賈 燦 李尚君

一、山東省省直管縣財政體制改革的主要內(nèi)容

(一)財政收入劃分方面。按照收入屬地劃分原則,現(xiàn)行體制規(guī)定的中央和省級收入分享范圍和比例不變,設(shè)區(qū)市不再參與分享直管縣(市)的稅收收入和各項非稅收入,包括設(shè)區(qū)市在直管縣 (市)境內(nèi)保留企業(yè)的收入。對跨地區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)繳納稅收,暫維持現(xiàn)行體制不變。對設(shè)區(qū)市因承擔(dān)部分工作職能而應(yīng)分享的非稅收入,年終經(jīng)設(shè)區(qū)市和直管縣(市)財政局共同確認(rèn)后,報省財政廳統(tǒng)一辦理結(jié)算。

(二)財政支出責(zé)任界定方面。省級將財力性轉(zhuǎn)移支付和?？钛a助單獨核定下達到直管縣(市),進一步加大幫扶力度。對改革后設(shè)區(qū)市分享的直管縣(市)非稅收入,設(shè)區(qū)市按照承擔(dān)的事權(quán)責(zé)任相應(yīng)承擔(dān)直管縣 (市)的支出。同時,直管縣 (市)也要完善“鄉(xiāng)財縣管”體制,加快縣鄉(xiāng)政府職能轉(zhuǎn)變。

(三)政府債權(quán)債務(wù)管理方面。對改革前設(shè)區(qū)市舉借的國際金融組織貸款等債務(wù),未到期的貸款協(xié)議、貸款擔(dān)保等,不再重新辦理手續(xù)。對上述債務(wù),設(shè)區(qū)市、直管縣(市)財政部門按照債權(quán)債務(wù)隸屬關(guān)系,經(jīng)雙方共同確認(rèn)簽章后,上報省財政廳作為還款依據(jù),分別按規(guī)定歸還省財政。到期不按時歸還的,由省財政直接對有關(guān)設(shè)區(qū)市、直管縣 (市)進行結(jié)算收回。對未核對清楚的債務(wù),作為設(shè)區(qū)市債務(wù)處理。

(四)具體管理方式方面。省財政直接核定直管縣(市)的財政體制,設(shè)區(qū)市不得調(diào)整。省財政直接對直管縣(市)辦理財政結(jié)算。直管縣(市)直接向省級申報財政資金項目,省級財政資金直接測算、分配、下達到直管縣(市)。省財政直接核定直管縣(市)的稅收留用比例,直接對直管縣(市)調(diào)度和撥付資金。涉及非稅收入等各類省財政政策性審批事項,直接審批到直管縣 (市)。省財政召開的重要會議、發(fā)布的重要文件和信息,直接下達到直管縣(市)。按照現(xiàn)行行政管理體制,直管縣(市)的財政預(yù)算、決算仍作為所屬設(shè)區(qū)市財政總預(yù)算和決算的組成部分,匯總納入設(shè)區(qū)市總預(yù)算和決算,報同級人民代表大會或其常委會審議通過,并報省級備案。另外,目前實行市級統(tǒng)籌的各項政策,如企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險和失業(yè)保險等,繼續(xù)按照現(xiàn)行政策規(guī)定執(zhí)行。

二、實行 “省直管縣”對國庫工作的影響

(一)國庫監(jiān)督管理職能進一步加大。分稅制改革后,中央對地方實施了轉(zhuǎn)移支付辦法以彌補地方財力的不足,省以下分稅制改革,可以補充中央轉(zhuǎn)移支付制度的不足,實現(xiàn)轄內(nèi)財政資源分配的效率與公平?；鶎訃鴰煲D(zhuǎn)變職能,增加對省級轉(zhuǎn)移支付的核算、管理和監(jiān)督,并及時反映經(jīng)濟的變化。一是要準(zhǔn)確核算各縣預(yù)抵稅收返還資金,增加縣級財政可用財力。二是要準(zhǔn)確、快捷核算省級轉(zhuǎn)移支付收支,有效地解決縣級財政的困難,滿足日益增長的公共支出的需要。三是要加強對縣域經(jīng)濟變化的反映,改革后,地方財政收入質(zhì)量提升,縣域經(jīng)濟發(fā)展空間增大,活力增強,基層國庫反映職能要增強。

