于佳寧

（浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院 浙江 杭州 310018）

從官僚制被確立為傳統(tǒng)公共行政的標(biāo)準(zhǔn)范式，到新公共管理在理論和實(shí)踐上試圖對(duì)其摒棄和超越的努力，再到如今為實(shí)現(xiàn)人類福祉的公共服務(wù)價(jià)值觀的倡樹，行政發(fā)展研究從未離開過對(duì)官僚制的反思和探究。在公民社會(huì)崛起的今天，傳統(tǒng)官僚制已難以保持它在工業(yè)社會(huì)時(shí)期那般蓬勃的生命力，唯有向其輸入公共精神，適當(dāng)進(jìn)行價(jià)值改造，才能順應(yīng)行政發(fā)展的趨勢(shì)，成為增進(jìn)人類福祉的正向過程。

1 官僚制與中國(guó)行政發(fā)展

官僚制作為一種組織形式和體制，早已存在，但對(duì)其進(jìn)行的系統(tǒng)分析卻起始于德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克斯﹒韋伯。在韋伯看來官僚制具有準(zhǔn)確性、穩(wěn)定性、嚴(yán)格的紀(jì)律性和可靠性等優(yōu)點(diǎn)，在純粹技術(shù)層面上，官僚制具有優(yōu)于其他任何組織形式的優(yōu)越性，是對(duì)工業(yè)社會(huì)中大型而復(fù)雜的組織進(jìn)行管理的最有效手段，所以，成了現(xiàn)代公共行政的組織基礎(chǔ)。

我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，雖然所處的現(xiàn)代化階段與工業(yè)化國(guó)家所處的現(xiàn)代化階段在發(fā)展程度上不同，政府與社會(huì)的基本格局不同，但與西方各國(guó)在公共行政管理改革中面臨的一些問題和背景卻是相似的:（1）經(jīng)濟(jì)全球化導(dǎo)致東西方各國(guó)對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)在全球范圍內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)能力的重視。（2）信息技術(shù)使得民眾與政府之間的距離縮小，公眾對(duì)建立靈活、高效、透明的政府的要求被提上議程。（3）過分強(qiáng)調(diào)工具理性已經(jīng)不能適應(yīng)行政發(fā)展的需要。（4）私營(yíng)部門長(zhǎng)期處于競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中，他們不斷創(chuàng)新管理方法。面對(duì)日益變化的世界，管制型政府已顯得越來越力不從心，企業(yè)家政府最終也令西方民眾抓狂不已，隨著對(duì)“法治型政府”、“學(xué)習(xí)型政府”、“服務(wù)型政府”的呼聲越來越高，旨在克服官僚制弊端的政府模式正呼之欲出。

2 價(jià)值重構(gòu)

行政發(fā)展包含了太多的內(nèi)容、困境與理想，因此，對(duì)其下一個(gè)明確的定義是相當(dāng)困難的。但是，我們能夠深刻感知當(dāng)前行政發(fā)展作為一個(gè)朝向更高目標(biāo)的正向制度變遷過程，具有的明確價(jià)值訴求和目標(biāo)導(dǎo)向性——發(fā)展，本身是源于人類對(duì)理想生活的追求，其價(jià)值在于社會(huì)物質(zhì)財(cái)富的增加和對(duì)人類福祉的改善。

當(dāng)前，世界各國(guó)普遍遇到發(fā)展困境，以行政改革為主要手段的行政發(fā)展成為各國(guó)清除經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展障礙、走出發(fā)展困境的重要手段和途徑。我們應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，我國(guó)的行政管理體制改革還存在諸多不足，核心是把政府機(jī)構(gòu)改革放在首位并持續(xù)推進(jìn)，使政府工作不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要[1]。因此，作為后發(fā)國(guó)家的中國(guó)，行政發(fā)展戰(zhàn)略仍然離不開對(duì)官僚制的反思，科學(xué)客觀地認(rèn)識(shí)官僚制及其官僚制的局限性，對(duì)我國(guó)的行政改革和行政發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2.1 重新認(rèn)識(shí)官僚制

官僚制作為政府管理的組織形式和運(yùn)行機(jī)制，有著悠久的歷史，隨著現(xiàn)代國(guó)家的成長(zhǎng)，社會(huì)組織規(guī)模擴(kuò)大、社會(huì)公共事務(wù)日益增多和復(fù)雜化，大規(guī)模的行政管理壓力推動(dòng)組織的官僚化趨勢(shì)加速發(fā)展，直至“在當(dāng)今社會(huì)，科層制已成為主導(dǎo)性的組織制度”[2]。其原因正如韋伯所分析的那樣:官僚制比建立在血族關(guān)系和個(gè)人忠誠基礎(chǔ)上的其他組織形式能夠更有效率地協(xié)調(diào)大量個(gè)體的多樣性活動(dòng)。隨著理性、大眾民主和復(fù)雜的勞動(dòng)分工的成長(zhǎng)，組織的官僚化日益占據(jù)統(tǒng)治地位是不可避免的趨勢(shì)[3]。

