徐信貴

（中共重慶市委黨校、重慶行政學院，重慶 400041）

中國共產黨行憲能力的歷史考察

徐信貴

（中共重慶市委黨校、重慶行政學院，重慶 400041）

憲法是一個國家的根本大法。根據我國憲法的規(guī)定：一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律，任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。中國共產黨作為我國的執(zhí)政黨，其行憲能力就更值得關注。要全面了解中國共產黨行憲能力，必須充分考察中國共產黨在各個時期遵守和執(zhí)行憲法的情況。

中國共產黨；行憲；歷史考察

辛亥革命使中國人民終于掙脫了封建專制桎梏，邁出了走向民主共和的一步，然而風云突變的國內外局勢，特別是抗日戰(zhàn)爭中斷了中國人民的憲政之路。直至1949年中華人民共和國成立，中國人民才又重回憲政之路，探索符合中國國情的憲政主義。實際上，中國共產黨從其誕生時就開始探索和實踐憲法。毛澤東曾指出：“憲法，中國已經有過了，曹錕不是頒布過憲法嗎？但是民主自由在何處呢？大總統(tǒng)，那就更多，第一個是孫中山，他是好的，但被袁世凱取消了，第二個是袁世凱，第三個是黎元洪，第四個是馮國璋，第五個是徐世昌，可謂多矣，但他們和專制皇帝有什么區(qū)別呢？他們的憲法也好，總統(tǒng)也好，都是假東西?！盵1]（P694）

一、新中國成立前中國共產黨行憲能力的初建

此時的中國處于帝國主義、封建主義和官僚資本主義的壓迫之下，中國共產黨的主要任務是將中國人民從水深火熱的處境中解救出來，以解放全中國為己任。鑒于形勢需要，中國共產黨堅持走農村包圍城市的道路，在邊區(qū)建設革命根據地。面對社會形勢的不斷變化，在黨的領導下，革命根據地于不同歷史時期相繼頒布了若干憲法性文件指導武裝斗爭和根據地建設，其中最為重要的有1931年11月中華蘇維埃第一次全國代表大會通過的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》、1941年5月中共中央邊區(qū)中央局提出并有中共中央政治局批準的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領》和1946年4月陜甘寧邊區(qū)第三屆參議會第一次大會通過的《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》。[2]

（一）堅持武裝斗爭，不斷調整主要斗爭對象

中國共產黨根據國內形勢的需要，把武裝斗爭寫進了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》和《陜甘寧邊區(qū)施政綱領》。第一次國共合作的失敗以及日本帝國主義侵略中國的種種行徑使得中國共產黨認識到武裝斗爭的重要性。在這種大背景下，中華蘇維埃第一次代表大會頒布了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》，其根本任務是“保證蘇維埃區(qū)域工農民主專政的政權和達到他在全中國的勝利。這個專政的目的，是在消滅一切封建殘余，趕走帝國主義列強在華的勢力，統(tǒng)一中國，有系統(tǒng)的限制資本主義的發(fā)展，進行蘇維埃的經濟建設，提高無產階級的團結力與覺悟程度，團結廣大貧農群眾在他的周圍，同中農鞏固的聯合，以轉變到無產階級的專政”。在全面爆發(fā)抗日戰(zhàn)爭之前，中國共產黨依靠工農勞動群眾，將反帝反封建作為工作重心；實行普遍的兵役義務，以建立獨立的人民軍隊，壯大革命紅軍的力量。1937年，抗日戰(zhàn)爭全面爆發(fā)后，中國共產黨建立了革命統(tǒng)一戰(zhàn)線，團結一切可以團結的力量進行抗日。1941年“為著進一步鞏固邊區(qū)，發(fā)展抗日的政治、經濟、文化建設，以達堅持長期抗戰(zhàn)增進人民福利之目的起見”，中國共產黨頒布了《陜甘寧邊區(qū)施政綱領》，“團結邊區(qū)內部各社會階級，各抗日黨派，發(fā)揮一切人力、物力、財力、智力，為保衛(wèi)邊區(qū)、保衛(wèi)西北、保衛(wèi)中國、驅逐日本帝國主義而戰(zhàn)”。陜甘寧邊區(qū)是中共中央所在地。黨利用西北特殊的地理條件溝通黨和國際友人，海外僑胞的關系及與共產國際的聯系，支持和配合了陜甘寧邊區(qū)建設和全國抗戰(zhàn)。中國共產黨在建立抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線中采取了“發(fā)展進步勢力，爭取中間勢力，孤立頑固勢力”的總方針，堅持“人不犯我，我不犯人，人若犯我，我必犯人”的自衛(wèi)立場和“有理、有利、有節(jié)”的原則。這些策略原則使黨得以在復雜多變的環(huán)境里更為恰當地處理統(tǒng)一戰(zhàn)線中的各種棘手問題，確保了《陜甘寧邊區(qū)施政綱領》中的工作重心。

