姜愛華

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京 100081）

1947年，旨在促進(jìn)貿(mào)易自由化的《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）簽訂之時(shí)，各國并沒有把政府采購市場的開放列入其中。但隨著國際貿(mào)易的發(fā)展以及發(fā)達(dá)國家開拓海外市場的需要，政府采購市場的開放被列入GATT談判議事議程。1981年經(jīng)過談判達(dá)成的《政府采購守則》生效，但其包括的范圍非常有限，僅限于貨物采購的開放。1995年《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》更名為世界貿(mào)易組織，之后，1996年經(jīng)過新一輪談判達(dá)成的《政府采購協(xié)議》（the Agreement on Government Procurement，GPA）正式生效。GPA是世界貿(mào)易組織諸邊協(xié)定之一，它不僅將政府采購標(biāo)的從貨物擴(kuò)展至貨物和服務(wù)（包括工程服務(wù)），而且將采購實(shí)體范圍從中央政府?dāng)U展至次中央政府和公用企業(yè)。截至目前，GPA有41個(gè)成員方，25個(gè)觀察方，我國自2001年加入WTO時(shí)便成為GPA的觀察方。①GPA的41個(gè)成員方：加拿大、歐盟（包括其27個(gè)成員國）、中國香港、冰島、以色列、日本、韓國、列支敦士登、荷屬阿魯巴、挪威、新加坡、瑞士、美國、亞美尼亞、中國臺(tái)北（2009年加入）。25個(gè)觀察方：阿爾巴尼亞、阿根廷、澳大利亞、喀麥隆、智利、中國、哥倫比亞、克羅地亞、格魯吉亞、約旦、吉爾吉斯斯坦、摩爾多瓦、蒙古、阿曼、巴拿馬、斯里蘭卡、土耳其、印度、印尼、巴林、馬來西亞、黑山、新西蘭、沙特和烏克蘭。

2006年12月WTO政府采購委員會(huì)對(duì)GPA進(jìn)行了最新修訂，修訂后的文本于2007年1月1日生效，內(nèi)容包括1個(gè)序言、22項(xiàng)條款、7個(gè)附件（6項(xiàng)附錄和1個(gè)原文注釋），主要對(duì)政府采購的概念界定、范圍、例外條款、發(fā)展中國家待遇、原則等進(jìn)行規(guī)范。

一、我國加入GPA的談判進(jìn)程

2007年12月28日，中國正式向WTO秘書處遞交了加入GPA的申請(qǐng)書和初步出價(jià)清單，標(biāo)志著我國正式啟動(dòng)加入GPA的談判進(jìn)程。初步出價(jià)清單由五個(gè)附件和總備注構(gòu)成。主要對(duì)開放的政府采購實(shí)體范圍、門檻價(jià)及例外條款等作了規(guī)定。2008年2月18日至21日，我國分別與美國、歐盟、日本、加拿大和韓國進(jìn)行首輪磋商，各談判方提出的問題集中在我國政府采購市場開放范圍窄、門檻價(jià)高、沒有開放地方政府采購實(shí)體三方面。2010年7月，我國根據(jù)自身社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，結(jié)合GPA參與各方要價(jià)提交了第二份出價(jià)清單，對(duì)初次出價(jià)做出實(shí)質(zhì)性改進(jìn)。主要內(nèi)容包括：擴(kuò)大了中央實(shí)體的開放范圍，同時(shí)各中央政府實(shí)體開放范圍由初次清單中的中央政府實(shí)體本級(jí)擴(kuò)展至包含各實(shí)體機(jī)關(guān)本級(jí)及其在京所屬行政機(jī)構(gòu)；大幅度降低中央政府實(shí)體開放門檻價(jià)，縮短履約時(shí)間；擴(kuò)大中央政府實(shí)體的貨物、服務(wù)及工程的開放范圍。之后，GPA參與方向我國提出第二輪要價(jià)，未開放地方政府和國有企業(yè)、準(zhǔn)入門檻高是美歐等GPA成員方對(duì)第二份清單的主要不滿。2011年11月，我國政府提交第三份出價(jià)。主要增加了部分地方采購實(shí)體的開放，并且降低了中央實(shí)體采購的準(zhǔn)入門檻，但相關(guān)各方仍認(rèn)為我國出價(jià)存在準(zhǔn)入門檻過高，未包含國有企業(yè)，例外范圍非常廣泛等問題（見表1）。2012年5月，第四輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話中，我國政府承諾將在年內(nèi)提交第四份政府采購協(xié)議出價(jià)清單。

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由以上三次出價(jià)清單可見，我國當(dāng)前加入GPA策略呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