官僚制在純技術(shù)上的優(yōu)越性使其滿足了現(xiàn)代國(guó)家 （政府）對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理的要求，成為政府的基本組織形式，也符合了現(xiàn)代社會(huì)的理性精神。但是，僅僅憑借“技術(shù)理性”并不足以令傳統(tǒng)官僚制流芳百世，因?yàn)椤肮倭胖圃诠ぞ呱系暮侠硇耘c其價(jià)值上的非理性基本上是一種正相關(guān)關(guān)系，即工具理性程度越高，其價(jià)值理性就越低”[4]。在倡導(dǎo)的人文關(guān)懷的當(dāng)今世界，唯有對(duì)其進(jìn)行價(jià)值改造，方能為實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展增進(jìn)福利。

2.2 輸入公共精神

官僚制對(duì)工具理性原則的推崇主要體現(xiàn)在它只注重組織系統(tǒng)活動(dòng)的效能和技術(shù)可能性，最突出的表現(xiàn)莫過于對(duì)“制度”“章程”的遵循。在中國(guó)，也曾經(jīng)由于對(duì)理性官僚制的盲目崇拜而導(dǎo)致的“重規(guī)則，輕人權(quán)”的案例時(shí)常發(fā)生，尤其是隨著城市化的發(fā)展，房屋拆遷、土地征用的社會(huì)矛盾越來越突出，只因拆遷人員手中持有2001年6月生效的《城市房屋管理拆遷條例》，暴力拆遷有了法律的保護(hù)，便可以所向披靡。從形式上講，當(dāng)事人認(rèn)為是有據(jù)可依，按條例辦事，與韋伯官僚制中的形式合理性如出一轍，但是在追求形式合理性的過程中摒棄了正義、人權(quán)等價(jià)值理性，釀成悲劇，發(fā)人深省，因而，在追求形式合理性之前，應(yīng)對(duì)良善動(dòng)機(jī)進(jìn)行回歸，始終秉持良善的價(jià)值取向。

公共精神孕育于現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公民社會(huì)之中，位于最深的基本道德和政治價(jià)值層面，以全體公民和社會(huì)整體的生存和發(fā)展為依歸的一種價(jià)值取向，包含著對(duì)民主、平等、自由、秩序、公共利益和負(fù)責(zé)任等一系列最基本的價(jià)值目標(biāo)的認(rèn)肯與追求。在公民社會(huì)崛起的今天，公民對(duì)自身權(quán)益的維護(hù)意識(shí)已日益清醒，并且與行政主體共同成為中國(guó)行政發(fā)展的主體，因而公共精神的培育和普及十分必要。

3 用公共精神改良官僚制

行政發(fā)展目標(biāo)有其社會(huì)價(jià)值和政治意義，即實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的和諧，最終推動(dòng)社會(huì)的全面發(fā)展與進(jìn)步，改善人類的福祉。中國(guó)行政改革與行政發(fā)展的目標(biāo)也在于此。但是如今許多“非理性”因素在中國(guó)官僚體制中仍發(fā)揮著非常重要乃至決定性的作用，比如，關(guān)系網(wǎng)現(xiàn)象、權(quán)威主義等等。當(dāng)然，這些問題的產(chǎn)生有著非常復(fù)雜的原因，剖析當(dāng)代中國(guó)行政的發(fā)展階段及具所處的生態(tài)環(huán)境，我們發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的行政發(fā)展面臨著官僚制不足的困境，現(xiàn)代理性精神缺乏、經(jīng)驗(yàn)行政大行其道，黨政二元行政負(fù)面影響較大，可以說，現(xiàn)時(shí)的中國(guó)行政體制正處于官僚制不足的階段。因此，努力建構(gòu)與現(xiàn)代文明相適應(yīng)的官僚制，應(yīng)當(dāng)成為中國(guó)行政發(fā)展在相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)的主題。

3.1 客觀認(rèn)識(shí)官僚制的理性精神

理性官僚制是工業(yè)化的產(chǎn)物，是適應(yīng)工業(yè)社會(huì)的需要而產(chǎn)生的，在工業(yè)社會(huì)中它又反過來發(fā)揮著主導(dǎo)且不可或缺的積極作用。它為失業(yè)者和老年人提供了保障，它保證了社會(huì)的穩(wěn)定，這在經(jīng)濟(jì)大蕭條以后是至關(guān)重要的；它提供了基本的公平感和平等感；它提供了工作[5]。可以說，建立官僚制是工業(yè)社會(huì)對(duì)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)體制的必然要求。當(dāng)今中國(guó)正處在以發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì)為特征的多層面現(xiàn)代化進(jìn)程中，這必然帶來社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化領(lǐng)域的深刻變革，引發(fā)系列矛盾和沖突。尤其是歷經(jīng)三十年的改革開放，政治上的巨大變化和市場(chǎng)機(jī)制使傳統(tǒng)政府組織內(nèi)部的種種積詬暴露無遺，似乎為摒棄官僚制帶來了良機(jī)。而事實(shí)上，這恰恰是官僚制不足的后果。中國(guó)的行政體制改革，應(yīng)該立足于中國(guó)自身的環(huán)境和現(xiàn)實(shí)。歷史發(fā)展的實(shí)踐表明，現(xiàn)代官僚制是適應(yīng)工業(yè)社會(huì)的最有效率、最為理性的行政模式。

