陳書全

（中國海洋大學 法政學院，山東 青島266100）

一、問題的提出

政府信息是指各級政府及其職能部門在履行職責過程中制作或獲取的，以一定形式記錄、保存的各種信息資源。①參見《中華人民共和國政府信息公開條例》（2008.5.1）第2條。在現(xiàn)代社會中，政府信息作為一種重要的公共資源，②由 于政府信息是各級政府及其職能部門在履行職責、實施公共管理過程中制作或獲取的各類信息資源，因而從理論上來講，應屬于職務成果范疇。在代議民主政體下，政府只是作為民眾的代理人代為掌有、保管這些信息資源，即便那些因公共管理需要，不便于對外公開的信息（如涉及國家機密、商業(yè)秘密和個人隱私的信息），仍然不屬于政府專有的私人信息。因此，政府信息從性質(zhì)上應屬于公共（信息）資源，屬于被代理人的社會公眾所有?！髡咦?。不僅是各級政府及其部門有效實施公共管理的重要依據(jù)，也涉及社會公眾的各種權利義務。政府信息公開在法律上，是指國家各級行政機關和法律、法規(guī)以及規(guī)章授權和委托的組織，在行使國家行政職權的過程中，通過法定形式并依程序，主動將有關政府信息向社會公眾或依當事人申請而向特定個人或組織公示、公開的制度。［1］政府信息公開對提高政府工作的透明度，監(jiān)督、促進依法行政，維護和保障公民的合法權益，以及充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務作用，③參見《中華人民共和國政府信息公開條例》（2008.5.1）第1條。具有重要規(guī)范與保障作用。不僅如此，信息公開本身亦成為各國政府甚至國際組織實現(xiàn)管理目標的一種重要監(jiān)管手段，如在環(huán)境管理領域，環(huán)境信息公開是環(huán)境監(jiān)管系統(tǒng)的重要組成部分，發(fā)揮著極其重要作用。④在過去幾十年，環(huán)境信息披露成為諸多國家環(huán)保監(jiān)管機制中不可或缺的一部分，也是國際環(huán)保協(xié)議經(jīng)常使用的一種手段。在國際上，相關協(xié)議和宣言都強調(diào)環(huán)境信息公開在可持續(xù)發(fā)展和環(huán)保方面的重要作用，1992年《里約宣言》第10條原則，闡明獲得環(huán)境信息是公眾參與環(huán)保的三大支柱之一；1998年《關于在環(huán)境事務中獲得信息及其決策過程中公眾參與、獲得司法公正的公約》（奧胡斯公約）明確提出，環(huán)境信息公開的最佳實踐包括政府信息公開體系規(guī)定，主動提供環(huán)境質(zhì)量信息，政府環(huán)境法律與政策，工業(yè)排放與其他環(huán)境信息。環(huán)境信息公開甚至被稱為繼命令與控制監(jiān)管（例如大氣標準，排放／廢水標準）和基于市場的環(huán)境監(jiān)管（例如經(jīng)濟激勵措施，稅收以及總量排放控制與交易）之后的環(huán)境監(jiān)管“第三次浪潮”。目前，全球已經(jīng)有超過90個國家和地區(qū)對信息公開制定了相關的法律。世界銀行、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD），以及聯(lián)合國環(huán)境署、聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織和聯(lián)合國訓練研究所，都大力支持發(fā)達國家和發(fā)展中國家把信息公開作為一種環(huán)境監(jiān)管的工具。［2］

我國自2002年10月首部專門規(guī)定政府信息公開的地方政府規(guī)章《廣州市政府信息公開規(guī)定》出臺以來，很多地方相繼制定、頒布了政府信息公開的地方性法規(guī)和地方性規(guī)章。⑤據(jù)不完全統(tǒng)計，至《政府信息公開條例》實施生效前后，全國共制定關于政府信息公開的地方性法規(guī)、國務院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章近30部。為促進和規(guī)范政府信息公開，國務院第165次常務會議于2007年1月17日審議通過了《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》），自2008年5月1日起施行?！稐l例》從基本原則、公開的范圍、公開的方式和程序、監(jiān)督和保障等方面進行了具體明確規(guī)定。作為我國第一部政府信息公開的全國性基本法規(guī)，《條例》以行政法規(guī)的形式對公民的知情權具體化和明確化，將政府信息公開的義務法定化?！稐l例》的頒布標志著我國政府信息公開步入規(guī)范化、法制化軌道。作為硬性制度約束規(guī)則，其實施對于進一步促進我國政府信息公開合法化、制度化和保障公民知情權無疑具有重要意義。