(二)對國庫會計核算提出新要求?！笆≈惫芸h”改革的基本原則是實行存量不動,增量調(diào)整,即“基數(shù)+增長”的模式?；鶖?shù)越大,存量越大,省對縣市的返還越多,同時,基數(shù)越大,省對縣市的收入任務(wù)越重,扣減財力的風(fēng)險也越大。這種體制設(shè)計,決定了改革開始幾年內(nèi),縣級財政要?；鶖?shù),通過增加增量來增加可用財力,財政總收入會有較大的增長,由此會影響到國庫會計核算的業(yè)務(wù)量成倍增加。“省直管縣”財政改革,一并提出了“鄉(xiāng)財縣管”要求,國庫集中支付向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸,大量的資金從國庫單一賬戶中撥付,既有直接支付和授權(quán)支付,還有異地?fù)芸?涉及單位多、預(yù)算支出科目多、會計要素多,大大增加了國庫部門的業(yè)務(wù)種類。另外,現(xiàn)行資金結(jié)算方式與改革不相匹配,省級財政部門下?lián)苜Y金到縣支庫,必須經(jīng)過三個環(huán)節(jié),即：省分庫—中心支庫—縣支庫;縣支庫上解省級以上預(yù)算收入同樣也要經(jīng)過三個環(huán)節(jié)才能到達省分庫,資金周轉(zhuǎn)慢。實行 “省直管縣”體制,要實現(xiàn)“省—縣”直達方式,由省直接向縣級財政撥款,一天內(nèi)可以到達縣財政賬戶,這樣大大縮短了資金的在途和市級停留時間,并可基本杜絕市級財政滯留縣財政資金的現(xiàn)象。

(三)國庫管理方式發(fā)生變化。一是縣級國庫責(zé)任提升,不僅對市中心支庫負(fù)責(zé),而且增加了對省分庫的責(zé)任。省級財政需要及時了解各縣級財政預(yù)算收入、支出、返還、調(diào)撥結(jié)算等具體情況,以保證各項資金及時到位,支持縣域經(jīng)濟的發(fā)展?；诖?縣級國庫就要立足縣域?qū)嶋H,實現(xiàn)省與縣信息直達互通,為省級國庫提供第一手資料,增強省、縣兩級管理和協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的能力。二是市中心支庫仍要“垂直領(lǐng)導(dǎo)”,發(fā)揮橋梁作用?！笆≈惫芸h”財政改革,導(dǎo)致省、縣行政管理體制與財政管理體制不相一致,市級國庫要發(fā)揮 “垂直領(lǐng)導(dǎo)”的體制優(yōu)勢,及時向省、市、縣反映各級財政預(yù)算執(zhí)行信息,加強省、市、縣協(xié)調(diào)發(fā)展的研究,更好地發(fā)揮市級財政對縣級財政有區(qū)別的支持作用,進一步發(fā)揮市級中心城市在統(tǒng)籌縣域經(jīng)濟發(fā)展中的作用,加快農(nóng)村城市化發(fā)展進程。

三、現(xiàn)行國庫服務(wù)模式與“省直管縣”財政改革的滯后表現(xiàn)

(一)基層機構(gòu)布局不適應(yīng)。隨著財稅改革的深化,縣級國庫業(yè)務(wù)量大幅增加。山東基層央行“兩部兩室”改革能夠合理調(diào)配人員,在一定程度上緩解了基層國庫壓力,但同時沒有單獨國庫機構(gòu),不便于與地方財政部門的橫向聯(lián)系,而且現(xiàn)階段,受縣支庫人員老化嚴(yán)重、人員素質(zhì)、工作積極性參差不齊的影響,一定程度上限制了基層國庫職能的充分履職。

