新中國(guó)民族區(qū)域自治制度法制化的基本歷程

徐學(xué)超

（中共花垣縣委黨校 湖南 花垣 416400）

1947年5月1日我國(guó)成立了第一個(gè)民族自治區(qū)內(nèi)蒙古自治區(qū)，1949年中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議通過(guò)的《共同綱領(lǐng)》規(guī)定了民族區(qū)域自治制度，新中國(guó)成立以來(lái)，民族區(qū)域自治制度得到了長(zhǎng)足發(fā)展，一步步走向法制化軌道，有效地保障了民族區(qū)域自治的穩(wěn)定發(fā)展。

一、1949年至1957年：民族區(qū)域自治制度法制化的開(kāi)端

建國(guó)前五年，與我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)健康有序發(fā)展相適應(yīng)，民族區(qū)域自治也有了一個(gè)良好的開(kāi)端，在法制上取得了滿意的答卷。1949年9月29日中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議審議通過(guò)的具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)境內(nèi)各民族，均有平等的權(quán)利和義務(wù)?！?1)以法律的形式確立了民族平等的原則。綱領(lǐng)在“民族政策”中對(duì)民族區(qū)域自治制度作出了初步規(guī)定，把民族區(qū)域自治作為一項(xiàng)重要的政治制度載入其中，如其第51條規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應(yīng)實(shí)行民族的區(qū)域自治，按照民族聚居的人口多少和區(qū)域大小，分別建立各種民族自治機(jī)關(guān)?！?2)總之，《共同綱領(lǐng)》第一次以法律的形式規(guī)定在我國(guó)實(shí)行民族區(qū)域自治，為民族區(qū)域自治走向法制化的軌道奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

在《共同綱領(lǐng)》的指導(dǎo)下，民族區(qū)域自治在全國(guó)范圍內(nèi)有序開(kāi)展，截止1952年6月，“全國(guó)已建立各級(jí)民族自治區(qū)共130個(gè)，自治區(qū)內(nèi)少數(shù)民族人口約計(jì)450萬(wàn)人”(3)。隨著條件的成熟，人們逐漸認(rèn)識(shí)到有必要出臺(tái)一部關(guān)于民族區(qū)域自治的專門(mén)法規(guī)，以保障民族區(qū)域自治的有序發(fā)展，正如烏蘭夫同志在《關(guān)于<中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治實(shí)施綱要>的報(bào)告》中所說(shuō)：“在實(shí)行民族區(qū)域自治的過(guò)程中，大家都感覺(jué)到需要有一項(xiàng)實(shí)施民族區(qū)域自治的法規(guī)，以便根據(jù)這一法規(guī)在全國(guó)實(shí)行區(qū)域自治的少數(shù)民族聚居區(qū)都把自治區(qū)建設(shè)起來(lái)，把共同綱領(lǐng)的民族政策在一切自治區(qū)正確地貫徹下去?！?4)為此，1951年12月召開(kāi)了具有全國(guó)民族代表會(huì)議性質(zhì)的第二次委員會(huì)擴(kuò)大會(huì)議，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出了實(shí)施民族區(qū)域自治實(shí)施綱要的草案，并廣泛征求意見(jiàn)，于1952年2月22日提請(qǐng)政務(wù)院政務(wù)會(huì)議討論通過(guò)，8月8日中央人民政府委員會(huì)會(huì)議批準(zhǔn)，8月9日中央人民政府公布實(shí)施?！秾?shí)施綱要》根據(jù)當(dāng)時(shí)的歷史條件及內(nèi)蒙古自治區(qū)等民族自治地方的經(jīng)驗(yàn)，較為詳細(xì)地規(guī)定了民族區(qū)域自治制度的基本問(wèn)題，共7章40條。《實(shí)施綱要》的誕生，標(biāo)志著民族區(qū)域自治制度載入法制軌道。