（一）堅(jiān)持了發(fā)展中國家立場

我國是典型的發(fā)展中國家，在GPA出價(jià)談判中，我國有權(quán)利爭取作為發(fā)展中國家的差別待遇。從目前的出價(jià)來看，雖然三次出價(jià)門檻價(jià)呈現(xiàn)逐漸遞減的特點(diǎn)，但總體來說，我國門檻價(jià)的設(shè)定高于GPA參與方的門檻價(jià)設(shè)定①一般而言，GPA的門檻價(jià)設(shè)定為：中央政府實(shí)體的貨物和服務(wù)采購項(xiàng)目為13萬特別提款權(quán)，工程為500萬特別提款權(quán)；次中央政府采購實(shí)體的貨物和服務(wù)項(xiàng)目為20萬特別提款權(quán)，工程為500萬特別提款權(quán)；其他采購實(shí)體的貨物和服務(wù)項(xiàng)目為40萬特別提款權(quán)，工程為500萬特別提款權(quán)。，這符合GPA對(duì)于發(fā)展中國家參與方給予特殊照顧的規(guī)定。

（二）開放實(shí)體以中央為主、地方為輔

我國承諾加入GPA的中央政府實(shí)體范圍已由初步出價(jià)的50個(gè)增加至61個(gè)，包括絕大部分國務(wù)院序列部委，數(shù)量上有所增加；同時(shí)各中央政府實(shí)體開放范圍由最初中央政府實(shí)體本級(jí)擴(kuò)展至包含各實(shí)體機(jī)關(guān)本級(jí)及其在京所屬行政機(jī)構(gòu)。第一、二次出價(jià)清單中均未開放次中央政府實(shí)體市場，在第三次出價(jià)清單中北京、上海、天津、江蘇、浙江5個(gè)地方政府的171個(gè)實(shí)體被納入其中，包括北京市的34個(gè)機(jī)構(gòu)、天津市34個(gè)機(jī)構(gòu)、上海市35個(gè)機(jī)構(gòu)、江蘇省的33個(gè)機(jī)構(gòu)，以及浙江省的35個(gè)機(jī)構(gòu)。

（三）采購對(duì)象范圍標(biāo)準(zhǔn)與國際相接軌

中央政府實(shí)體貨物采購范圍由初次出價(jià)中根據(jù)我國《政府采購品目分類表》的辦公設(shè)備類、一般消耗用品、建筑裝飾材料擴(kuò)展至適用于聯(lián)合國《主要產(chǎn)品分類》（CPC）中的相應(yīng)的貨物、服務(wù)與工程項(xiàng)目，同時(shí)，我國政府保留對(duì)相關(guān)實(shí)體政府采購例外項(xiàng)目在今后明確細(xì)化的權(quán)力。

（四）出價(jià)體現(xiàn)了漸進(jìn)開放的原則

結(jié)合我國實(shí)行分級(jí)管理的行政管理體制，地方實(shí)體納入出價(jià)范圍與否，應(yīng)由各地結(jié)合自身情況決定。我國各區(qū)域發(fā)展不均衡，地方政府普遍不了解GPA，地方政府是否加入GPA應(yīng)審慎選擇。在第一、二次出價(jià)中根據(jù)我國的實(shí)際情況均未列舉地方政府實(shí)體，而在第三次出價(jià)中我國政府將北京、上海、天津、江蘇、浙江五省市列入出價(jià)清單，上述五省區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)各層面相對(duì)發(fā)達(dá)，五省區(qū)的開放，既是迫于外界的壓力，也是對(duì)其余未加入GPA省份的保護(hù)。這一舉措既體現(xiàn)我國加入GPA真誠務(wù)實(shí)的態(tài)度，又對(duì)保護(hù)我國整體次級(jí)中央政府實(shí)體的政府采購市場起到積極作用。在開放對(duì)象的安排上，也體現(xiàn)了先貨物，后服務(wù)和工程的漸進(jìn)策略。

二、典型國家和地區(qū)加入GPA的經(jīng)驗(yàn)借鑒

GPA成員方主要為發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，美、日、歐盟在加入GPA時(shí)所采取的策略具有典型代表性。

（一）美國加入GPA的主要做法

1.政府采購市場開放范圍。美國是最早加入GPA的國家之一，其中央政府實(shí)體開放范圍包括聯(lián)邦政府、國家航空航天局、進(jìn)出口銀行、商務(wù)部等79個(gè)部門。各州作為次中央政府有權(quán)根據(jù)自身情況選擇是否加入GPA及加入GPA的范圍程度，目前包括華盛頓、紐約在內(nèi)的近40個(gè)州根據(jù)自身特點(diǎn)選擇全部或部分加入GPA。其他開放實(shí)體包括紐約和新澤西州港務(wù)局、鄉(xiāng)村電氣化資金管理局、能源部有關(guān)機(jī)構(gòu)等。①美國加入GPA有關(guān)情況及對(duì)我國的啟示[J].中國政府采購.2008（1）：22-27.