《條例》實施以來，我國的信息公開已取得了較為顯著的成效。但由于起步較晚、立法不完善等諸多因素影響和制約，我國的政府信息公開在無論是在立法還是實踐中還存在著一些問題和不足。其中，權利救濟機制的不完善成為制約信息公開進一步良性發(fā)展的重要障礙?！盁o救濟，無權利”，權利救濟不僅是法律制度體系中不可或缺的重要部分，也是防止對權利侵害的重要制度保障。當公眾獲取政府信息的權利受到侵害時，如果沒有相應的有效救濟機制加以保障，法律所設置的權利無論多么完善，也只能是紙上權利。因此，建立完善而又有效的救濟機制成為推進我國政府信息公開的重要任務和關鍵所在。

二、我國政府信息公開相對人權利救濟機制存在的主要問題

（一）信息公開相對人權利救濟機制的內(nèi)容

政府信息公開救濟機制是指當公眾的政府信息獲取權或相關權利在政府機構實施信息公開行為的過程中遭受侵犯時，受害人根據(jù)法律規(guī)定，通過有權機關對侵權行為進行矯正、糾正或補救以維護、實現(xiàn)其合法權益的方式、方法、程序和制度。權利救濟機制由國家法律確立，以國家強制執(zhí)行力為保障，有利于保障社會公眾的政府信息獲取權等相關合法權益，并促進政府信息公開活動的有效實施。［3］（P196－197）

長期以來，我國政府信息公開存在著相對人權利救濟方面的法律缺失。2008年5月1日實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》較為系統(tǒng)地確立了政府信息公開中的“救濟原則”，彌補了我國信息公開立法在相對人權利救濟方面的不足?！稐l例》確立了申請人認為其信息獲取權受到侵犯時，可以依據(jù)《條例》⑥《 中華人民共和國政府信息公開條例》第33條規(guī)定：公民、法人或者其他組織認為行政機關不依法履行政府信息公開義務的，可以向上級行政機關、監(jiān)察機關或者政府信息公開工作主管部門舉報。收到舉報的機關應當予以調(diào)查處理。公民、法人或者其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。及《行政復議法》、《行政訴訟法》之相關規(guī)定通過申訴、申請行政復議或者提起行政訴訟來保障自己的相關權益。而對于申請人之外的與被申請公開的政府信息存在法律上利害關系的其他當事人⑦有學者也稱之為“第三人”，意指在政府信息公開案件中，與被申請人——決定信息公開與否的行政機關和申請人——申請信息公開的當事人二者相對而言的公民、法人或其他組織。合法權益（隱私權或商業(yè)秘密）受侵害的，《條例》在第23條亦做了原則性規(guī)定。⑧《 中華人民共和國政府信息公開條例》第23條規(guī)定：行政機關認為申請公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、個人隱私，公開后可能損害第三方合法權益的，應當書面征求第三方的意見；第三方不同意公開的，不得公開。但是，行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的，應當予以公開，并將決定公開的政府信息內(nèi)容和理由書面通知第三方。這些規(guī)定，即體現(xiàn)了《條例》對政府信息公開相對人的權利救濟原則，也構成了我國政府信息公開相對人權利救濟機制的主要內(nèi)容。第一，行政救濟即行政申訴與行政復議。⑨所謂行政申訴，是指“當事人向作出處理決定的原行政機關或者上級行政機關提出不服，要求重新審查處理，是否處理由行政機關自行裁量?！薄稐l例》第33條中關于“舉報”、“調(diào)查處理”等內(nèi)容實質(zhì)上就是行政申訴的規(guī)定。行政申訴制度是基于行政機關的上下級行政隸屬關系，根據(jù)當事人申請，在行政系統(tǒng)內(nèi)部由上級（或本級）對下級（自己）的職權行為所進行的層級監(jiān)督、檢查制度。嚴格意義來講，不屬于救濟機制的范疇，故本文不加以闡述。行政復議是指信息公開相對人認為行政機關的行政行為侵犯其合法權益，依法向行政復議機關提出申請，復議機關按照行政復議程序對具體行政行為進行合法性和適當性審查，并作出復議決定的一種法律救濟與監(jiān)督制度。該制度特點是程序簡便，符合效率原則，由熟悉業(yè)務的行政人員作出，適應行政案件的專門性特點，［4］因而成為包括我國在內(nèi)世界各國政府信息公開救濟機制中所確立的保障公眾知情權得以實現(xiàn)的一項重要制度。第二，司法救濟即行政訴訟。行政訴訟是人民法院依照訴訟程序審查被訴具體行政行為合法性的法律救濟制度。根據(jù)司法最終原則，行政訴訟是權利救濟的最權威手段，也是解決行政爭議的最后途徑。我國《政府信息公開條例》第33條對相對人通過提起行政訴訟解決信息公開行政爭議作了明確規(guī)定，但對該類案件的受案范圍、起訴人資格、舉證責任、起訴程序、賠償?shù)葐栴}沒有細化，政府信息公開行政訴訟仍需按照《行政訴訟法》的一般規(guī)定執(zhí)行。［5］

