對民間組織參與農(nóng)村社會救助的思考

郜芬

（山西財經(jīng)大學 華商學院，山西 太原，030006）

農(nóng)村社會救助屬于社會救助的范疇，它作為社會保障的最后一道防護線和安全網(wǎng)，在調(diào)整資源配置，實現(xiàn)社會公平，維護社會穩(wěn)定，構(gòu)建社會主義和諧社會等方面發(fā)揮著不可替代的作用。政府是農(nóng)村社會救助供給的主導力量，但是隨著我國社會結(jié)構(gòu)的逐步優(yōu)化和社會管理體制的不斷創(chuàng)新，非政府公共組織在社會救助中發(fā)揮越來越重要的作用。民間組織作為我國非政府公共組織的重要組成部分，對于農(nóng)村社會救助工作的進展具有重要價值。

一、民間組織參與社會救助的歷史演進

民間組織在社會救助中的作用總體上可概括為參與的范圍逐漸擴大、深度逐漸加深、數(shù)量逐漸增多的趨勢。1956年三大改造完成之后，我國建立了社會主義計劃經(jīng)濟體制，政府作為社會救助的唯一救助主體，承擔了整個社會的全部救助任務。政府對解放前存在的民間組織進行了治理整頓，原有的慈善組織、民間團體有的停辦，有的被政府接管，附屬于政府部門。受社會政治經(jīng)濟條件的影響，這一時期的民間組織幾乎沒有生存空間，在社會救助領域的作用甚微。

改革開放后，我國由計劃經(jīng)濟逐步向社會主義市場經(jīng)濟過渡，政府“大一統(tǒng)”的局面逐漸改變，社會多元化的趨勢逐漸形成。但隨著我國經(jīng)濟體制改革的逐漸深化，城市中發(fā)生結(jié)構(gòu)性失業(yè)，大量失業(yè)、下崗人員成為新的需要被救助的對象。在農(nóng)村，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的不平衡使得貧困現(xiàn)象仍然很突出。然而，傳統(tǒng)社會救助制度，由于其救濟范圍窄，制度不夠健全，已很難適應新形勢的要求，不能滿足救助對象的需求。民間組織在這樣的大背景下逐漸參與到社會救助的領域中。1994年，中華慈善總會成立，標志著我國民間組織開始參與到社會救助的領域中。

20世紀90年代至今，救助類的民間組織得到了迅速發(fā)展，像中國扶貧基金會、中國兒童少年基金會、中華慈善總會、中國人口福利基金會等發(fā)揮著越來越重要的作用。救助類的民間組織不僅數(shù)量迅速增加，而且業(yè)務領域也逐步擴大，其業(yè)務范圍涉及科技、教育、文化、衛(wèi)生、勞動、民政、體育、環(huán)境保護、法律服務、社會中介服務、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟等社會生活的各個領域。［1］政府開始從許多直接控制的領域退出，把部分救助職能轉(zhuǎn)移給民間組織，民間組織充當了政府職能轉(zhuǎn)移的載體，日益成為救助社會困難群體的重要力量。

二、民間組織參與農(nóng)村社會救助的現(xiàn)狀及制約因素

（一）民間組織參與農(nóng)村社會救助的現(xiàn)狀

1.我國目前參與農(nóng)村社會救助的民間組織大致有三種

第一種是國際民間組織，以從事發(fā)展援助的機構(gòu)居多，在很大程度上增加了對我國農(nóng)村貧困地區(qū)的投入；第二種是國內(nèi)的民間組織，如扶貧基金會，這些組織雖對政府有較強的依賴性，在農(nóng)村社會救助資源的動員中卻能發(fā)揮很大作用；第三種是建立在農(nóng)村基層的本地組織，如農(nóng)村發(fā)展協(xié)會、扶貧協(xié)會等，它們的職能主要是依靠動員外部資源在本區(qū)域內(nèi)從事農(nóng)村社會救助活動。