（二）加強民主建設

1940年，毛澤東在延安各界憲政促進會成立大會上就指出：“中國缺少的東西固然很多，但是主要的就是少了兩件東西：一件是獨立，一件是民主?！薄啊疄橐话闫矫袼灿校巧贁等怂枚健?，就是我們所說的新民主主義憲政的具體內容，就是幾個革命階級聯合起來對于漢奸反動派的民主專政，就是今天我們所要的憲政。這樣的憲政也就是抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線的憲政”，最后，毛澤東總結道：“我們今天開這個會，很好，會后還要寫文章，發(fā)通電，并且要在五臺山、太行山、華北、華中，全國各地到處去開這樣的會。這樣地做下去，做他幾年，也就差不多了。我們一定要把事情辦好，一定要爭取民主和自由，一定要實行新民主主義的憲政”。[1]（P689）此時的民主，并不是像西方一樣的民主，而是根據抗日戰(zhàn)爭時期黨所面臨的國情而踐行的新民主主義的民主?！蛾兏蕦庍厖^(qū)施政綱領》頒布后，黨在總結各地經驗的基礎上提出:根據地的抗日民主政權是黨領導的抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線性質的政權。在政府工作人員中實行共產黨員、非黨左派進步分子和中間派各占三分之一的“三三制”，容納各方面的人士，團結抗日的各階級、階層。黨領導的政府實行新民主主義的施政方針，保障各抗日階級的人權、財權，厲行廉潔政治。1945年，當中華民族獨立將近時，民主人士黃炎培問道：“共產黨若執(zhí)掌全國政權后，怎樣跳出“人亡政息”的歷史“周期律”？毛澤東堅定地回答“我們已經找到新路，我們能跳出這周期律。這條新路就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才能不敢松懈，只有人人起來負責，才不會人亡政息”。[3]

重視黨內選舉也是加強民主建設的一個重要舉措。1921年7月23日，中國共產黨第一次全國代表大會在上海召開，宣告中國共產黨正式成立。中國共產黨和其他無產階級政黨一樣，一開始就把選舉問題寫入黨章，明確規(guī)定黨的代表以及黨的領導干部都將由黨員選舉產生。[4]在制度層面上明確了黨內選舉的方式。當然，在此期間，黨內選舉制度也存在一些不足。在中央蘇區(qū)第一次黨代表大會通過的《黨的建設問題決議案》中明確指出“推進黨內民主化，但要防止極端民主化與超組織的政治自由傾向；要適當的推定黨內民主化來消滅委派制度的殘余。……但一般的情形，以后地方當委員會和紅軍各級的黨務委員會的產生，非在特別情況下，均須由黨大會或代表會議產生，經上級黨部批準。這一原則，同樣適用到蘇維埃政權和各種群眾組織指導機關的產生”。[5]（P473—474）1938年9月至11月，中國共產黨召開了六屆六中全會，在全面部署抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線，明確黨在統(tǒng)一戰(zhàn)線中的任務的同時，提出了全面建設和鞏固統(tǒng)一戰(zhàn)線的政治主張，重申了黨的民主集中制。會議制定了關于黨紀黨規(guī)的三個主要文件——《關于中央委員會工作規(guī)則與紀律的決定》、《關于各級黨委暫行組織機構的決定》、《關于各級黨部工作規(guī)則與紀律的決定》。其中《關于各級黨部工作規(guī)則與紀律的決定》明確規(guī)定：“凡各地黨部已經取得合法地位，并能召集黨員大會、黨的代表會者，應依照黨章召集各級代表會及黨員大會，并在各級代表會或黨員大會上選舉各該級黨的領導機關——黨的委員會。有監(jiān)察委員會之黨委，監(jiān)察委員會亦須由代表會選舉”。[5]（P7664）在1945年召開的中共七大上形成了新黨章，正是在這個新黨章中，中國共產黨第一次在黨章中規(guī)定了黨員的權利和義務，其中明確規(guī)定了黨員在黨內有選舉權和被選舉權。其后，中共中央于1948年9月作出了《關于召開黨的各級代表大會和代表會議的決議》?！稕Q議》下發(fā)后，各解放區(qū)相繼召開黨的代表會議，一些縣和軍隊黨組織還召開了代表大會。通過召開黨的各級代表大會和代表會議，選舉和補選了黨的各級委員會，不僅加強了民主建設，而且改變了過去主要靠委派制任命干部的狀況。