伴隨著新中國(guó)各項(xiàng)事業(yè)的有序開(kāi)展，召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)、制定憲法的條件日益成熟。1952年底，中央開(kāi)始統(tǒng)籌考慮召開(kāi)全國(guó)人大和制定憲法等問(wèn)題。1953年《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表元旦社論，向全國(guó)人民提出三項(xiàng)任務(wù)，第三項(xiàng)就是召集全國(guó)人民代表大會(huì)、通過(guò)憲法。1953年1月13日，中央人民政府成立了以毛澤東同志為首的憲法起草委員會(huì)，開(kāi)始了憲法的起草工作。經(jīng)過(guò)一年多的草擬、修改、全民討論，新中國(guó)第一部憲法于1954年9月20日在一屆全國(guó)人大一次會(huì)議上審議通過(guò)。憲法在總綱中明確肯定：“中華人民共和國(guó)是統(tǒng)一的多民族國(guó)家”，“各民族自治地方都是中華人民共和國(guó)不可分離的部分”，對(duì)民族區(qū)域自治制度作了根本性的憲政規(guī)定，從根本上保證了少數(shù)民族區(qū)域自治的權(quán)利。其最突出的進(jìn)步就是把自治地方由原來(lái)的五級(jí)改為三級(jí)，明確把民族區(qū)域自治劃分為自治區(qū)、自治州和自治縣（旗）三級(jí)，結(jié)束了以前在操作中的混亂局面。總之，憲法以根本大法的形式確立了民族區(qū)域自治制度在國(guó)家政治制度中的重要地位。

1954年全國(guó)人大民族委員會(huì)成立后，隨著形勢(shì)的發(fā)展，《實(shí)施綱要》已不能滿足民族自治地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要；憲法關(guān)于民族區(qū)域自治的原則性規(guī)定，也需要進(jìn)一步細(xì)化。1955年，全國(guó)人大民委和有關(guān)部門(mén)依照憲法精神，開(kāi)始著手修改《實(shí)施綱要》，即起草《民族區(qū)域自治法》，由于當(dāng)時(shí)這方面的立法剛剛起步，委員們決定先定名為“綱要”、“要點(diǎn)”或“通則”。經(jīng)過(guò)幾年的努力，到1957年形成第八稿，經(jīng)全國(guó)人大民委會(huì)議審議后作為一個(gè)正式草稿，命名為《自治要點(diǎn)》。其內(nèi)容涉及民族區(qū)域自治制度的各個(gè)方面，對(duì)自治機(jī)關(guān)的許多重要問(wèn)題都進(jìn)行了探索，并下發(fā)至全國(guó)各地和民族自治地方征求意見(jiàn)。然而，1957年后，由于極左思想、反右斗爭(zhēng)日益嚴(yán)重，《民族區(qū)域自治法》起草工作被迫停滯。

這一時(shí)期是我國(guó)民族區(qū)域自治法制建設(shè)的第一個(gè)黃金時(shí)期，為民族區(qū)域自治法制化的進(jìn)一步發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，《實(shí)施綱要》和1954《憲法》的誕生，是民族區(qū)域自治法制建設(shè)的第一個(gè)重要里程碑，在民族區(qū)域自治法制化的進(jìn)程中具有開(kāi)創(chuàng)性的意義。雖然后期《民族區(qū)域自治法》的起草工作由于歷史原因而擱置，但其為以后《民族區(qū)域自治法》的制定提供了重要經(jīng)驗(yàn)。

二、1957年至1976年：民族區(qū)域自治制度法制化的停滯與倒退

這一階段，在‘左’傾思想的影響下，共和國(guó)先后經(jīng)歷了十年探索時(shí)期和文革的十年動(dòng)蕩時(shí)期。與共和國(guó)坎坷的歷史命運(yùn)相同，民族區(qū)域自治法制化的進(jìn)程也留下了一段長(zhǎng)長(zhǎng)的空白，由停滯逐漸到倒退。