2.美國的例外條款和除外項(xiàng)目。美國聲明其納入GPA的范圍不包括為財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)調(diào)節(jié)流動(dòng)性和提供管理的服務(wù)、非合同性協(xié)議或任何形式的政府援助、政府債務(wù)的銷售和分銷等。同時(shí)，美國加入GPA時(shí)，為扶持幫助中小企業(yè)和少數(shù)民族發(fā)展預(yù)留了采購項(xiàng)目。

美國的除外項(xiàng)目主要為涉及國家核心利益及國家安全的領(lǐng)域，包括國土安全部、農(nóng)業(yè)部、國防部、交通部、國際開發(fā)總署等中央實(shí)體的采購項(xiàng)目，聯(lián)邦政府投入資金的交通道路與機(jī)場建設(shè)項(xiàng)目，具有特殊意義（如為促進(jìn)落后地區(qū)發(fā)展、為扶持殘廢退伍軍人、少數(shù)民族及婦女經(jīng)營企業(yè)、為保護(hù)環(huán)境）的采購，涉及高新技術(shù)的政府采購等。

3.美國加入GPA談判政策協(xié)調(diào)機(jī)制。美國加入GPA談判事務(wù)由白宮貿(mào)易代表辦公室領(lǐng)導(dǎo)，并建立多層次的機(jī)制用以協(xié)調(diào)立法機(jī)構(gòu)、聯(lián)邦政府、地方政府、企業(yè)之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)全方位的政策協(xié)調(diào)。其核心工作組是貿(mào)易政策協(xié)調(diào)小組，由負(fù)責(zé)談判的國務(wù)院19個(gè)聯(lián)邦政府部門組成，包括商務(wù)部、國防部、財(cái)政部、勞工部等，其中白宮貿(mào)易代表辦公室擔(dān)任主席。白宮貿(mào)易代表辦公室有一個(gè)專門的工商咨詢委員會(huì)和政府間咨詢委員會(huì)。其中，工商咨詢委員會(huì)是負(fù)責(zé)與美國企業(yè)的溝通，政府間咨詢委員會(huì)由50個(gè)州的代表組成，主要負(fù)責(zé)與各州政府溝通。白宮貿(mào)易辦公室也保持與參議院和眾議院財(cái)政委員會(huì)的溝通。在決策的過程中如遇到分歧，首先在貿(mào)易政策協(xié)調(diào)小組討論談判。如無法組內(nèi)達(dá)成一致，將提交至副部級(jí)“貿(mào)易政策審核小組”解決。如仍無法達(dá)成共識(shí)，爭議將被提交由總統(tǒng)主持的國家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)做出最后決定。

（二）日本加入GPA的主要做法

1.日本政府采購市場開放范圍。日本是GPA的發(fā)起方和最早簽字方之一。在中央政府實(shí)體方面，日本承諾GPA覆蓋所有受到日本《會(huì)計(jì)法》約束的實(shí)體，包括21個(gè)政府機(jī)關(guān)。門檻金額方面，日本建筑采購為450萬SDR②www.wto.org，世界貿(mào)易組織網(wǎng)站。，比大多數(shù)GPA參與方（500萬SDR）要低。

日本開放的次中央政府實(shí)體包括所有47個(gè)縣級(jí)實(shí)體和12個(gè)“政令指定城市”。①日本根據(jù)《地方自治法》實(shí)行地方自治制度，地方自治體包括47個(gè)縣（縣、都、道、府）、681個(gè)市，其中有人口超過50萬的12個(gè)市（2003年）為“政令指定城市”，實(shí)際為縣級(jí)自治體。而且，所有這些實(shí)體下級(jí)機(jī)關(guān)、附屬和分支機(jī)構(gòu)都在GPA的覆蓋范圍之內(nèi)。因此，可以認(rèn)為日本將幾乎全部地方實(shí)體都納入了GPA的管轄。不過，地方實(shí)體在門檻金額上要顯著高于中央實(shí)體，貨物的門檻金額為20萬SDR，建筑為1500萬SDR，其他服務(wù)為20萬SDR。其中建筑的門檻金額大大高于美國的500萬SDR。

在其他實(shí)體方面，日本也有大量的國有企業(yè)或事業(yè)單位，部分履行著政府的管理或其他職能，這些實(shí)體并非贏利性機(jī)構(gòu)，而以實(shí)現(xiàn)特定的政府目標(biāo)為責(zé)任，此類機(jī)構(gòu)被列入開放范圍，門檻價(jià)規(guī)定與中央實(shí)體相同。