2.參與救助的民間組織尚處于起步階段，發(fā)展外部環(huán)境不足

參與救助的民間組織尚處于起步階段，發(fā)展不平衡，還存在諸多缺陷，如發(fā)展思路不清，偏離民間組織宗旨，以營利為目的，變成了經(jīng)濟組織，沒有起到民間組織應有的作用；服務意識不強，行政化傾向嚴重；內(nèi)部管理不規(guī)范，自律意識差等。此外，社會認同度不高使得民間組織應有的社會地位沒有完全得到承認，民間組織發(fā)展的外部環(huán)境還需要進一步改善。

3.在農(nóng)村扶貧方面做了大量有益的工作

近年來，黨中央、國務院高度關注農(nóng)村貧困問題，著力開展農(nóng)村社會救助工作，在全國初步建立起了以農(nóng)村低保救助、五保供養(yǎng)救助、自然災害救助為基礎，以臨時救濟和社會幫扶為補充，與醫(yī)療、住房、助學等專項救助相配套，與各項優(yōu)惠政策相銜接的農(nóng)村社會救助體系。［2］民間組織作為政府承擔社會救助的必要補充，在農(nóng)村扶貧方面做出了很大投入，如通過生活扶貧為貧困人口提供基本生活條件，通過技術扶貧幫助貧困人口本質(zhì)上脫——通過教育扶貧提高貧困地區(qū)人口素質(zhì)等。

民間組織雖然在農(nóng)村社會救助方面做了大量工作，但是從總體上看還處于初步階段，還存在諸多問題需要完善。

（二）制約民間組織參與農(nóng)村社會救助因素分析

1.管理體制不健全

我國目前的民間組織管理體制可以概括為“歸口登記，雙重管理，分級負責”。歸口登記是指除參加全國政協(xié)的人民團體和經(jīng)國務院批準免予登記的團體外，所有民間組織統(tǒng)一由縣以上各級民政部門登記。雙重管理是指成立或設立民間組織，必須先經(jīng)業(yè)務主管單位審查同意后，再向登記管理機關申請登記；登記管理機關重點負責登記管理、年度檢查和處罰監(jiān)督等職責，業(yè)務主管單位主要負責業(yè)務指導和日常監(jiān)督管理職責。分級負責是民間組織按照行政層級管理，分層設置，上下沒有隸屬關系。全國性民間組織由民政部登記，地方性社會組織由相應的縣以上各級民政部門登記，跨區(qū)域的民間組織由上一級民政部門登記。［3］

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化，民間組織“雙重管理”體制的不適應性逐步顯現(xiàn)。一方面民間組織進入社會的門檻過高，另一方面大量社會需要的組織找不到業(yè)務主管單位而無法登記。據(jù)國內(nèi)專家學者的研究，中國各類非政府組織實際數(shù)目約300萬家，其中經(jīng)民政部門登記注冊的僅28萬多，經(jīng)工商部門注冊的只有20萬～30萬。［4］相當一部分民間組織因未登記注冊而成為“非法組織”，這些組織反映農(nóng)村社會救助需要卻不符合法律要求，合法地位的缺失，使眾多民間組織不受現(xiàn)行法規(guī)的約束和保護。其次，“雙重管理”體制多頭管理，職能交叉及銜接上的空白使得一些組織無所適從，業(yè)務主管單位重心偏于約束和管制，促進和引導的功能體現(xiàn)不充分，民間組織發(fā)展空間狹小。登記管理機關存在監(jiān)督力量薄弱、監(jiān)管乏力的問題。

2.民間組織自身的不足

我國民間組織尚處于發(fā)展的初級階段，仍然存在不少問題。

一是民間組織資金短缺，籌資困難，服務能力有限，在數(shù)量、經(jīng)濟貢獻等方面與發(fā)達國家相比還有不小的距離。中民慈善捐助信息中心發(fā)布的 《2011年度中國慈善捐助報告》核心數(shù)據(jù)顯示，2011年度中國GDP達到47萬億元，同比增長9.2%，而全年845億元的捐贈量，相當于去年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值GDP（471 564億元）的約0.18%，人均捐款約62.7元。與美國相比，中國2011年的GDP是美國的48%左右，而捐贈只是美國的4.5%。也就是說，2011年度美國的國內(nèi)生產(chǎn)總值是中國的兩倍多一點，而美國的慈善捐贈總量卻是中國的22倍。而從人均捐贈來看，美國2011年人均捐贈是中國人均捐贈的97倍。