（三）實行土地制度改革

要改變舊中國的經濟基礎就必須進行土地制度的改革。中國共產黨所領導的土地革命受到來自各種頑固勢力的反對和抵抗。中國共產黨根據《中華蘇維埃共和國憲法大綱》和其他憲法性文件的有關規(guī)定開展土地革命?！吨腥A蘇維埃共和國憲法大綱》頒布后，各根據地的黨組織抓住軍閥混戰(zhàn)的時機，發(fā)動農民實行土地革命，展開分田運動，沒收了一切地主階級的土地，分配給貧農、中農。按照《中華蘇維埃共和國憲法大綱》的要求，根據地還頒布了土地方面的法律法規(guī)。從1939年冬起，各根據地相繼實行減租減息，一般將原租額減少25%，規(guī)定年利息率一般為10%，其他雜租、勞役和各種形式的高利貸一律取締。在土地已分配區(qū)域，保證取得土地農民的私有土地制?？谷諔?zhàn)爭勝利后，為了奠定牢固的群眾基礎，中國共產黨改變解放區(qū)的土地政策，將抗戰(zhàn)以來的“減租減息”政策改為“耕者有其田”政策，支持廣大農民獲得土地的正當要求。1947年7月至9月，在劉少奇主持下，制定了《中國土地法大綱》這個徹底的反封建的土地革命綱領，明確規(guī)定廢除封建性及半封建性剝削的土地制度。

二、建國后至十一屆三中全會前共產黨行憲能力的曲折發(fā)展

（一）從共同綱領到五四憲法

1949年10月1日，中華人民共和國成立。自此以后，中國共產黨成為全國范圍內的執(zhí)政黨。1949年9月21日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議在北京召開，會議通過了《中國人民政治協商會議共同綱領》，在全國人民代表大會制定憲法前，它起到了臨時憲法的作用，成為全國各族人民共同遵守的“大憲章”?！豆餐V領》規(guī)定了中華人民共和國的文化教育、外交、民族等各方面的基本政策，它保障了全國人民享有廣泛的民主權利?！豆餐V領》對于團結一切力量，對中國社會實現由民主革命向社會主義革命的轉變起到了巨大的推動作用。根據《共同綱領》的規(guī)定，1951年10月，在黨的領導下，全國大多數地區(qū)召開了各界人民代表會議，并通過民主選舉的方式產生了各級人民政府的工作人員。1951年3月，中央發(fā)出指示，要求各級人民政府委員會必須配備適當數量的黨外人士，并做到有職有權。經過1950年至1953年的努力，民族區(qū)域自治已成為國家的一項基本政治制度。