2.日本的除外項(xiàng)目和例外條款。中央政府實(shí)體方面被排除的產(chǎn)品包括武器設(shè)備和一些軍民兩用產(chǎn)品，汽車及零部件、電力和電子設(shè)備、建筑材料和預(yù)制構(gòu)件、紡織品和服裝等產(chǎn)品也被排除在外，體現(xiàn)出日本在做出承諾時(shí)保護(hù)本國相關(guān)產(chǎn)業(yè)的目的。在次中央政府實(shí)體方面，與電力生產(chǎn)、輸送有關(guān)的采購不受GPA管轄，而且地方政府實(shí)體出于盈利目的進(jìn)行的采購也不適用GPA。日本的國有企業(yè)或公共公司，如東京地鐵公司、日本高速鐵路公共公司等，被列入開放范圍，但日本在注釋中特別規(guī)定這些實(shí)體出于盈利目的的采購不受GPA約束。

日本的服務(wù)清單采用了正向列表法，列舉了受到GPA覆蓋的服務(wù)種類，但范圍相當(dāng)有限，僅包括兩類：一是國內(nèi)不能充分提供的，比如廢物處理服務(wù)、排水服務(wù)、大廈清潔服務(wù)、快遞服務(wù)等；二是國外企業(yè)難以同國內(nèi)企業(yè)競爭的，比如印刷和出版服務(wù)、陸路客運(yùn)服務(wù)、航空客運(yùn)服務(wù)、汽車維修服務(wù)等。在149個(gè)服務(wù)分部門中，日本只承諾開放39個(gè)部門。

3.日本履行GPA承諾的情況。日本一直實(shí)行公開、開放和非歧視的政府采購制度，盡管如此，在名義上開放政府采購市場的同時(shí)，日本的各級(jí)政府采購實(shí)體仍然有較大的自由度來選擇自己中意的供應(yīng)商。同時(shí)日本在符合GPA規(guī)則的前提下，采用“分拆合同”，使更多采購項(xiàng)目金額低于門檻價(jià)保留給國內(nèi)市場，尤其是日本的中小企業(yè)。數(shù)據(jù)顯示，在全部政府采購中，高于門檻金額的采購合同的平均比例從1983年—1992年期間的 40.8%降至 1997年—2003年間的33.1%。②日本歷年向GATT/WTO政府采購委員會(huì)提交的統(tǒng)計(jì)報(bào)告。

（三）歐盟加入GPA的主要做法

1.歐盟政府采購市場開放范圍。在中央政府實(shí)體方面，歐盟總部（歐盟部長會(huì)議和委員會(huì)）以及各成員國的中央政府都被列入清單；在次中央政府實(shí)體方面，一般均由成員國自身決定談判，但大部分地方政府機(jī)構(gòu)被列入清單；在其他實(shí)體方面，歐盟大部分公共部門企業(yè)均被列入政府采購清單，包括電力、港口、機(jī)場等。歐盟的采購對(duì)象開放程度非常高，包括除軍事原材料以外的所有貨物，大部分的服務(wù)項(xiàng)目，以及大部分的建筑工程。在采購門檻價(jià)設(shè)置方面，貨物和服務(wù)的采購中央政府實(shí)體門檻為13萬SDR、次級(jí)中央政府機(jī)構(gòu)實(shí)體門檻為20萬SDR、其他實(shí)體門檻為40萬SDR；工程采購的門檻均為500萬SDR。③http：//gpa.mofcom.gov.cn，中國世界貿(mào)易組織政府采購公共信息咨詢平臺(tái)。這與GPA成員方普遍的門檻價(jià)一致。

2.歐盟加入GPA的例外條款。歐盟加入GPA的例外條款主要包括：軍事原材料采購項(xiàng)目、保護(hù)環(huán)境、醫(yī)療、教育等方面的采購和BOT項(xiàng)目等。歐盟為確保例外項(xiàng)目的具體實(shí)施，制定了相應(yīng)的法規(guī)細(xì)則，并由實(shí)務(wù)部門負(fù)責(zé)執(zhí)行。

3.歐盟加入GPA談判政策協(xié)調(diào)機(jī)制。加入GPA談判時(shí)，歐盟成立了“談判協(xié)調(diào)辦公室”以便協(xié)調(diào)、綜合歐盟各成員國的觀點(diǎn)和立場，同時(shí)負(fù)責(zé)制定談判方案。該辦公室包括歐盟貿(mào)易司、歐盟內(nèi)部市場司和駐世貿(mào)組織代表團(tuán)。談判協(xié)調(diào)辦公室通過討論制定談判方案后報(bào)送部長理事會(huì)，經(jīng)批準(zhǔn)后形成對(duì)外談判的正式方案。

（四）美、日、歐加入GPA的共同經(jīng)驗(yàn)

相對(duì)來說，由于美、日、歐為發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，因此其開放的市場范圍較寬，其通行做法有：

