàn)“體育用地劃撥”應(yīng)該充分估計(jì)到實(shí)施的難度和復(fù)雜性；畢竟，公共服務(wù)“下沉”、構(gòu)建5級(jí)健身設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的用地總量，對(duì)地方和城市政府而言是一筆不小的投入，體育還不是民生之亟待解決的主要問題。所以，一要量力，二要落實(shí)?！傲苛Α笔菍?shí)事求是，即根據(jù)城市和項(xiàng)目（居住社區(qū)）制定出體育用地供給原則，參照法規(guī)制定符合城市實(shí)際情況的人均用地面積或另行提出最低標(biāo)準(zhǔn)；“落實(shí)”就是要科學(xué)論證、程序規(guī)范、以求實(shí)效。根據(jù)討論的內(nèi)容，圍繞著體育用地的供給，從法理確認(rèn)、法規(guī)建立以及法條修改與完善等提出建議。

4.1 明確居住社區(qū)體育用地性質(zhì)是公益性的全民健身運(yùn)動(dòng)設(shè)施

綜上，居住社區(qū)體育用地應(yīng)列為公益事業(yè)用地中的“大眾體育用地”，至少在“居住用地”的“公建配套”中獨(dú)立分類，并以“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地”加以確認(rèn)，實(shí)現(xiàn)非營(yíng)利性體育設(shè)施采用劃撥方式提供用地的立法目標(biāo)。

4.2 研究“居住社區(qū)體育用地”專項(xiàng)立法（規(guī)）的必要性和可行性

為保證黨和政府體育政策實(shí)施的連貫性和權(quán)威性，可以根據(jù)居住社區(qū)設(shè)計(jì)規(guī)模、人口結(jié)構(gòu)、區(qū)位特點(diǎn)等，分析新的建設(shè)規(guī)劃分類標(biāo)準(zhǔn)中合理的部分，探討體育用地新的用地類別擴(kuò)大的必要和可能，通過地方人大立法程序，用政府規(guī)章約束體育用地的劃撥、規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工驗(yàn)收的全過程。

4.3 貫徹體育法制精神，參與建筑規(guī)劃法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的修改過程

規(guī)范體育政策法規(guī)及文件的用語(yǔ)，提高剛性要求和可操作性；提出對(duì)《劃撥用地目錄》、《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB50180－93 2002年版）、《住宅建筑規(guī)范》（GB 50368－2005）的修改意見，直接參與《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)（討論稿）》（GB137－90）2008版的修訂工作；將體育的法制精神和國(guó)務(wù)院令的原則要求在規(guī)劃建筑的規(guī)范、細(xì)則、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中體現(xiàn)出來，形成可操作實(shí)施的、有約束力的規(guī)定。

4.4 科學(xué)制定“城市居住社區(qū)體育設(shè)施用地定額標(biāo)準(zhǔn)”

體育方面的法律法規(guī)當(dāng)務(wù)之急是對(duì)建筑規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)體系的修改施加影響，完善相關(guān)技術(shù)規(guī)范和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，而對(duì)于“公共文化體育設(shè)施用地定額指標(biāo)”，特別是提出客觀的、有參考價(jià)值的、可量化的“定額”則尚需要經(jīng)過科學(xué)地論證。

5 聚焦弱勢(shì)：“別把保障性住房建成現(xiàn)代貧民窟”［10］

研究認(rèn)為，規(guī)劃環(huán)節(jié)的制度性缺失是導(dǎo)致城市居住社區(qū)體育設(shè)施配套建設(shè)不足的開始；為此，在對(duì)法理法規(guī)研究的基礎(chǔ)上，本研究提出了原則性意見和建議，力圖做相應(yīng)的補(bǔ)救。誠(chéng)然，法律設(shè)定還只是靜態(tài)警戒，侵權(quán)行為被追究率才是影響造成居住社區(qū)體育用地流失行為總體成本的一個(gè)重要變量。從各城市發(fā)展現(xiàn)狀分析，涉及到土地問題勢(shì)必牽扯到各方面復(fù)雜的利益關(guān)系，所以，實(shí)施有效地監(jiān)督必須要通過地方立法，第3方監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)立項(xiàng)、施工及驗(yàn)收的全過程的程序正義，將老百姓的應(yīng)然權(quán)利，通過完善法律權(quán)利落實(shí)為實(shí)然權(quán)利。