隨著社會主義建設的不斷推進，我國的社會狀況發(fā)生了巨大的變化，《共同綱領》已不能滿足和適應國家和社會進一步發(fā)展的需要。1954年，第一屆全國人民代表大會第一次全體會議通過了具有里程碑意義的《中華人民共和國憲法》，這是我國第一部社會主義性質的憲法。該憲法4章共106條，對工人階段領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的國家性質、建設社會主義的總目標和步驟、人民代表大會的政治制度和人民的權利和義務等都作了明確的規(guī)定。1954年的《憲法》以根本大法的形式把中國共產黨在過渡時期的總路線作為國家在過渡時期的總任務確定下來。國家在過渡時期的總任務是逐步實現國家的社會主義工業(yè)化，逐步完成對農業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會主義改造。中國共產黨執(zhí)行1954年的《憲法》的規(guī)定，帶領人民進行社會主義改造，并于1956年基本完成了社會主義三大改造。與此同時，中國共產黨還著力加強多黨合作下民主監(jiān)督制度建設。1956年黨的八大上，正式提出了共產黨和各民主黨派、無黨派人士實行“長期共存，互相監(jiān)督”的方針，堅持中國共產黨領導的統(tǒng)一戰(zhàn)線和多黨合作，從而使我國民主建設上了一個新臺階。

（二）行憲能力的曲折發(fā)展

在我國的社會主義建設過程中，“政治掛帥”影響了我國的憲政建設。1957年開始出現的反“右”傾斗爭的擴大化和“左”傾思想的盛行，使黨內一些有識之士遭到迫害，黨內民主從中央到基層都遭到嚴重損害。對經濟建設的發(fā)展速度過度“迷戀”最終引發(fā)全國范圍內的“大躍進”運動。與此同時，黨在農村普遍推行人民公社化運動亦使農村生產力遭到較大破壞。特別是在文化大革命的十年中，中國共產黨的行憲能力幾近喪失，民主憲政建設一度發(fā)生嚴重倒退。1954年憲法在事實上被“廢除”，1973年8月黨中央決定籌備第四屆人大并修憲，但由于“四人幫”勢力的阻撓，直到1975年1月才召開。1975年通過的新中國第二部《憲法》，民主憲政的內容被大量刪減，其中公民的基本權利義務章節(jié)由原來的19條縮減至4條。

三、中國共產黨行憲能力在十一屆三中全會后的重拾與飛躍

1978年12月18日至22日，在黨的歷史上具有偉大轉折意義的十一屆三中全會召開，開創(chuàng)了共產黨行憲的歷史新局面。隨著社會主義建設的不斷推進，1978年憲法已經不再適應國家形勢的發(fā)展。1982年12月4日，五屆全國人大五次會議舉行全體會議，表決并通過了《中華人民共和國憲法》，1982年憲法充分體現了社會主義民主精神，是一部現代意義上的憲法。1982年憲法一直延續(xù)至今，期間后經過1988年、1993年、1999年、2004年四次修改，以不斷適應著建設中國特色社會主義的現實需要。

（一）以經濟建設為中心，全面推進改革開放

1982年，黨的十二大明確提出了建設有中國特色的社會主義。黨的十二大以后，農村的家庭聯產承包責任制迅速推廣，為農村致富和逐步實現現代化開辟了一條新路。1993年憲法修正案正式將家庭聯產承包責任制寫入憲法，后在1999年修正案中得到鞏固。以后還多次強調，要堅定不移地堅持農村家庭聯產承包責任制，保護農民對土地的合法權益。家庭聯產承包責任制是黨創(chuàng)立的一種適合中國農村的土地制度，至今仍然發(fā)揮著其不可替代的優(yōu)勢。1984年10月20日，黨的十二屆三中全會討論并通過了《關于經濟體制改革的決定》，明確提出：改革是社會主義制度的自我完善，改革的基本任務是建立起具有中國特色的、充滿生機和活力的社會主義經濟體制?！稕Q定》突破了把計劃經濟同商品經濟對立起來的傳統(tǒng)觀點，確認我國社會主義經濟是公有制基礎上的有計劃的商品經濟；充分發(fā)展商品經濟，是社會經濟發(fā)展不可逾越的階段，是實現我國現代化的必要條件。國家開始允許私營經濟在法律規(guī)定的范圍內存在和發(fā)展，1988年的憲法修改案明確提出：“私營經濟是社會主義公有制經濟的補充。國家保護私營經濟的合法權利和利益，對私營經濟實行引導、監(jiān)督和管理”。1992年中共十四次會議明確了我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，要求全黨抓住機遇，加快發(fā)展，集中精力把經濟建設搞上去。1993年11月，黨的十四屆三中全會通過關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定，使十四大提出的經濟體制改革目標和基本原則具體化。在黨的領導下，國家迅速實行社會主義市場經濟，并逐步完善宏觀調控，取得了顯著成效。黨的十五次代表大會上指出公有制為主體、多種所有制經濟共同發(fā)展，是我國社會主義初級階段的一項基本經濟制度，還分別指出了公有制經濟和非公有制經濟各自的地位，進一步明確了我國經濟發(fā)展的道路。改革開放以來，中國共產黨領導人民發(fā)展社會主義市場經濟，是行憲能力大大提升的表現，取得的巨大成就則是踐行憲法必然結果。