1.都實(shí)行開放與保護(hù)并舉的策略。沒有任何一個(gè)國家和地區(qū)完全開放政府采購市場。保護(hù)的領(lǐng)域通常為涉及國家安全、本國民族產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、高新技術(shù)等領(lǐng)域。

2.充分發(fā)揮政府采購的社會(huì)政策功能。例如美國GPA例外條款體現(xiàn)了對(duì)中小企業(yè)、少數(shù)民族發(fā)展、促進(jìn)落后地區(qū)發(fā)展、扶持殘廢退伍軍人、婦女以及環(huán)境的保護(hù)。日本“分拆合同”的做法也體現(xiàn)了對(duì)中小企業(yè)的照顧，同時(shí)日本對(duì)服務(wù)業(yè)的保護(hù)也很明顯。歐盟也體現(xiàn)了對(duì)環(huán)境、醫(yī)療、教育及建筑業(yè)的保護(hù)。

3.次中央政府的開放有一定的謹(jǐn)慎性。美國州政府有權(quán)選擇納入與否，日本地方實(shí)體在門檻金額上要顯著高于中央實(shí)體，甚至在建筑上門檻價(jià)高于一般標(biāo)準(zhǔn)。歐盟也一般由成員國自身談判決定。

4.由多部門聯(lián)合組成專門的談判組織。如美國加入GPA談判事務(wù)的核心工作組是貿(mào)易政策協(xié)調(diào)小組，由負(fù)責(zé)談判的包括商務(wù)部、國防部、財(cái)政部等在內(nèi)的國務(wù)院19個(gè)聯(lián)邦政府部門組成。歐盟在加入GPA時(shí)也成立了“談判協(xié)調(diào)辦公室”，囊括了歐盟貿(mào)易司、歐盟內(nèi)部市場司和駐世貿(mào)組織代表團(tuán)。

5.各國政府采購市場開放與否取決于機(jī)會(huì)是否對(duì)等。表面上發(fā)達(dá)國家開放范圍普遍較寬，這一方面是因?yàn)槠湓诋a(chǎn)品、技術(shù)等方面有較強(qiáng)的競爭實(shí)力；另一方面是由于GPA開放范圍取決于雙邊談判的結(jié)果，因此雙方開放的實(shí)質(zhì)原因則在于互相提供平等的參與競爭的機(jī)會(huì)。例如，由于美國沒有開放全部州一級(jí)采購實(shí)體，歐盟按照機(jī)會(huì)均等的原則進(jìn)行測算，僅向美國開放了次中央一級(jí)采購實(shí)體的貨物采購。

三、我國現(xiàn)階段加入GPA整體趨勢判斷和總思路

（一）以“商機(jī)互惠”為原則，當(dāng)前開放范圍不宜過大

1.我國產(chǎn)業(yè)競爭實(shí)力尚需積累。與GPA其他成員方相比，我國產(chǎn)業(yè)競爭實(shí)力明顯較弱。如加入GPA，開放政府采購市場，在汽車產(chǎn)業(yè)、電子信息產(chǎn)業(yè)、綠色能源產(chǎn)業(yè)等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)與服務(wù)方面，我國政府采購市場將被外國產(chǎn)品和服務(wù)占領(lǐng)，而我國現(xiàn)今仍舊以勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)模式很難通過GPA成員國政府采購市場進(jìn)一步擴(kuò)大出口份額。2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)以來，我國多次遭遇WTO成員國對(duì)我國制造業(yè)產(chǎn)品反傾銷、反補(bǔ)貼調(diào)查，我國作為“世界工廠”輸出高能耗、低附加值的產(chǎn)品已經(jīng)面臨越發(fā)艱難的境地，這也將促使我國加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。在我國完成經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型之前匆忙加入GPA對(duì)促進(jìn)我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并無過多益處，還將對(duì)我國重點(diǎn)扶持產(chǎn)業(yè)的發(fā)展造成沖擊。

2.各國政策轉(zhuǎn)向“內(nèi)向化”。當(dāng)前金融危機(jī)背景下，世界經(jīng)濟(jì)增長整體放緩，美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力、失業(yè)率居高不下，歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)有愈演愈烈之勢，世界貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，不少國家傾向利用政府采購政策拉動(dòng)內(nèi)需。我國作為新興經(jīng)濟(jì)體，仍舊保持著旺盛的經(jīng)濟(jì)活力，面對(duì)需求乏力的外部環(huán)境，我國的經(jīng)濟(jì)政策已經(jīng)明顯趨向于通過國內(nèi)投資、刺激消費(fèi)拉動(dòng)內(nèi)需來保持和實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長。政府采購市場是全球貿(mào)易的重要組成部分，我國現(xiàn)階段保持對(duì)國內(nèi)政府采購市場的自主，將對(duì)我國經(jīng)濟(jì)保持平穩(wěn)較快發(fā)展起到至關(guān)重要的作用。

