袁文英

摘要：黨的十七屆三中全會為破解“三農(nóng)”難題和建設(shè)相關(guān)法律制度奠定了理論基礎(chǔ)和政策保障。從經(jīng)驗和個案的視角，以政策和法制建設(shè)為出發(fā)點，總結(jié)西北貧困地區(qū)的特點，分析西北貧困地區(qū)的“三農(nóng)”法律制度建設(shè)的依據(jù)，概括了優(yōu)先民生考慮、強調(diào)制度扶貧、鞏固生態(tài)移民、重視“三牧”體制建設(shè)、突出民族特點和宗教特色的西北貧困地區(qū)的“三農(nóng)”法律制度建設(shè)的區(qū)域特色，以期為新時期西北貧困地區(qū)的“三農(nóng)”問題的最終解決盡綿薄之力。

關(guān)鍵詞：“三農(nóng)”法律制度建設(shè)；區(qū)域特色；西北貧困地區(qū)

中圖分類號：D90文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）23-0160-02

由于歷史和現(xiàn)實的原因，西北地區(qū)成為全國最貧困的地區(qū)之一，“三農(nóng)”問題突出，相關(guān)法律制度滯后。黨的十七屆三中全會提出的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化發(fā)展”的戰(zhàn)略部署，為新時期西北貧困地區(qū)三農(nóng)問題的破解指明了方向和奠定了理論基礎(chǔ)，也為調(diào)整完善“三農(nóng)”法律制度提供了政策保障。新時期西北貧困地區(qū)“三農(nóng)”法律制度的建設(shè)，既要堅持城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化發(fā)展的基本方針，又要根據(jù)西北貧困地區(qū)的特點突出區(qū)域特色。

一、西北貧困地區(qū)的特點

（一）自然特征

1.地理環(huán)境惡劣，耕地資源少，水資源短缺。貧困人口居住的山區(qū)、高原及部分丘陵和高原地區(qū)，土地資源總量少，土地質(zhì)級差，土地貧瘠，大多土層薄、土質(zhì)差，不宜農(nóng)耕，耕地多數(shù)以陡坡為主，耕地質(zhì)量不高，產(chǎn)出量低，近年來土地沙漠化和水土流失的嚴重，致使農(nóng)村耕地面積逐年減少，土地的人均占有量低且呈下降趨勢，人多地少的矛盾非常突出。水資源不足，在時間、地域和人口占有量上分布不平衡。許多貧困地區(qū)的旱災(zāi)情況非常嚴重，降雨量小，且又主要集中在夏季；或是地表水源不能利用，喀斯特地形致使地表水滲透嚴重。有些地區(qū)十年九旱，人畜飲水都十分困難。還有一些地區(qū)山高坡陡，水土流失嚴重，災(zāi)害頻繁。

2.擁有較豐富的自然資源，但開發(fā)利用程度低。西北大部分貧困地區(qū)都處于自然資源相對富集的地區(qū)，能源資源、礦產(chǎn)資源、生物資源、旅游資源等都比較豐富，具有較大的開發(fā)潛力。但由于受資金、技術(shù)等因素的制約，目前貧困地區(qū)的自然資源利用程度非常低，大部分自然資源仍然被閑置。已經(jīng)利用的自然資源，則由于掠奪式的開發(fā)而幾乎耗竭，再生能力差?，F(xiàn)在的生態(tài)建設(shè)，由于政策、資金、技術(shù)、文化等的限制，效果不夠理想，沒有形成社會、經(jīng)濟、生態(tài)的良性循環(huán)，生態(tài)重建的壓力依然沉重。

（二）經(jīng)濟特征

1.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)在貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)中占主導地位。西北貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值和就業(yè)人數(shù)分別占了生產(chǎn)總值和就業(yè)總?cè)藬?shù)的一半以上，農(nóng)業(yè)以種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)為主體，種植業(yè)又以糧食生產(chǎn)為主體，第二、三產(chǎn)業(yè)和第一產(chǎn)業(yè)中的其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，大量農(nóng)村富余勞動力不能轉(zhuǎn)移。農(nóng)業(yè)是縣域主要的就業(yè)渠道和收入來源，而其他部門的經(jīng)濟活動都或多或少地與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有聯(lián)系。