（二）重視公民基本權利的保障

十一屆三中全會以來，中國共產黨重視公民基本權利的保障。作為執(zhí)政黨的中國共產黨通過推進基層制度改革，進一步落實人民的選舉權與被選舉權；保障公民的宗教信仰自由，禁止任何國家機關、社會團體和個人干涉公民的宗教信仰自由。國家保護正常的宗教活動，任何人不得利用宗教進行破壞社會秩序、損害公民身體健康、妨礙國家教育制度的活動。公民的受教育權得到了有效保障。隨著鄧小平1983年10月提出“教育要面向現代化，面向世界，面向未來”的指示，公民的受教育權開始受到黨的重視。1985年11月，中共中央、國務院決定實施發(fā)展高技術的“八六三計劃”①1986年3月，王大珩、王淦昌等科學家向黨中央提出跟蹤世界先進水平、發(fā)展高技術的建議(后稱“八六三計劃”)。，直接引起了大量人才的需求。國民教育受到越來越高的重視，全國開始有計劃地普及九年制義務教育，擴大學校的辦學自主權，調整教育結構，改革教育的內容和方法等措施收到了良好成效?！案母镩_放30年來我國教育事業(yè)發(fā)展十分迅速。1978—2007年間，全國小學學齡兒童入學率從94%提高到99.5%；初中毛入學率從20%達到98%；高中階段教育毛入學率從不到10%提高到66%；高等教育毛入學率從不到1%提高到23%；學前教育毛入園率從很低水平起步，達到44.6%。目前我國15歲以上人口和新增勞動力的平均受教育年限分別接近8.5年和10.5年，人力資源開發(fā)處于發(fā)展中國家較好水平”。[6]自1978年以來，中國共產黨在公民基本權利保障方面做了許多卓有成效的工作，其中最具時代意義的當屬2004年憲法修正案的“人權入憲”條款。2004年的憲法修正案增加了“國家尊重和保障人權”的內容，“人權入憲”具有里程碑式的意義，是標志著中國共產黨執(zhí)政理念的進一步成熟，它是中國共產黨領導人民開展社會主義憲政建設取得的巨大成果。是中國共產黨“立黨為公、執(zhí)政為民”的執(zhí)政理念的憲法化。