（二）在遵守談判準(zhǔn)則的前提下采取漸進(jìn)策略

1.認(rèn)清我國發(fā)展中國家地位。GPA是名符其實(shí)的“富人俱樂部”，目前GPA共有41個(gè)締約方，其中除歐盟的27個(gè)成員國中有部分經(jīng)濟(jì)不太發(fā)達(dá)國家外（如拉脫維亞、保加利亞等），其余締約方都是老資格的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。GPA各項(xiàng)規(guī)則建立之初是基于發(fā)達(dá)國家的制度理念構(gòu)建的，規(guī)則后期的修改完善也同樣由發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)。GPA參與各方強(qiáng)烈要求我國加入GPA也是看中了我國廣闊的政府采購市場和潛力①據(jù)財(cái)政部的數(shù)據(jù)，2011年我國政府采購市場已達(dá)1.13萬億元，占GDP比重2.4%，較1998年的31億元（占GDP0.04%）相對(duì)量增長近60倍。。我國作為發(fā)展中國家在加入GPA中處于相對(duì)弱勢的地位，如未做好充足準(zhǔn)備便加入GPA將有較大損失，這一點(diǎn)我們必須認(rèn)清。

2.制定漸進(jìn)性加入策略。我國加入GPA的談判隨著時(shí)間推移將面臨來自各方的巨大壓力，基于我國開放政府采購市場動(dòng)力不足的實(shí)際情況，我國在談判中應(yīng)循序漸進(jìn)，在實(shí)體開放范圍、門檻價(jià)、例外條款等方面逐步降低開放條件，緩解外部壓力、滿足各方需求的同時(shí)為我國調(diào)整體制制度和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)爭取更多時(shí)間。我國加入了一些國際協(xié)定和地區(qū)組織，同時(shí)我們又有自身的國家發(fā)展戰(zhàn)略，制定加入GPA的策略要充分考慮到這些因素。例如我國政府已承諾將在2020年向APEC成員方①截至目前，APEC有21個(gè)成員方，分別是澳大利亞、文萊、加拿大、智利、中國、中國香港、印度尼西亞、日本、韓國、馬來西亞、墨西哥、新西蘭、巴布亞新幾內(nèi)亞、秘魯、菲律賓、俄羅斯、新加坡、中國臺(tái)北、泰國、美國、越南。對(duì)等開放政府采購市場。目前同為GPA和APEC的成員有：美國、加拿大、日本、韓國、中國香港、新加坡、中國臺(tái)北。因此，我們應(yīng)重視同這些國家與地區(qū)的談判，將GPA談判和APEC談判銜接起來。

（三）充分認(rèn)清我國目前的事實(shí)開放度②筆者認(rèn)為，事實(shí)開放度是指在一個(gè)國家還沒有承諾開放時(shí)，政府采購市場已經(jīng)事實(shí)存在的開放的領(lǐng)域和市場規(guī)模；加入GPA時(shí)雙邊談判承諾開放的領(lǐng)域和市場規(guī)模，稱之為名義開放度；實(shí)際開放度則是指加入GPA后，各國實(shí)際開放的領(lǐng)域和市場規(guī)模。，采取有保有放的措施

我國現(xiàn)階段的政府采購市場實(shí)際情況顯示，我國政府采購市場的事實(shí)開放度已經(jīng)很高。例如在汽車行業(yè)，2010年，自主品牌轎車的政府采購量也不足總量的30%；2011年1至6月，政府采購中自主品牌比例僅為20%。③http：//www.people.com.cn，人民網(wǎng)。在GPA談判過程中，我國應(yīng)將既成事實(shí)的已開放的政府采購市場加以分類，對(duì)我國準(zhǔn)備開放的領(lǐng)域予以制度上明確和進(jìn)一步規(guī)范；對(duì)我國暫時(shí)將給予保護(hù)的領(lǐng)域在制度上明確規(guī)定，給予實(shí)際保護(hù)，體現(xiàn)我國政府采購市場的實(shí)際開放程度。

四、我國加入GPA的開放與保護(hù)策略選擇

（一）開放實(shí)體范圍的確定

在確定我國政府采購實(shí)體開放范圍時(shí)應(yīng)充分借鑒其他GPA成員方的經(jīng)驗(yàn)。在具體雙邊談判時(shí)，遵照基于嚴(yán)格的市場統(tǒng)計(jì)的商機(jī)互惠來開放我國政府采購市場。目前，對(duì)于中央政府實(shí)體的開放我國與GPA參與方差異不大，各方分歧主要體現(xiàn)在次中央政府實(shí)體即地方政府實(shí)體的開放與否及開放程度。迫于談判方的壓力，在第三次出價(jià)中，我國首次將北京、上海、天津、江蘇、浙江五省市納入開放范圍?？梢灶A(yù)見，隨著GPA談判的深入，各方對(duì)于擴(kuò)大我國地方政府實(shí)體開放范圍將會(huì)提出進(jìn)一步的要求。但從國際一般做法來看，地方政府在加入GPA時(shí)可以有一定的選擇權(quán)，我國也要充分利用這一點(diǎn)，并應(yīng)依據(jù)政府采購規(guī)模及政府采購法律制度等指標(biāo)將地方政府劃分為多個(gè)梯隊(duì)，依據(jù)談判進(jìn)展對(duì)各梯隊(duì)是否加入GPA及加入時(shí)間進(jìn)行最終確定。