1957年到1965年，由于受‘左’傾思潮的錯(cuò)誤影響，民族區(qū)域自治法制建設(shè)基本處于停滯狀態(tài)，不過(guò)還是有一定的發(fā)展。1956年召開(kāi)的八大，正確地分析了國(guó)內(nèi)形勢(shì)，對(duì)民族問(wèn)題也給予了高度的重視，劉少奇在政治報(bào)告中指出：“正確地處理少數(shù)民族問(wèn)題，是我們的國(guó)家工作中一項(xiàng)重大的任務(wù)。我們必須用更大的努力來(lái)幫助各少數(shù)民族在經(jīng)濟(jì)和文化上的進(jìn)步，使少數(shù)民族在我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)中充分發(fā)揮積極作用?！?5)遺憾的是八大過(guò)后不久，黨內(nèi)‘左’傾思想滋長(zhǎng)，其正確方針未能貫徹執(zhí)行，輕視法制的思想逐漸抬頭，民族區(qū)域自治法制處于停滯狀態(tài)。不過(guò)，國(guó)務(wù)院還是出臺(tái)了一些行政規(guī)章，如1958年6月國(guó)務(wù)院公布的《民族自治地方財(cái)政管理暫行辦法》。1958年3月和10月，廣西壯族自治區(qū)和寧夏回族自治區(qū)相繼成立，1956年就開(kāi)始籌備的西藏自治區(qū)也于1965年9月正式成立，在實(shí)踐上彌補(bǔ)了法制上的一些空白。

1966年中國(guó)開(kāi)始了長(zhǎng)達(dá)十年的“文化大革命”，這一階段民族工作被取消，民族區(qū)域自治法制建設(shè)也遭到了毀滅性的破壞。在極‘左’思想和無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政下繼續(xù)革命思想的指導(dǎo)下，誕生了新中國(guó)第二部憲法1975年《憲法》。與《共同綱領(lǐng)》和1954年《憲法》相比，這部憲法存在很多問(wèn)題，如其第四條只簡(jiǎn)單地規(guī)定了“實(shí)行民族區(qū)域自治的地方”，刪去了“各少數(shù)民族聚居的地方”(6)，并不能反映我國(guó)民族區(qū)域自治的特點(diǎn)；雖然保留了“民族區(qū)域自治”和“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)”的條款，但只有兩個(gè)條文（整部憲法與1954年《憲法》相比，也從106條縮減為30條）。取消了1954年《憲法》規(guī)定的各項(xiàng)自治權(quán)的具體內(nèi)容，實(shí)質(zhì)上就等于取消了民族自治地方。(7)總之，1975年《憲法》如實(shí)地記錄了我國(guó)民族區(qū)域自治法制被破壞的實(shí)際狀況，是民族區(qū)域自治法制建設(shè)史上的嚴(yán)重倒退，給黨和國(guó)家的民族事業(yè)造成了巨大損害。

三、1976年至今：民族區(qū)域自治制度法制化的恢復(fù)與繁榮

1976年粉碎“四人幫”后，我國(guó)進(jìn)入一個(gè)新的歷史時(shí)期，民族工作逐漸得以恢復(fù)，民族區(qū)域自治法制建設(shè)也迎來(lái)了新的曙光。1978年3月5日五屆人大一次會(huì)議通過(guò)了新中國(guó)第三部憲法，其刪除了1975年《憲法》中一些錯(cuò)誤規(guī)定，恢復(fù)了1954年《憲法》有關(guān)民族區(qū)域自治的規(guī)定，如“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治”，在“民族區(qū)域自治地方的自治機(jī)關(guān)”一節(jié)中恢復(fù)了自治機(jī)關(guān)制定自治條例和單行條例的自治權(quán)，并增加了一些新內(nèi)容，但仍帶有十年文革給民族區(qū)域自治法制造成的陰影，如其第38條規(guī)定：“自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機(jī)關(guān)是人民代表大會(huì)和革命委員會(huì)”。(8)1978年12月召開(kāi)的黨的十一屆三中全會(huì)，全面總結(jié)了正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，提出加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)，社會(huì)主義法制建設(shè)開(kāi)始走向健康發(fā)展的道路，民族區(qū)域自治法制建設(shè)也進(jìn)入了一個(gè)全新的歷史發(fā)展時(shí)期。