（三）加強黨的建設

1982年新憲法頒布后，作為帶領中國人民實現四個現代化建設的執(zhí)政黨，中國共產黨從來沒有忘記從自身抓起，加強黨的建設，為踐行憲法準備充分的主觀條件。根據黨的十二大決定，從1983年10月到1987年5月，分批分期對黨的作風和黨的組織進行一次全面整頓。經過這次整頓，基本上改變了“文化大革命”遺留下來的黨內思想、作風、組織不純的情形，同時也積累了正確處理黨內矛盾的經驗，推動了新時期黨的建設。黨的十五次代表會議指出實現十五次代表會議確立的任務和目標，關鍵在于堅持、加強和改善黨的領導，充分發(fā)揮黨的思想政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，從嚴治黨，保持黨的先進性和純潔性，增強黨的凝聚力和戰(zhàn)斗力，進一步把黨建設好。八十年代末、九十年代初國內國際發(fā)生嚴重政治風波后，黨之所以還能踐行憲法的規(guī)定，關鍵在于不斷加強了自身建設。對當代世界的新變化，面對新形勢和新任務的考驗，以江澤民為核心的中央領導集體在全面堅持黨的基本路線，繼續(xù)抓住經濟建設這個中心的同時，先后采取了一系列有力措施加強黨的建設：堅持用鄧小平理論武裝全黨、教育干部和人民；加強黨風和廉政建設，密切黨同人民群眾的聯系；堅持正確的輿論導向，深入進行愛國主義、集體主義、社會主義和艱苦創(chuàng)業(yè)精神的教育；廣泛開展群眾性精神文明創(chuàng)建活動，集中宣傳一大批體現時代精神的先進典型，努力豐富人們的精神文化生活。這些措施使黨的自身建設、黨的思想政治和宣傳教育工作，以及社會主義精神文明建設，都得到明顯加強，保證了改革和建設事業(yè)的健康發(fā)展?！叭齻€代表”重要思想提出后，全黨以此為思想武器和行動指南開展深入的思想政治教育。進入二十一世紀的中國，以胡錦濤為總書記的中央領導集體，提出科學發(fā)展觀的著名論斷，指導了黨的建設。十七屆四中全會上審議并通過了《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干問題的決定》。

四、結語

當人類進入現代社會，任何一個民主國家執(zhí)政黨的首要任務就是推崇憲法精神、踐行憲法規(guī)定。中國共產黨作為一個代表人類前進方向的馬克思主義政黨，從建立初期就開始了憲政的探索。探索之路是曲折的。在一些錯誤思想的影響下，中國共產黨一度喪失了行憲能力，給黨和國家?guī)砹艘恍┎涣己蠊?。當然，應正確認識中國共產黨在探索社會主義建設道路過程中出現嚴重挫折。但更為重要的是，每一位黨員需要吸取建黨以來的正反兩方面的經驗教訓，不斷完善自身的行憲能力，確保自己在今后的工作和生活中模范地遵守憲法和法律，協助憲法和法律的實施，從而最終將憲法的基本價值內化成一種黨性要求和價值追求。唯有如此，才能帶領中國人民實現中華民族的偉大復興。

[1] 毛澤東選集：合訂本[M].北京:人民出版社,1966.

[2] 周葉中.憲法[M].北京:高等教育出版社，北京大學出版社，2006.72-74.

[3] 黃炎培.延安歸來[A].八十年來[M].北京:文史資料出版社,1982.140-149.

[4] 林尚立.黨內民主—中國共產黨的理論與實踐[M].上海:上海社會科學出版社，2002.162.

[5] 中央檔案館.中共中央文件選編:7[M].北京:中共中央黨校出版社,1991.

[6] 張力.改革開放30年我國教育成就和未來展望[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/theory/2008-10/07/content_10160445.htm，2012-05-15.

Historical review of CPC's capability of implementation of constitution

XU Xin-gui
(Party school of Chongqing municipal committee of CPC/Chongqing administrative institute,Chongqing 400041)

As the national fundamental law,our national constitution stipulates that all state organs,armed forces,political parties,social organizations,enterprises and institutions must abide by the constitution and laws with no privilege for any organization or individual,who otherwise shall be punished according to law,to overtop the law.Thus the capacity of implementation of constitution of CPC as our national ruling party is worth close attention and thorough knowledge by fully investigating how CPC observes and implements the constitution in each phase.

CPC,implementation of constitution,historical review

D25

A

1672－4445(2012)06－0017－05

2012-03-14

國家社科基金項目《中國共產黨行憲能力研究》（項目編號：09BDJ016）的階段性成果。

徐信貴(1982-)，江西廣豐人，法學博士，中共重慶市委黨校法學教研部講師、重慶大學憲政研究中心研究員，主要從事法學研究。