未來國有企業(yè)的開放是不可避免的，但由于我國并沒有將國有企業(yè)納入到政府采購法范圍，考慮到法律的嚴(yán)肅性，在修訂政府采購法之前我國完全有理由不開放國有企業(yè)。之后也要審慎考慮是否開放國有企業(yè)，先將競爭力強(qiáng)、成熟穩(wěn)健的部分國有企業(yè)納入GPA開放范圍作為試點(diǎn)，而對(duì)于涉及國計(jì)民生的國有企業(yè)則采取保護(hù)。

（二）門檻價(jià)的制定

GPA對(duì)于發(fā)展中國家加入應(yīng)給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠，因此我國最終的貨物采購、服務(wù)項(xiàng)目、工程采購的出價(jià)均應(yīng)高于GPA參與方的平均出價(jià)。同時(shí)，對(duì)我國暫不想開放卻迫于各方壓力開放的采購主體設(shè)立高門檻價(jià)予以保護(hù)，地方政府門檻價(jià)也應(yīng)高于其他國家和地區(qū)。門檻價(jià)應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持5年的過渡期，為我國適應(yīng)政府采購市場開放所面臨的風(fēng)險(xiǎn)提供時(shí)間。

在出價(jià)時(shí)我國可在對(duì)中央政府采購門檻統(tǒng)一劃分的前提下，對(duì)次中央政府實(shí)體出價(jià)門檻根據(jù)其自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平采取分層劃分。經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)、各類法律制度相對(duì)健全、競爭力較強(qiáng)的地區(qū)可以適當(dāng)降低出價(jià)門檻，而對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后、競爭力較弱、國家希望給予實(shí)質(zhì)保護(hù)的地區(qū)則應(yīng)適當(dāng)提高其門檻價(jià)。

（三）開放項(xiàng)目的例外與發(fā)展中國家條款

我國還應(yīng)充分利用GPA中規(guī)定的例外條款。結(jié)合美國、日本、歐盟等國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，我國在涉及國家安全、能源、公共事業(yè)等領(lǐng)域的政府采購活動(dòng)，以及為扶持中小企業(yè)發(fā)展、保護(hù)民族企業(yè)、促進(jìn)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、具有特殊幫扶用途等的政府采購項(xiàng)目，應(yīng)列為GPA的例外條款，同時(shí)進(jìn)一步完善我國國內(nèi)政府采購法律法規(guī)的相應(yīng)配套依據(jù)，在不同GPA“非歧視性原則”相違背的前提下，更好的促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由于例外條款的存在，即使像美國這樣的發(fā)達(dá)國家，其實(shí)際開放程度也是有限的，如美國70%的政府采購來自于國防安全。

GPA出價(jià)采取分別承諾的方式，在規(guī)定中明確指出發(fā)達(dá)國家成員在與發(fā)展中國家成員談判時(shí)，應(yīng)充分考慮發(fā)展中國家成員現(xiàn)階段所處的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段，對(duì)其經(jīng)濟(jì)貿(mào)易需求應(yīng)給予優(yōu)先考慮與關(guān)照。我國在談判過程中，尤其是對(duì)GPA中發(fā)達(dá)國家成員的談判中應(yīng)充分利用我國發(fā)展中國家的特殊地位，結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)，發(fā)揮我國勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的同時(shí)，充分引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，采購先進(jìn)的產(chǎn)品、服務(wù)與工程項(xiàng)目。在保證貿(mào)易優(yōu)勢的前提下，利用對(duì)外采購填補(bǔ)我國現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)的不足，推動(dòng)我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)升級(jí)。總之，應(yīng)利用我國的發(fā)展中國家地位在談判過程中爭取更大的優(yōu)勢。