2.經(jīng)濟呈封閉的自給半自給狀態(tài)，商品化程度低，市場競爭力弱。貧困地區(qū)由于商品經(jīng)濟發(fā)育程度低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，農(nóng)產(chǎn)品多、工業(yè)產(chǎn)品少；技術(shù)含量低的產(chǎn)品多，技術(shù)含量高的產(chǎn)品少，沒有把資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為商品優(yōu)勢，缺乏市場競爭力，其經(jīng)濟發(fā)展處于以內(nèi)向為主的低層次，缺乏吸引外資、引進先進技術(shù)、開拓市場的競爭意識和能力。

3.居民收入水平低下。改革開放以來，雖然貧困地區(qū)經(jīng)濟有了較快發(fā)展，居民收入水平不斷提高，但與發(fā)達地區(qū)之間的差距仍呈擴大之勢。

4.資本形成能力嚴重不足。西北貧困地區(qū)經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)落后，財政入不敷出，集體積累空虛；農(nóng)戶擁有的可用資本少，農(nóng)業(yè)擴大再生產(chǎn)難，缺少自我發(fā)展和自我改造的能力，決定了貧困地區(qū)農(nóng)民長期滯留在貧困的尷尬境地。

5.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后。貧困地區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)起點低、底子薄、欠賬多，人畜飲水、灌溉、交通、能源、通訊條件無法滿足生產(chǎn)發(fā)展和經(jīng)濟開發(fā)的需要，原有的基礎(chǔ)設(shè)施大多老化失修，抵御自然災(zāi)害的能力不足。

（三）社會文化特征

1.人口基數(shù)大，人口增長過快。西北貧困地區(qū)人口增長速度普遍高于全國的平均水平。過大的人口基數(shù)使得人均資源占有量少，特別是人均占有耕地面積少，人均收入低。過快的人口增長使得這一矛盾愈加突出，導致脫貧成效降低，返貧率高。

2.營養(yǎng)供給不足，地方病人口比例高，醫(yī)療衛(wèi)生惡化。一些貧困地區(qū)由于營養(yǎng)不良和水土原因，人們健康狀況惡化，地方病盛行?；踞t(yī)療衛(wèi)生服務(wù)條件的有限和貧困農(nóng)戶負擔不起高昂的醫(yī)療費使這種現(xiàn)象越演越烈。

3.科技水平低，農(nóng)民文化素質(zhì)差。貧困地區(qū)農(nóng)戶科技、文化水平低，文盲、半文盲比重大。農(nóng)民文化素質(zhì)低下，缺乏具有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)知識的工副業(yè)生產(chǎn)技術(shù)人員和能工巧匠，管理人才更是奇缺。

4.觀念陳舊落后。貧困地區(qū)農(nóng)民的思想文化受傳統(tǒng)觀念的束縛較大，人們的思想觀念愚昧落后，不自覺地形成一種自我封閉意識，如狹隘的小農(nóng)經(jīng)濟意識、封建迷信意識、家族宗教觀念等。

西北貧困地區(qū)的特點決定了新時期“三農(nóng)”法律制度的建設(shè)必須具有鮮明的區(qū)域特色。

二、西北貧困地區(qū)三農(nóng)法律制度建設(shè)的區(qū)域特色

（一）優(yōu)先民生考慮

西北地區(qū)的“貧困”決定了應(yīng)該優(yōu)先建立健全民生權(quán)的法律規(guī)章。富民、幸福、尊嚴是民生建設(shè)的三個種元素。更有尊嚴為人人平等享有民生權(quán)提出了新愿景。一方面，尊嚴的自由和權(quán)利需要在憲法和法律的框架內(nèi)行使，需要對公民的民生權(quán)進行法定化。我國憲法雖然規(guī)定了“人格尊嚴”要求，但需要有使人們活得“更有尊嚴”的法律、政府法規(guī)、規(guī)章及行政措施等進一步體現(xiàn)出來。另一方面，尊嚴的自由和權(quán)利要落實到每一個公民，讓發(fā)展成果惠及全體民眾?？梢哉f，對同胞其中一人的尊嚴的漠視，同時也是對同類中每個人的尊嚴的漠視。