當(dāng)前，首先要做到的是，必須以城市新建項(xiàng)目為節(jié)點(diǎn)，并且保障性住房按規(guī)定完善“公建配套”，包括體育用地設(shè)施建設(shè)，警惕把保障性住房建成“現(xiàn)代貧民窟”，不能“老賬”未還又欠“新賬”；其次，實(shí)現(xiàn)“居住小區(qū)及以下”劃撥體育用地，建立“5級(jí)體育設(shè)施”網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)體育公共服務(wù)“下沉”；第三，“居住小區(qū)及以下”具體到項(xiàng)目①規(guī)劃和設(shè)計(jì)部門設(shè)計(jì)和審批所特指的獨(dú)立開發(fā)的地塊，一般有獨(dú)自的名稱，由物業(yè)公司封閉式管理。，可實(shí)現(xiàn)“同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)交付使用”的原則要求。

法律規(guī)制從完整的意義來講，應(yīng)當(dāng)由假定處理和制裁構(gòu)成，而對(duì)于無法律責(zé)任、無法律制裁措施的法律規(guī)制，是一個(gè)有嚴(yán)重缺陷的系統(tǒng)，無法發(fā)揮法律規(guī)制的強(qiáng)制作用。保護(hù)弱者、維護(hù)廣大人民群眾體育權(quán)利是體育法制精神的初衷；緩解大眾健身場(chǎng)地設(shè)施不足的矛盾，爭(zhēng)取體育用地劃撥的本質(zhì)是公民正當(dāng)?shù)睦嬖V求，是權(quán)利與權(quán)力的博弈。如果認(rèn)定居住社區(qū)體育設(shè)施用地的公益性質(zhì)，落實(shí)劃撥用地就是政府的責(zé)任，不管以什么理由搪塞、推諉、回避，都應(yīng)接受公眾輿論的監(jiān)督，并由地方人大行使權(quán)力，均以“行政不作為”問責(zé)，督促、檢查、責(zé)令改進(jìn)。

實(shí)現(xiàn)城市居住社區(qū)體育用地劃撥，貫徹憲法、體育法的法制精神，還有一系列亟待解決的理論與實(shí)踐問題擺在我們面前，有待為之繼續(xù)努力。

［1］陳柳欽.健康城市建設(shè)及其發(fā)展趨勢(shì)［J］.中國(guó)市場(chǎng)，2010，（33）：50－63.

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［3］GB50180－93 2002年版.城市居住區(qū)設(shè)計(jì)規(guī)劃規(guī)范［S］.

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［11］JG／T191－2006.城市社區(qū)體育設(shè)施建設(shè)技術(shù)要求［S］.

［12］林來梵，張卓明.論權(quán)利沖突中的權(quán)利位階：規(guī)范法學(xué)視角下的透析［J］.浙江大學(xué)學(xué)報(bào)，2003，（6）：6－14.

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Regulation Failure：On the Legitimacy Gap in Urban Residential Sports Land Laws and Its Remedies

ZHAO Ke1，HUANG Wen－ren1，LUO Ying1，XIE Hong－wei2，REN Hui－tao1

This paper adhered to legislation law and its principle，through the study of architecture planning and design and sports departments laws，considered that urban residential sports land lack of legitimate regulations was the one of the primary reasons of lead to the imbalance of land supply problems and sports facility insufficient.Based on jurisprudence analysis of the" public welfare"of urban residential sports land，we advocated"the allocation of land"，and paid attention to the inferior Group.Meanwhile，this paper put forwards that public service should coverage urban district，and constructs five levels sports fitness facilities network.Lastly，four effective and feasible suggestions are planned to remedy the legitimacy gap.

urbanresidential；sportsland；legitimacygap；regulationfailure

G80－05

A

1000－677X（2012）03－0010－07

2011－11－03；

2012－02－18

國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目（09BTY021）。

趙克（1954－），男，黑龍江哈爾濱人，教授，碩士研究生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)轶w育社會(huì)科學(xué)理論與實(shí)踐，Tel：（0592）6180873，E－mail：zhaoke1954＠163.com；黃文仁（1956－），男，遼寧沈陽(yáng)人，教授，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向?yàn)轶w育社會(huì)科學(xué)理論與實(shí)踐；駱映（1966－），女，浙江義烏人，教授，研究方向?yàn)轶w育教育訓(xùn)練學(xué)；謝洪偉（1983－），男，湖北安陸人，在讀博士研究生，研究方向?yàn)轶w育經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)、體育經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)；任慧濤（1986－），男，河南開封人，在讀碩士研究生，研究方向?yàn)轶w育管理、體育法。

1.集美大學(xué)，福建廈門361021；2.北京體育大學(xué)研究生院，北京100084

1.Jimei University，Xiamen 361021，China；2.Beijing Sport University，Beijing 100084，China.