3.2 呼喚價(jià)值理性的回歸

高新技術(shù)的發(fā)展加深了社會(huì)的復(fù)雜程度，“只有處在金字塔頂端的人才能掌握足夠的信息而做出熟悉情況的決定”[6]的時(shí)代一去不返，社會(huì)環(huán)境發(fā)生了很大變化，公民渴望的是一種開放、包容的行政組織。正是在這樣一個(gè)價(jià)值多元化的時(shí)代，我國(guó)的行政發(fā)展需要走出一條中國(guó)特色的歷程，而不是僅限于韋伯官僚制對(duì)形式理性的單純追求，這個(gè)中國(guó)特色，就是結(jié)合中國(guó)國(guó)情，賦予行政改革以公共精神的價(jià)值色彩。

中國(guó)行政發(fā)展的價(jià)值很大程度上在于促進(jìn)民主社會(huì)所擁有的基本價(jià)值:自由、秩序、正義、公民利益和公共利益等。公共精神及其所蘊(yùn)涵的這些基本價(jià)值是公共行政的理念支點(diǎn)，發(fā)揚(yáng)和弘揚(yáng)公共精神是政府得以維系的前提條件。否則，政府就可能墮落為追求私人利益的手段，陷入行政管理實(shí)踐的誤區(qū)。

3.3 加強(qiáng)現(xiàn)代行政文化建設(shè)

加強(qiáng)現(xiàn)代行政文化建設(shè)，首要的是堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義核心價(jià)值體系，發(fā)揚(yáng)傳統(tǒng)民本行政文化的優(yōu)良傳統(tǒng)，進(jìn)一步加強(qiáng)法制和民主精神的培育，形成中國(guó)特色的社會(huì)主義行政倫理規(guī)范。還需挖掘傳統(tǒng)文化中的德性倫理文化資源，形成中國(guó)特色的“公共倫理”觀念以及現(xiàn)代中國(guó)人的現(xiàn)代“公共人格”意識(shí)和“公共責(zé)任”意識(shí)，加強(qiáng)全民族的現(xiàn)代“公民意識(shí)”教育，不斷提升整個(gè)社會(huì)的“公共理性”水平和法治化程度。

3.4 提升整個(gè)社會(huì)的公民意識(shí)

現(xiàn)代公民意識(shí)主要有兩方面內(nèi)涵:一方面，公民意識(shí)的核心是主體意識(shí)——道德主體意識(shí)和法律關(guān)系的主體意識(shí)。道德規(guī)范、法律規(guī)范的主要承擔(dān)者都是公民，道德的實(shí)施、法律的適用都需要公民意識(shí)的高揚(yáng)；另一方面，“公民意識(shí)”是德法兼治的平臺(tái)?，F(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)“公德主導(dǎo)”的時(shí)代。“公德”不同于“私德”，一是由于它是“社會(huì)人”所應(yīng)當(dāng)具有的道德，其基本要求不只是出于仁愛之心，而主要是出于對(duì)他人合法利益和人格的尊重，并突出表現(xiàn)為對(duì)規(guī)范的尊重和對(duì)調(diào)節(jié)社會(huì)不同利益主體間利益關(guān)系的“公共規(guī)則”的尊重；二是由于它所依據(jù)的是普遍主義的原則，要求每一個(gè)社會(huì)公民都必須無例外的遵循公共生活的規(guī)則，履行與自己的權(quán)利相對(duì)應(yīng)的義務(wù)。這是現(xiàn)代社會(huì)實(shí)現(xiàn)人類福祉最大化的保證，與中國(guó)行政發(fā)展的終極目標(biāo)相一致。

［1］祝小寧，等.公共管理的現(xiàn)狀:問題、挑戰(zhàn)及對(duì)策:2009公共管理國(guó)際會(huì)議綜述[J].中國(guó)行政管理，2009（12）.

［2］[美]彼得·布勞，馬歇爾·梅耶.現(xiàn)代社會(huì)中的科層制[M].上海:學(xué)林出版社，2001.

［3］Martin King Whyte.Bureaucracy and Modernization in China:The Maoist Critique[J].American Sociological Review,1973,38（2）.

［4］王威海.韋伯:擺脫現(xiàn)代社會(huì)的兩難困境[M].遼寧出版社，1999:24.

［5］戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府[M].上海譯文出版社，1996:13，15.

［6］[美]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府:企業(yè)家精神如何改革著公共部門[M].周敦仁，譯.上海:上海譯文出版社，2006:16.