1981年黨的十一屆六中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》明確指出：“必須堅(jiān)持實(shí)行民族區(qū)域自治，加強(qiáng)民族區(qū)域自治的法制建設(shè)，保障各少數(shù)民族地區(qū)根據(jù)本地實(shí)際情況貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家政策的自主權(quán)?！?9)為民族區(qū)域自治法制建設(shè)指明了方向。1982年12月4日五屆人大五次會(huì)議通過(guò)的新《憲法》，全面恢復(fù)了1954年《憲法》有關(guān)民族區(qū)域自治的規(guī)定，并結(jié)合“四化”建設(shè)新的時(shí)代特點(diǎn)，增加了新內(nèi)容，進(jìn)一步明確和擴(kuò)大了民族區(qū)域自治地方的自治權(quán)，充實(shí)了民族區(qū)域自治的內(nèi)容。如其第113條規(guī)定：“自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)中應(yīng)當(dāng)由實(shí)行區(qū)域自治的公民擔(dān)任主任或副主任”；并從經(jīng)濟(jì)、教育、財(cái)政等多方面作了詳細(xì)的規(guī)定，充分體現(xiàn)了國(guó)家尊重、保障少數(shù)民族管理本民族事務(wù)的權(quán)利。1982年《憲法》的誕生，是建國(guó)以來(lái)民族區(qū)域自治法制建設(shè)的重大轉(zhuǎn)折點(diǎn)，為《民族區(qū)域自治法》的制定創(chuàng)造了基本條件，開(kāi)辟了民族區(qū)域自治法制建設(shè)的“黃金時(shí)代”。

1984年5月，以1982年《憲法》為依據(jù)，在1952年《民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》的基礎(chǔ)上，結(jié)合建國(guó)30幾年的經(jīng)驗(yàn)和各地實(shí)行民族區(qū)域自治的經(jīng)驗(yàn)，六屆人大二次會(huì)議審議通過(guò)了民族區(qū)域自治的專門(mén)法律——《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》。其以基本法的形式，確認(rèn)了我國(guó)民族關(guān)系的社會(huì)主義性質(zhì)，對(duì)民族自治機(jī)關(guān)的組成問(wèn)題作了切合實(shí)際的新規(guī)定，擴(kuò)大和充實(shí)了民族自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)，在法律結(jié)構(gòu)上也更加完備，進(jìn)一步完善了民族區(qū)域自治制度。1982年《憲法》和1984年《民族區(qū)域自治法》的頒布實(shí)施，是我國(guó)民族區(qū)域自治法制建設(shè)發(fā)展史上第二個(gè)重要的里程碑，標(biāo)志著我國(guó)民族區(qū)域自治制度和民族區(qū)域自治的法制建設(shè)法制進(jìn)入了一個(gè)嶄新的發(fā)展時(shí)期。