在行政復議與行政訴訟兩種救濟機制的銜接方面，依據(jù)法律規(guī)定，我國采取的是當事人自由選擇主義，即如果政府信息公開相對人認為行政機關的政府信息公開具體行政行為侵犯其合法權益，可以向有關機關或部門申請行政復議，對復議決定不服，再向人民法院起訴，也可以直接向人民法院提起行政訴訟。⑩《 政府信息公開條例》第33條第2款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟”。

（二）信息公開相對人權利救濟機制存在的問題

從我國現(xiàn)行立法關于政府信息公開的權利救濟規(guī)定來看，同大多數(shù)國家的信息公開救濟手段基本相同，我國對政府信息公開相對人權利救濟采用的是以行政復議與行政訴訟為主的救濟手段，且在兩種救濟機制銜接關系上，采取當事人自由選擇主義。這種救濟機制的選擇和程序設置，基本符合我國的實際情況，并與現(xiàn)行相關法律制度相吻合。但從《條例》實施后出現(xiàn)的我國政府信息公開“第一案”?到各地大量涌現(xiàn)的信息公開案件所遭遇的行政和司法“玻璃門”現(xiàn)象表明，?“玻璃門”是一種比喻，意指看著是敞開的但實則進不去。參見陳儀：政府信息公開為何屢遇“玻璃門”——評《政府信息公開條例》第一案，《法學》2008年第7期，第68頁。我國的政府信息公開權利救濟機制對公民知情權的保障還不夠切實、規(guī)范，尚存在諸多問題與困境。

1、行政救濟與司法救濟的銜接不科學。關于行政救濟與司法救濟兩種機制的銜接關系，各國立法盡管不一，但在實踐中通常存在三種模式：行政救濟優(yōu)先、相對人自由選擇和行政終局。由于行政終局與“司法最終原則”相違背，因而通常僅適用于國防、外交等涉及國家主權的特定行政行為，且須以法律明確規(guī)定為依據(jù)。從世界范圍來看，政府信息公開中對相對人的權利救濟，大多數(shù)國家或地區(qū)采用“行政救濟優(yōu)先”模式。我國及日本等少數(shù)國家采用由當事人自行選擇救濟手段模式。這種模式對尋求救濟的當事人選擇何種救濟方式雖然具有一定自由性和靈活性，但該模式在政府信息公開案件中存在的缺陷也是非常明顯的。首先，按照法律經(jīng)濟學觀點，最大限度利用有限資源達到救濟效果是救濟制度設計的重點。司法救濟與行政救濟相比，不可避免要支出訴訟費、律師費等費用。尤其是在信息公開案件中，由于信息的價值很大程度上取決于信息的時效性，信息公開需求者對于特定信息的公開也具有較強時效要求，而司法救濟恢復秩序往往需要一定時間周期，信息及信息公開需求可能會因此失去其原本價值。其次，由于司法權力具有最終性，申請人一旦選擇行政訴訟程序，就意味訴訟結果是最終的裁決。這樣的制度設計，即容易造成復議制度無法有效地發(fā)揮其保障作用，也導致大量的政府信息公開案件直接涌入法院，大大增加法院的負擔。