（四）確立國貨標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)先購買國貨

美國、歐盟、日本等國家地區(qū)在一定程度上都存在購買國貨條款，其中美國最具代表性，如美國政府出臺(tái)《購買美國產(chǎn)品法》，規(guī)定聯(lián)邦政府采購貨物及工程中，必須明確購買美國產(chǎn)品的要求，該法律對(duì)國貨的定義為在美國本土制造比率超過50%。這一政策的實(shí)施在金融危機(jī)的關(guān)鍵時(shí)期提振了美國經(jīng)濟(jì)。在各國均存在國貨標(biāo)準(zhǔn)的情況下，我國也應(yīng)在政府采購市場開放后根據(jù)不同行業(yè)劃分，確定相應(yīng)的國貨認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，在一定程度上扶持國內(nèi)自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展，尤其是對(duì)處于成長階段的企業(yè)與行業(yè)。特別是在經(jīng)濟(jì)相對(duì)蕭條時(shí)期，實(shí)行國貨采購政策對(duì)本國企業(yè)的生存與發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。如印度規(guī)定政府官員用車采購必須為國產(chǎn)汽車。

（五）規(guī)定對(duì)外采購的規(guī)模限制

在采購國貨的同時(shí)，很多GPA參與方對(duì)外國產(chǎn)品的采購?fù)瑯釉O(shè)有限制，如我國臺(tái)灣在《政府機(jī)關(guān)及公營事業(yè)機(jī)構(gòu)辦理進(jìn)口簽證須知》中規(guī)定，對(duì)于電子、機(jī)械、電機(jī)等設(shè)備進(jìn)口，超過60萬美元須附工業(yè)局無限制說明，否則將無法獲得進(jìn)口簽證。歐盟則規(guī)定采購金額在20萬歐元以上的貨物和服務(wù)、500萬歐元以上的工程必須在歐盟范圍內(nèi)采購。我國應(yīng)該在政府采購市場開放后制定相類似的規(guī)定，對(duì)于涉及金額巨大的政府采購項(xiàng)目，規(guī)定只能在本國范圍內(nèi)采購。

（六）充分發(fā)揮政府采購的政策功能

一是給予國內(nèi)產(chǎn)品一定的價(jià)格優(yōu)惠。部分GPA參與方規(guī)定在國內(nèi)外產(chǎn)品性能相同情況下，優(yōu)先采購本國產(chǎn)品，并給予國內(nèi)產(chǎn)品一定價(jià)格優(yōu)惠。例如歐盟曾規(guī)定，對(duì)能源、自來水、通訊、運(yùn)輸?shù)裙檬聵I(yè)的政府采購，凡在3%價(jià)差以內(nèi)的，應(yīng)優(yōu)先采購歐盟產(chǎn)品。我國在政府采購市場開放后，對(duì)于公共事業(yè)項(xiàng)目可采取價(jià)格優(yōu)惠措施，對(duì)于我國產(chǎn)品可以滿足采購需求的政府采購項(xiàng)目，給予相應(yīng)的價(jià)格優(yōu)惠。二是支持中小企業(yè)發(fā)展。我國《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》中規(guī)定面向中小企業(yè)采購的預(yù)算應(yīng)當(dāng)占政府采購項(xiàng)目預(yù)算總額的30%以上，其中預(yù)留給小型和微型企業(yè)的不能低于60%。對(duì)于非專門面向中小企業(yè)的項(xiàng)目，對(duì)小型和微型企業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格給予6%-10%的扣除。三是要鼓勵(lì)自主創(chuàng)新。雖然2011年6月我國停止執(zhí)行2007年5月頒布的《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購預(yù)算管理辦法》、《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購評(píng)審辦法》、《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購合同管理辦法》三個(gè)文件的通知，但這并不意味著我們就不能利用政府采購促進(jìn)自主創(chuàng)新，國外的經(jīng)驗(yàn)也表明，即使加入GPA，也可以將高新技術(shù)作為保護(hù)領(lǐng)域。

〔1〕 劉慧，時(shí)光.日本政府采購制度與實(shí)踐[J].中國政府采購，2001（5）.

〔2〕 王習(xí)武，唐龍生，臧發(fā)臻.美國政府采購的國際化進(jìn)程及對(duì)我國的借鑒[J].財(cái)經(jīng)論叢，2002（5）.

〔3〕 美國加入GPA有關(guān)情況及對(duì)我國的啟示[J].中國政府采購，2008（1）.

〔4〕 屠新泉.日本參與《政府采購協(xié)議》的經(jīng)驗(yàn)與啟示[J].國際經(jīng)濟(jì)合作，2009（10）.

〔5〕 鄧?yán)A.加入GPA后開放湖北政府采購市場的利弊及對(duì)策[J].湖北社會(huì)科學(xué)，2010（9）.

〔6〕 韓常，青蔡堅(jiān).加入GPA對(duì)我國產(chǎn)業(yè)安全影響的實(shí)證分析[J].國際貿(mào)易問題，2010（12）.

〔7〕 李成鋼.中國加入政府采購協(xié)議的形勢判斷和對(duì)策分析[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2010（20）.

〔8〕 張建偉.GPA次中央政府實(shí)體范圍的界定及對(duì)我國開放范圍的建議[J].生產(chǎn)力研究，2011（9）.