此后，民族區(qū)域自治制度法制建設(shè)進(jìn)入了正常軌道，并產(chǎn)生了一系列與之相配套的法律法規(guī)，民族區(qū)域自治法制建設(shè)逐漸走向繁榮。國(guó)家在制定法律的時(shí)候，更加注重對(duì)少數(shù)民族權(quán)益的保護(hù)，在法律中對(duì)民族問(wèn)題作了專門(mén)規(guī)定。如1986年修訂后的《選舉法》第18條規(guī)定：“有少數(shù)民族聚居的地方，每一聚居的少數(shù)民族都應(yīng)有代表參加當(dāng)?shù)氐娜嗣翊泶髸?huì)?！?10)《民事訴訟法》、《婦女權(quán)益保障法》等眾多法律中都有相應(yīng)的規(guī)定，有效地保障了少數(shù)民族的各項(xiàng)權(quán)益。1991年12月8日國(guó)務(wù)院通過(guò)了《關(guān)于進(jìn)一步貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉若干問(wèn)題的通知》；2001年2月28日九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法>的決定》，對(duì)《民族區(qū)域自治法》進(jìn)行了修訂，修訂后的自治法將“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和幫助”改為“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)”，條文也從13條增加到19條，就社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)民族自治地方應(yīng)盡的職責(zé)作了進(jìn)一步的規(guī)定；為了幫助民族自治地方加快經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、促進(jìn)各民族共同繁榮，2005年5月11日國(guó)務(wù)院第89次常務(wù)會(huì)議通過(guò)了實(shí)施自治法的行政法規(guī)——《國(guó)務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》。各民族自治地方也相繼出臺(tái)了一大批自治條例和單行條例，一些地方的人大或政府制定了關(guān)于民族鄉(xiāng)和城市民族工作的地方性法規(guī)。至此，我國(guó)民族區(qū)域自治的法律體系已基本形成并逐步走向完善，作為國(guó)家三大基本政治制度之一的民族區(qū)域自治制度也成功地走向了法制化軌道，《民族區(qū)域自治法》也是國(guó)家基本法律之一，正如其序言中所說(shuō)：“《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》是實(shí)施憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律”(11)。

總之，新中國(guó)民族區(qū)域自治制度法制化的發(fā)展歷程證明，只有堅(jiān)持在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)事求是，把民族區(qū)域自治的制度和法律與各少數(shù)民族的具體實(shí)際相結(jié)合，把上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)與尊重民族自治地方的自治權(quán)結(jié)合起來(lái)，貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家的政策、法律，才能保障民族區(qū)域自治制度法制化的正常、有序發(fā)展。

注釋：

（1）《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第1冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社1994，第3頁(yè)。

（2）《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第1冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社1994，第12頁(yè)。

（3）《中國(guó)民族區(qū)域自治法律法規(guī)通典》，中央民族大學(xué)出版社2002年版，第93頁(yè)。

（4）《中國(guó)民族區(qū)域自治法律法規(guī)通典》，中央民族大學(xué)出版社2002年版，第93頁(yè)。

（5）《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第9冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社1994，第90頁(yè)。

（6）《中華人民共和國(guó)憲法》，《人民日?qǐng)?bào)》1975年1月20日。

（7）具體參見(jiàn)：《中華人民共和國(guó)憲法》，《人民日?qǐng)?bào)》1975年1月20日。

（8）《中國(guó)民族區(qū)域自治法律法規(guī)通典》，中央民族大學(xué)出版社2002年版，第64頁(yè)。

（9）中共中央文獻(xiàn)研究室編：《三中全會(huì)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（下），人民出版社1982，第789頁(yè)。

（10）《中國(guó)民族區(qū)域自治法律法規(guī)通典》，中央民族大學(xué)出版社2002年版，第45頁(yè)。

（11）《中國(guó)民族區(qū)域自治法律法規(guī)通典》，中央民族大學(xué)出版社2002年版，第14頁(yè)。

[1]中共中央文獻(xiàn)研究室編.建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編（第1冊(cè)、第5冊(cè)、第9冊(cè)）[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，1994.

[2]全國(guó)人大常委會(huì)秘書(shū)處秘書(shū)組，國(guó)家民委政法司.中國(guó)民族區(qū)域自治法律法規(guī)通典 [M].北京：中央民族大學(xué)出版社，2002.

[3]中共中央文獻(xiàn)研究室編.三中全會(huì)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編（下）[M].北京：人民獻(xiàn)出版社，1982.

[4]中華人民共和國(guó)憲法[N].人民日?qǐng)?bào)，1975-1-20（1）.

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[9]戴小明.新中國(guó)民族法制建設(shè)：世紀(jì)之交的回顧與前瞻[J].民族研究，1999（5）：21-32.

[10]吳大華.中國(guó)50年民族法制建設(shè)的回顧與前瞻[J].貴州民族學(xué)院學(xué)報(bào)，2000（增）：3-8.