社會建設(shè)的內(nèi)涵就是以保障和改善民生為重點，動員社會力量、整合社會資源、發(fā)展社會事業(yè)，完善社會功能，構(gòu)建全體人民各盡所能、各得其所而又和諧相處的社會。改善與發(fā)展實現(xiàn)民生，政府是關(guān)鍵。政府應(yīng)當把關(guān)注民生、重視民生、保障民生、改善民生作為基本職責，切實承擔起市場經(jīng)濟條件下政府社會管理和公共服務(wù)的職能，把更多的力量放在發(fā)展社會事業(yè)和解決人民生活問題上，確立政府在實現(xiàn)民生中的主導地位。不斷提高社會管理水平，積極推進社會管理法治化，不斷完善勞動就業(yè)、社會保障、安全生產(chǎn)、社會救助、社會管理、維護社會穩(wěn)定、應(yīng)對突發(fā)事件等方面的政策法規(guī)，力爭使社會發(fā)展各個領(lǐng)域建設(shè)與管理基本做到有法可依。

（二）強調(diào)制度扶貧

在國外的扶貧實踐中發(fā)達國家和發(fā)展中國家有差別。發(fā)達國家普遍的做法有兩種：一是中央政府采取一系列的政府措施幫助貧困地區(qū)開發(fā)，二是建立福利制度（如社會保險制度和救助制度）保障每個人獲得基本生活條件。發(fā)展中國家則是沿著經(jīng)濟增長的軌跡來進行反貧困的。

西北貧困地區(qū)制度扶貧政策主要有：（l）發(fā)展經(jīng)濟，增加貧困人口收入。在確保糧食生產(chǎn)的同時，調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，發(fā)展畜牧業(yè)，搞好農(nóng)產(chǎn)品深度加工。立足本地資源，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等。（2）資金投入和使用。增加地方財政轉(zhuǎn)移支付的強度并改善其使用結(jié)構(gòu)；加強對扶貧資金分配和使用的管理；繼續(xù)動員社會力量，對口扶貧；鼓勵民間特別是企業(yè)間和地區(qū)間的交流與合作；從政策上鼓勵和支持各類金融組織在貧困地區(qū)開展信貸服務(wù)；對貧困地區(qū)要進行分類，因地制宜，走不同的脫貧道路。（3）加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。既要加強江河堤防的治理，興修水利，又要注重改善農(nóng)業(yè)自然條件。通過實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，促進農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的改善。（4）能力培養(yǎng)。重視科技教育扶貧，完善和健全貧困鄉(xiāng)村的農(nóng)民培訓和技術(shù)推廣制度體系。（5）實施移民扶貧開發(fā)。對居住在生態(tài)位置重要、生態(tài)環(huán)境脆弱、已喪失生存條件地區(qū)人口實行生態(tài)移民。（6）扶貧開發(fā)與計劃生育相結(jié)合，轉(zhuǎn)變貧困人口的生育觀念。（7）加強城鄉(xiāng)交流，加快貧困地區(qū)勞務(wù)輸出是減輕貧困的快捷途徑（劉平量，2004）。（8）完善社會保障制度。改善貧困鄉(xiāng)村的社會服務(wù)條件，增加農(nóng)民享有社會服務(wù)的機會。為農(nóng)村醫(yī)療救助確立制度性的框架。調(diào)整農(nóng)村五保制度。建立健全農(nóng)村社會救助體系。啟動救災(zāi)扶貧的各種機制。建立農(nóng)村“低?！焙桶l(fā)展農(nóng)村保險事業(yè)。（9）實行扶貧開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護相結(jié)合（尚正永，2004）。（10）堅持以人為本，建立更為有效的扶貧機制。（11）開展扶貧領(lǐng)域的國際交流與合作。

（三）鞏固生態(tài)移民

西北是國家生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重點地區(qū)，在本區(qū)域內(nèi)開展退耕還林，實施生態(tài)移民建設(shè)，對控制水土流失，具有重要的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。該地帶是東西之間的生態(tài)環(huán)境屏障區(qū)，是抵御荒漠化南下東移的重要關(guān)隘，也是阻止平原單一生態(tài)環(huán)境向山地復(fù)雜生態(tài)環(huán)境蔓延的重要防線。西北生態(tài)環(huán)境脆弱，水土流失較為嚴重^[1]。在《國務(wù)院關(guān)于進一步完善退耕還林政策措施的若干意見》（國發(fā)[2001]10號）、《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》（中發(fā)[2003]9號）以及2002年12月6日國務(wù)院第66次常務(wù)會議通過的《退耕還林條例》中，均明確提出了對居住在生態(tài)位置重要、生態(tài)環(huán)境脆弱、已喪失生存條件地區(qū)人口的生產(chǎn)生活設(shè)施建設(shè)，予以補助的政策和法律措施。國家計劃每年安排一定的國債資金用于解決生態(tài)移民問題。國家西部開發(fā)辦計劃用十年的時間，每年安排30億—50億元的國債資金解決西部700萬人的生態(tài)移民問題，并從2003年起在西部4個省進行試點。鑒于西北生態(tài)環(huán)境建設(shè)的緊迫性以及保護南水北調(diào)水源區(qū)的重要性，對生態(tài)環(huán)境脆弱且已失去基本生存條件的山區(qū)群眾開展生態(tài)移民。