二是民間組織內(nèi)部管理松散，社會公信度不夠。一些民間組織缺乏合理的治理機制，存在組織機構(gòu)不健全、內(nèi)部制度不完善、民主管理不到位、財務管理不透明等問題。少數(shù)民間組織活動不規(guī)范，應有作用未能發(fā)揮，社會認知度偏低。不完善的內(nèi)部管理機制大大制約了民間組織參與農(nóng)村社會救助的功能發(fā)揮。

三是行政化色彩比較突出。目前我國一些民間組織是根據(jù)政府部門的一些需求而成立的，民間組織與政府有關部門在人、財、物以及辦公場所等各方面依然沒有完全分開，民間組織難以自主發(fā)展、自主運行、自我管理、自我約束，自治程度較低。

3.立法滯后

民間組織法規(guī)政策滯后是制約民間組織參與農(nóng)村社會救助發(fā)揮作用的重要因素。我國民間組織的立法層次低，政策環(huán)境不完備，內(nèi)容不完善，民間組織的法規(guī)和規(guī)章主要以程序性規(guī)范為主，實體性規(guī)范明顯不足。目前我國民間組織管理法規(guī)基本依靠大量行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章得以運行，如 《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》等，無論從內(nèi)容上還是體系上缺乏統(tǒng)一的社會救助立法和專門法規(guī)。近年來，民間組織發(fā)展迅猛，新情況、新問題不斷出現(xiàn)，一些法規(guī)、規(guī)章制度的部分內(nèi)容已明顯不適應民間組織管理工作的需要，如在稅收優(yōu)惠、財政資助、人事管理、社會保險等方面缺乏健全的政策規(guī)定，面臨注冊難、定位難、信任難、參與難、監(jiān)管難、吸引人才資金難等難題，嚴重阻礙了民間組織參與農(nóng)村社會救助的法治化進程。

三、完善民間組織參與農(nóng)村社會救助的建議

（一）創(chuàng)新管理體制

將原有的“雙重管理體制”調(diào)整為“登記和業(yè)務主管一體化”模式直接登記，降低民間組織進入社會的“門檻”。2011年11月廣東省出臺《關于進一步培育發(fā)展和規(guī)范管理社會組織的方案》，規(guī)定從2012年7月1日起，除特別規(guī)定外，將社會組織的業(yè)務主管單位改為業(yè)務指導單位，社會組織直接向民政部門申請成立，無須業(yè)務主管單位前置審批后再向登記管理機關申請登記。方案出臺以來各方反饋的意見積極，引起社會輿論的普遍好評。同時要推廣備案制度，對于參與農(nóng)村救助的基層本地組織，如農(nóng)村發(fā)展協(xié)會，實行由縣 （區(qū)、市）民政部門統(tǒng)一備案，由街道辦事處 （鎮(zhèn)政府）作為業(yè)務主管單位并履行指導監(jiān)督職責的備案管理制度，使得大量活躍于社區(qū)、為基層群眾服務但又暫不具備法人條件的社會組織能夠取得合法地位并進入政府的管理視野。［5］

（二）加強民間組織自身建設

1.建立資金籌集多元化體制

我國農(nóng)村社會救助民間組織的經(jīng)費來源主要有三個渠道：一是政府公共財政投入，這是農(nóng)村社會救助主要資金來源。1999年農(nóng)村稅費改革之前，農(nóng)村社會救助資金主要靠縣財政和鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟投入。2000年中央國務院關于農(nóng)村稅費改革試點工作的通知中，只規(guī)定“五保戶”的供養(yǎng)資金列入農(nóng)業(yè)稅附加，而沒有規(guī)定對特困戶救濟的資金來源。［6］稅費改革使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的負擔越來越重，所負擔的保障金難以落實。二是來源于企業(yè)或其它營利性組織，如救助農(nóng)村貧困兒童的希望小學，專門救助孤兒的農(nóng)村福利院。由于在市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)的首要目標往往是營利，再者多數(shù)企業(yè)捐贈意識淡薄，因此這種組織只占一小部分，而且發(fā)展前景令人擔憂。三是依靠社會捐助，包括國外的捐助和國內(nèi)的捐助兩部分。總體看來，民間組織面臨著資金來源渠道單一、過多依靠財政、社會捐贈明顯不足等困境，建立多元化籌資體制勢在必行。