2、利害關系人（第三人）權利救濟制度不完善。政府信息公開案件中的利害關系人是指，雖然未申請信息公開，但與被申請公開的政府信息存在法律上利害關系的其他當事人。有學者也稱之為“第三人（方）”，意指在政府信息公開案件中，與被申請人——決定信息公開與否的行政機關和申請人——申請信息公開的當事人二者相對而言的公民、法人或其他組織。由于第三人（方）與被申請公開的政府信息存在法律上利害關系，故該信息的公開可能會影響到其權益。一般來講，政府信息公開中涉及到第三人權利救濟的類型主要有兩種：一是行政機關傾向于公開有關信息時的第三人權利救濟；二是行政機關拒絕公開有關信息而申請人提起行政訴訟時的第三人權利救濟。［6］《政府信息公開條例》第23條對“第三方”的權利作了規(guī)定：“行政機關認為申請公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、個人隱私，公開后可能損害第三方合法權益的，應當書面征求第三方的意見；第三方不同意公開的，不得公開。但是行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的，應當予以公開，并將決定公開的政府信息內(nèi)容和理由書面通知第三方?！边@一規(guī)定在一定程度上起到保障第三人的權利的作用，但顯然也存在明顯不足。首先，條例雖然賦予第三人可以不同意公開的否決權，但這個否決權是不完整的。因為根據(jù)本條規(guī)定，對于涉及第三人權益的信息是否公開的最終判斷權掌握在行政機關手中，即使第三人不同意公開，行政機關也有權基于自身對于公共利益的判斷而否決第三人的意見，并公開有關的信息。而對于行政機關的判斷，實際上沒有任何有效的制度約束手段，這對于第三人是不利的。其次，《條例》對于行政機關出于公共利益需要而公開涉及第三方商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，只規(guī)定政府負有通知和說明理由的義務，對于第三方是否有救濟權利，以及救濟的程序、時效沒有做任何規(guī)定。

3、政府信息公開行政公益訴訟制度缺失。行政公益訴訟作為與行政私益訴訟相對稱的訴訟制度，是指公民、法人或其他組織認為行政主體行使職權的行為違法，侵害了公共利益或有侵害之虞時，雖與自己無直接利害關系，但為維護公益，而依法向特定機關提出起訴請求，并由特定機關向法院或者直接向法院提起的行政訴訟。作為一新型訴訟形式，行政公益訴訟在西方法治國家已發(fā)展得相當成熟，并成為有效維護公共利益的重要手段。政府信息公開不僅涉及特定相對人的各種權利義務，作為一種重要公共資源，與公共利益密切相關?！稐l例》除了在第13條規(guī)定行政機關應相對人申請公開相關信息的義務之外，還明確規(guī)定了主動公開信息義務，?《 政府信息公開條例》第9條：行政機關對符合下列基本要求之一的政府信息應當主動公開：（一）涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；（二）需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；（三）反映本行政機關機構設置、職能、辦事程序等情況的；（四）其他依照法律、法規(guī)和國家有關規(guī)定應當主動公開的。并就主動公開信息的范圍、期限等具體事項作了相應規(guī)定。?《政府信息公開條例》第18條：屬于主動公開范圍的政府信息，應當自該政府信息形成或者變更之日起20個工作日內(nèi)予以公開。法律、法規(guī)對政府信息公開的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。對于那些屬于主動公開的事項信息，在行政機關不依法履行主動公開義務情形下，因缺乏具體行政相對人，私益訴訟便顯得無能為力。此外，根據(jù)《條例》及《行政訴訟法》的規(guī)定，相對人對政府信息公開行為提起訴訟，必須具備原告資格條件，其中的重要一項要求是被告的信息（不）公開行為侵犯了當事人的合法權益。如果相對人申請公開的信息與自己不存在法律上利害關系或者行政機關的不公開信息行為僅對申請人產(chǎn)生侵害之虞時，當事人因不具備原告資格而無法向法院提起訴訟，政府信息公開行政公益訴訟則可以彌補這一缺陷。