(二)基層國庫軟、硬環(huán)境差距明顯。一是國庫人員隊伍狀況與需求差距較大?！笆≈惫芸h、鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”要求縣級國庫在保證國庫會計核算質(zhì)量、為地方政府提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的同時,業(yè)務(wù)量的增加和核算體系的獨立必然導(dǎo)致國庫業(yè)務(wù)分工的細(xì)化,對國庫部門的隊伍建設(shè)也提出了更高的要求。但是基層國庫人員配備不足,國庫人員陷于日常會計核算業(yè)務(wù),局限于“賬平表對”,向財稅部門提供靜態(tài)數(shù)字和報表,對如何更好的監(jiān)管預(yù)算資金撥付、規(guī)范稅收入庫和國庫核算數(shù)據(jù)的再利用等缺少關(guān)注和研究。二是基層國庫工作環(huán)境難以適應(yīng)新體制運行的要求。在實際工作中按照“一人多崗、一崗多人”的要求設(shè)置崗位,基層支庫以目前有限的國庫人員難以達到制度對人員的配備要求。國庫相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)已運行了包括TBS、TMIS、TIPS、同城系統(tǒng)、財政集中支付系統(tǒng)等5個系統(tǒng),加上正試行上線的TCBS、國庫前置客戶端等7個系統(tǒng)并行,更增加了國庫人員的工作壓力。

(三)國庫監(jiān)管工作難度加大。“省直管縣、鄉(xiāng)財縣管”改革要求縣級國庫有效地發(fā)揮服務(wù)與監(jiān)督作用。一是監(jiān)督工作格局改變增加了監(jiān)督難度。由于“省直管縣、鄉(xiāng)財縣管”后各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均需在縣級財政開立財政專戶分賬核算,鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出均需縣財政直接撥付,造成縣級國庫柜面監(jiān)督和現(xiàn)場監(jiān)管的任務(wù)更重、情況更復(fù)雜。二是監(jiān)管職能存在諸多不銜接的問題。由于人民銀行國庫部門對預(yù)算編制情況不了解,難以對預(yù)算的執(zhí)行實施有效控制,只扮演著 “執(zhí)行”的角色,失去了管理職能。三是法律法規(guī)不完善。現(xiàn)行的《國庫條例》及 《實施細(xì)則》已執(zhí)行多年,其中個別條款已不適應(yīng)新時期國庫業(yè)務(wù)發(fā)展的需要。

四、完善國庫服務(wù) “省直管縣”財政體制改革跟進措施的思考

(一)研究改進服務(wù)手段問題。目前,財稅體制改革力度很大,國庫部門應(yīng)盡快建立和完善安全快捷的會計核算系統(tǒng)和強大的綜合業(yè)務(wù)信息系統(tǒng),實現(xiàn)信息的互聯(lián)互通,全方位提高國庫服務(wù)和監(jiān)督的能力。要進一步拓寬 TIPS系統(tǒng)功能,實行網(wǎng)絡(luò)電子簽證,建立信息資源共享機制,提高工作效率,減輕工作強度,防范國庫資金風(fēng)險。

(二)研究解決監(jiān)督管理職能弱化問題。進一步明確我國國庫體制和各級國庫機構(gòu)的設(shè)置原則;制定財政資金開戶、稅款征收、庫款的撥付退庫等具體管理辦法;強化法律約束,以促進國庫管理機制步入規(guī)范化軌道。建立財、稅、庫、行及與人大、審計等部門的聯(lián)系協(xié)調(diào)機制,凡涉及財政、稅務(wù)、國庫等部門的政策、法規(guī)做到信息共享,對各自監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題及時溝通、反映,切實發(fā)揮國庫在財政資金運行風(fēng)險上的 “預(yù)警”作用。

(三)研究解決國庫工作人員整體素質(zhì)問題。建議一方面基層行黨委在用人上向國庫部門傾斜,把業(yè)務(wù)強、素質(zhì)高的人員調(diào)整到國庫崗位;另一方面建立國庫完整的培訓(xùn)計劃,努力打造一支精通業(yè)務(wù)、勇于開拓的國庫隊伍。