建立多元籌資體制。首先，要發(fā)揮政府的扶持作用，通過政府補貼、政府采購、稅收減免等方式獲取政府的資金支持，對積極投身公益事業(yè)的企業(yè)制定相關的激勵機制和制度，對企業(yè)和個人用于農(nóng)村社會救助的捐資給予稅收政策優(yōu)惠等；其次，民間組織必須完善自律機制，樹立良好的社會形象，獲取公眾信任，盡可能擴大自己的募捐收入；［7］第三，民間組織可以通過提供有償?shù)母＠?，擴大服務收入，增加資金來源；最后，要積極爭取海外民間組織的援助。

2.強化監(jiān)管制度

強化對民間組織參與農(nóng)村社會救助的監(jiān)管，就要實現(xiàn)外部監(jiān)督與內(nèi)部自律的共同發(fā)展。外部監(jiān)管就是指法制、政府、社會三方面的監(jiān)管，而內(nèi)部自律就是指民間組織自身自律機制能力的發(fā)揮。［8］建立外部監(jiān)督機制，首先，要加強監(jiān)管立法，為民間組織提供良好的法律環(huán)境，做到有法可依；其次，政府對民間組織參與農(nóng)村社會救助的準入、財政、人事、日?；顒拥雀鱾€方面要進行規(guī)范監(jiān)管；第三，通過建立獨立的第三方評估機構(gòu)、同行之間的互律及媒體等途徑，完善社會輿論、民眾對民間組織的監(jiān)督。完善民間組織的自律機制即要完善社會組織的內(nèi)部規(guī)范體系、制定明確而規(guī)范的章程，形成內(nèi)部管理、決策的民主機制和自我管理的約束機制，確保非政府組織的辦事程序、資金管理、工作人員的行為都在法律范圍內(nèi)，［9］從而實現(xiàn)民間組織自我管理、自我監(jiān)督、自我發(fā)展。

圖1 民間組織監(jiān)管機制結(jié)構(gòu)圖

（三）建立健全法律法規(guī)體系

參與社會管理的歷史，就是一部相關政策、法規(guī)同步成長的歷史。［8］民間組織的健康發(fā)展離不開相關法律法規(guī)的支持，建議從以下幾個方面建立和完善民間組織法律法規(guī)體系。第一，建議以憲法為指導，制定統(tǒng)一的，在法律中確立指導思想、管理原則、活動領域和范圍、活動準則、權(quán)利與義務等，《民間組織法》的制定要適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，符合民間組織發(fā)展規(guī)律；第二，建議制定單項法律法規(guī)，如 《行業(yè)協(xié)會法》、《慈善法》、《捐贈法》等，實現(xiàn)對民間組織由行政管理向依法管理的轉(zhuǎn)變；第三，建議制定民間組織的地方性法規(guī)，在國家有關民間組織的法律法規(guī)尚未完善的情況下，各地可利用現(xiàn)有的管理權(quán)限，從實際情況出發(fā)，制定相關地方性法規(guī)規(guī)章，通過立法進一步明確民間組織的法律地位和發(fā)展空間，明確民間組織的性質(zhì)、服務宗旨、服務客體、賠償機制、法律責任、審批程序、監(jiān)督體制等，形成覆蓋民間組織的地方性法規(guī)。［10］

綜上所述，積極發(fā)展社會救助性民間組織是解決農(nóng)村救助的重要途徑，應采取有利的行政措施，推動社會力量去辦多種類型和規(guī)模的民間組織，承擔起扶危、濟困、安老、助殘、扶幼、救孤等社會事務工作。

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［5］劉昱伶，文海霞，李向淵.我國社會組織監(jiān)管問題研究綜述 ［J］.現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2007（12）：68.

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［7］劉貴山，曹海軍.中國NGO的籌資困境及現(xiàn)實選擇 ［J］.行政與法，2007（3）：47－48.

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