4、案件審理的具體程序制度不合理。一是不公開審理制度的缺失。根據(jù)《行政復議法》、《行政訴訟法》的規(guī)定，無論是在行政復議還是在行政訴訟中，復議機關和法院對案件的審查、審理以公開審理為原則，復議申請人或原告有權查閱行政機關提交的證據(jù)材料和有關的文件。這一規(guī)定在一般行政案件中是維護復議申請人或原告合法權益的有效手段，然而在政府信息公開行政復議和行政訴訟案件中，就難以適用。因為關于政府信息公開的行政復議或行政訴訟，其焦點涉及當事人申請的政府信息是否應當公開的問題，如果被申請復議或提起訴訟的行政機關提交的證據(jù)材料本身是否可以公開是有待確定的，如果公開審理或按照公開審理規(guī)定，在審理階段就允許當事人查閱行政機關提供的證據(jù)材料，那么就等于已經(jīng)將存在爭議的政府信息向當事人公開了，行政復議或行政訴訟自然也就失去了其應有意義，這在第三人不同意公開涉及其商業(yè)秘密、個人隱私的信息公開案件中尤為重要。二是不停止執(zhí)行制度的適用。我國《行政復議法》、《行政訴訟法》分別規(guī)定“復議不停止執(zhí)行”、“訴訟不停止執(zhí)行”原則，即被訴具體行政行為原則上不因被申請復議或被提起訴訟而暫停執(zhí)行。法律的這一規(guī)定主要出于行政管理效率考慮，這對一般行政行為無疑具有合理性、科學性。但由于政府信息公開案件具有自身特殊性，使得這一原則難以適用。比如，在第三人不同意公開涉及其商業(yè)秘密、個人隱私的信息而行政機關根據(jù)《條例》第23條之規(guī)定，認為不公開可能對公共利益造成重大影響而予以公開的案件中，如果在第三人申請復議或提起訴訟過程中，行政機關的公開信息決定照常執(zhí)行，則復議或救濟對當事人已失去了救濟意義。

三、完善我國政府信息公開相對人權利救濟機制的建議

（一）確立“窮盡行政救濟”原則

行政救濟和司法救濟作為當事人進行權利救濟的不同手段，有著不同的制度價值和功能趨向?！案F盡行政救濟原則”是英美等大多數(shù)國家在法院管轄中普遍適用的重要原則，從世界范圍來看，政府信息公開中對相對人的權利救濟，大多數(shù)國家或地區(qū)采用“行政救濟優(yōu)先”模式。如美國《信息自由法》第1款第（六）項規(guī)定：行政機關拒絕公眾的請求時，應當告知請求人有權向該行政機關首長請求救濟。許多行政機關制定有程序規(guī)則，規(guī)定公眾請求救濟提供文件的程序，其中包括不服初步?jīng)Q定的行政救濟在內(nèi)。請求人必須按照窮盡行政救濟，否則法院不能取得管轄的權力。［7］（P1007）窮盡行政救濟原則首先是基于現(xiàn)代行政管理的專業(yè)性和效率性要求考慮的，由于信息公開對于相對人或利害關系人具有較強時效性要求，與訴訟救濟相比，行政救濟具有簡便、高效、專業(yè)性強的特點，便于盡快確定申請人的權利狀況和及時解決行政爭議。其次，行政救濟前置體現(xiàn)了對行政機關行使職權的尊重，可以避免司法程序不必要的和不合時宜的干預行政程序。再次，行政救濟的制度價值不僅在于對行政行為合法性審查，還在于對其合理性的審查，可以彌補我國行政訴訟審查僅限于合法性審查的不足。此外，將行政救濟作為行政訴訟必經(jīng)的訴前程序，可以使一部分行政爭議不必直接進入終局性的司法程序就得到解決，減輕了法院訟累，提高司法效率。因此，建議我國借鑒國外做法，在政府信息公開權利救濟機制中確立“窮盡行政救濟”原則，建立行政復議前置制度。