（四）重視“三牧”體制建設(shè)

近幾年，內(nèi)蒙古、新疆等地區(qū)“三牧”問題受到中央和各級政府的高度重視，并得到了一些可喜的成果。2010年10月12日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，決定建立草原生態(tài)保護補助獎勵機制，促進牧民增收。從2011年起在內(nèi)蒙古、新疆（含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團）、西藏、青海、四川、甘肅、寧夏和云南8個主要草原牧區(qū)省區(qū)，全面建立草原生態(tài)保護補助獎勵機制?！叭痢眴栴}，即牧區(qū)、牧業(yè)、牧民問題是關(guān)系到我國擁有廣大草原牧區(qū)省區(qū)的干部群眾切身利益的問題，是衡量草原牧業(yè)地區(qū)政治、經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展水平的主要內(nèi)容和重要標尺。尤其在邊遠的少數(shù)民族聚居的以農(nóng)牧業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)的欠發(fā)達區(qū)，“三牧”經(jīng)濟發(fā)展程度直接關(guān)乎農(nóng)牧民生活水平的提高，農(nóng)牧區(qū)“新農(nóng)村”建設(shè)的進程和各民族共同繁榮發(fā)展目標的實現(xiàn)^[2]。如何在保護草原生態(tài)的同時，保障繼續(xù)為國家提供優(yōu)質(zhì)安全的畜產(chǎn)品供應(yīng)，保障牧區(qū)牧民收入穩(wěn)定增長，牧區(qū)社會事業(yè)長足進步，是西北貧困地區(qū)落實草原生態(tài)保護補助獎勵機制必須要解決好的重大問題。建議中央和各級政府加大扶持畜牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、良種繁育體系建設(shè)、牧區(qū)規(guī)?；B(yǎng)殖、半農(nóng)半牧區(qū)發(fā)展種草養(yǎng)畜、牧區(qū)動物疫病防控等工作的力度，從根本上解決 “三牧”存在的問題。國家要把“三牧”放到與“三農(nóng)”同等重要位置，切實把解決“三牧”問題提到各級政府的議事日程上來，從全國發(fā)展戰(zhàn)略上重新安排和部署牧區(qū)工作。建議國家設(shè)置“三牧”行政管理機構(gòu)，設(shè)畜牧草皮管理部或在農(nóng)業(yè)部下設(shè)“畜牧草原管理局”為二級局，從體制、機制上保證牧區(qū)管理，促進牧區(qū)發(fā)展速度。實施好牧民定居工程，制定定居規(guī)劃，確定定居標準，研究定居方向，幫助牧民改變生產(chǎn)、生活方式。

（五）突出民族特點和宗教特色

西北貧困地區(qū)少數(shù)民族眾多，多數(shù)農(nóng)民是教徒，宗教在社會生活的各個方面起著特殊的作用，農(nóng)民問題同時還是民族問題、宗教問題。不同宗教之間、同一宗教內(nèi)部各個教派之間的矛盾和沖突，成為各種宗教管理工作的中心。在一些農(nóng)村，很多人不能用漢語交流，在宣傳三農(nóng)政策法律時應(yīng)予以重視。少數(shù)民族地區(qū)多為偏遠、環(huán)境惡劣地區(qū)，加之歷史原因，故而在制定政策、法律時需要向這些地區(qū)傾斜，促進少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟文化發(fā)展^[3]。

參考文獻：

[1]張鵬，袁國映.生態(tài)移民在保護自然生態(tài)環(huán)境中的重要作用及實施建議[J].新疆環(huán)境保護，2004，（26）.

[2]杜智.少數(shù)民族地區(qū)“三牧”經(jīng)濟發(fā)展情況的調(diào)查與思考[J].華北金融，2010，（9）.

[3]拉燦.關(guān)于我國西部民族地區(qū)三牧問題的思考[J].西南民族大學報：人文社科版，2005，（5）.

[責任編輯高惠琦]