（二）完善利害關系人（第三人）權利救濟制度

在政府信息公開案件中，利害關系人（第三人）主要是指與被申請公開的信息存在法律上利害關系的除申請人之外的其他公民、法人或其他組織。由于其與本申請公開的信息存在利害關系，該信息一旦公開，將會侵犯其商業(yè)秘密、個人隱私等合法權益，故在政府信息公開權利救濟機制中，確立對利害關系人的權利救濟制度是非常必要的?！墩畔⒐_條例》第23條通過賦予利害關系人不完全否決權確立了對第三方的權利救濟，但這一規(guī)定顯然存在明顯不足，尚需進一步完善。第一，進一步明確征求第三方的意見期限。根據(jù)《條例》規(guī)定，行政機關認為申請公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、個人隱私，公開后可能損害第三方合法權益的，應當書面征求第三方的意見。但《條例》沒有關于第三人回復意見的規(guī)定，導致實踐中行政機關預留給第三人提出反對意見的期限過短而難以提出充分合理的反對意見。因此，有必要對此作出統(tǒng)一規(guī)定，該期限規(guī)定既不能過短，要保證第三人有充分的時間搜集證據(jù)、說明反對公開的理由；也不能過長，以避免申請人的知情權受到不必要的延耽。?如，南非規(guī)定的是在告知之后的21日內(nèi)第三人應該提出書面意見，加拿大規(guī)定的是在20日內(nèi)。若在法定期限內(nèi)沒有表達意見的，將不會影響行政機關決定的作出。第二，關于是否公開決定的生效。行政機關在審查第三人反對意見的基礎上，應該及時作出被申請信息是否公開的決定。作出不公開決定的，決定可以即時生效。若行政機關作出公開決定，決定不能即時生效，應該附一定的期限生效，以便第三人在這個期限內(nèi)通過申請復議或提起訴訟進行救濟。如《日本行政信息公開法》第13條第3款規(guī)定：“……在作出開示決定時，開示決定之日到開示實施之日之間，必須留有至少兩周的期間?！保?］（P227）第三，確立“預先 禁制令”制度?！稐l例》雖然賦予第三人可以不同意公開的否決權，但這個否決權是不完整的，行政機關可以以公共利益需要否決當事人而公開信息。為此，美國《反情報自由法》規(guī)定了“預先禁制令”制度，［9］當行政機關為了公共利益而公開涉及第三方商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息時，第三方有向法院提起行政訴訟的權利，在法院通過判決阻止行政機關公開涉及其商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息之前，有權請求法院發(fā)出預先禁止命令以維護其合法權益不受侵犯。我國應引入這一制度，以更好保護第三人合法權益。

（三）設立信息公開案件審理特別程序制度和信息公開行政公益訴訟制度

政府信息公開行為不同于一般行政行為，基于其自身具有的特殊性，政府信息公開案件在審查、審理程序上不能簡單適用一般行政爭議案件的程序制度，應適用更具針對性的特別程序制度設計。第一，確立不公開審理制度。關于政府信息公開案件的行政復議或行政訴訟，其要解決的核心是當事人所申請公開的信息是否涉密（國家機密、商業(yè)秘密和個人隱私）的問題，在有權機關做出非涉密認定之前，公之于眾顯然是不合適的。在第三人提起的反信息公開訴訟中，存在同樣的問題。因此，信息公開案件的審查、審理應適用不公開審理，同時應明確規(guī)定，被申請公開的信息在審查階段不屬于申請人、利害關系人（在第三人提起的反信息公開訴訟中）所查閱的資料范圍。第二，確立“復議、訴訟停止執(zhí)行”制度。在第三人提起的反信息公開行政復議或行政訴訟中，如若被申請復議或被起訴的信息公開決定仍然執(zhí)行，則復議或訴訟就失去了對第三人的救濟作用而毫無意義。為更好保護第三人的合法權益，此類案件應適用“復議、訴訟停止執(zhí)行”原則，或者規(guī)定此類案件為“訴訟不停止執(zhí)行”原則的例外情形。復議、訴訟“期間停止執(zhí)行具體行政行為，只是暫時凍結了該具體行政行為的效力，是否恢復其執(zhí)行力，取決于法院對該具體行政行為的最終判決。”［10］（P595）此外，對于那些屬于主動公開的事項信息，在行政機關不依法履行主動公開義務情形下，以及公民的人身權利、財產(chǎn)權利等合法權益未受到實質(zhì)侵犯而只是有侵害之虞時，因缺乏具體行政相對人，或者處于侵害之虞狀態(tài)的相對人因不具有“訴”的權利而無法提起私益訴訟時，公益訴訟制度是彌補私益訴訟無法保護相對人權益的重要救濟機制。

民主必須建立在信息公開之上，而信息公開又必須有具體法律制度加以有效保障?！稐l例》的出臺在我國民主建設的歷史上具有里程碑式的重要意義，但我們也要看到《條例》關于權利救濟機制的規(guī)定還存在一些不盡完善的地方，對此，我們既要靠自身的摸索，也要積極地借鑒國外的成熟立法，通過制度進路的不斷改進，進一步完善我國的信息公開權利救濟機制，才能使《條例》真正起到規(guī)范、促進政府信息公開，保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息的知情權，提高政府工作的透明度，促進依法行政的預期的作用。

（說明：本文系中國海洋大學青年教師科研專項基金項目“環(huán)境影響評價（EIA）公眾參與程序保障與規(guī)范研究”的階段性成果，項目編號為：201013072）

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