陳 建

（徐州師范大學(xué) 管理學(xué)院，江蘇 徐州 221009）

追求人民滿意的理念與建構(gòu)服務(wù)型政府

陳 建

（徐州師范大學(xué) 管理學(xué)院，江蘇 徐州 221009）

只有時(shí)刻把人民群眾利益放在首位，追求人民滿意的政府，才是真正的服務(wù)型政府，服務(wù)型政府必須積極推進(jìn)自身改革，保障公民的各項(xiàng)民主權(quán)利，建構(gòu)各種制度和機(jī)制密切政府與民眾的關(guān)系，讓公眾參與政府管理過(guò)程。

人民滿意；服務(wù)型政府；公民權(quán)利；政府改革；“顧客導(dǎo)向”

服務(wù)型政府是我國(guó)政府為適應(yīng)新的社會(huì)發(fā)展環(huán)境而提出的政府改革模式，我國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家，建設(shè)服務(wù)型政府，從根本上說(shuō)是由人民政府的性質(zhì)所決定的。我們的政府是由中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民政府，全心全意為人民服務(wù)是我們黨的根本宗旨，是政府的基本職能和本質(zhì)特征。黨的宗旨和政府的性質(zhì)決定了政府所做的一切，必須也只能是為人民謀利益，為人民服務(wù)。政府出臺(tái)的每一項(xiàng)政策，制定的每一個(gè)舉措，都應(yīng)該尊重人民意愿，體現(xiàn)人民要求，為人民利益服務(wù)；衡量政府一切工作的尺度，都要看人民群眾高興不高興、滿意不滿意、贊成不贊成。

一、政府改革與人民滿意的辯證關(guān)系

公共行政包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是行政機(jī)關(guān)自身的管理，通過(guò)變革組織體制，提高行政領(lǐng)導(dǎo)能力，調(diào)動(dòng)行政人員的積極性、創(chuàng)造性，完善機(jī)關(guān)后勤管理等等，提高行政效能；二是行政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理，探索為社會(huì)提供更多更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的方式、方法、途徑，提供讓公眾滿意的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。這兩個(gè)方面是密切相關(guān)的，前者是后者的前提和基礎(chǔ)，沒(méi)有良好的行政機(jī)關(guān)自身的管理，也就很難為社會(huì)提供良好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

政府改革的目標(biāo)，也可以從兩個(gè)不同的角度來(lái)審視。一是從政府的角度來(lái)看，就是加強(qiáng)政府能力建設(shè)，提高政府進(jìn)行公共管理和公共服務(wù)的能力。二是從人民的角度來(lái)看，政府改革的最終目標(biāo)是提高人民的滿意度。這兩個(gè)方面是相互聯(lián)系的，前者是后者的前提和基礎(chǔ)，只有具備了較強(qiáng)的政府能力，才有可能達(dá)到人民滿意，后者是前者的方向和目標(biāo)，政府能力必須以讓人民滿意為目標(biāo)。進(jìn)一步而言，政府必須加強(qiáng)與公眾的溝通和聯(lián)系，讓人民廣泛地參與到政府活動(dòng)過(guò)程中，用政府所掌握的有限資源去滿足人民的合理需求，最終達(dá)到人民滿意。

二、服務(wù)型政府追求人民滿意的理念支撐

從我們國(guó)家自身來(lái)講，黨的宗旨和政府的性質(zhì)決定了政府所做的一切，必須也只能是為人民謀利益，追求人民滿意的政府，才是服務(wù)型政府，這是我國(guó)進(jìn)行政府改革和創(chuàng)新的最終旨趣所在，同時(shí)也是政府改革和創(chuàng)新的最終動(dòng)力來(lái)源。

黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)調(diào)，我們進(jìn)行中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)要廣泛吸收和借鑒人類文明有益成果，雖然西方國(guó)家在社會(huì)制度、經(jīng)濟(jì)模式、意識(shí)形態(tài)等諸多方面與我國(guó)不同，但是其在政府改革方面的諸多理念和做法都可以在“去粗取精、去偽存真”之后為我所用，西方國(guó)家從二十世紀(jì)七十年代末至今興起了一場(chǎng)大范圍的政府改革運(yùn)動(dòng)，在這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)中所倡導(dǎo)的一個(gè)核心理念是“顧客導(dǎo)向”，當(dāng)然“顧客導(dǎo)向”理念不一定是服務(wù)型政府的理念基礎(chǔ)，但卻可以作為服務(wù)型政府建設(shè)的借鑒和參考。

“顧客導(dǎo)向”是西方國(guó)家在政府管理和服務(wù)理念上的一種創(chuàng)新，是當(dāng)代西方國(guó)家行政改革的目標(biāo)模式，它與傳統(tǒng)的公共行政模式在方向上是相反的、倒流程的。如果說(shuō)以往是以公共行政的服務(wù)和生產(chǎn)來(lái)主導(dǎo)“顧客”的需要的話，那么“顧客導(dǎo)向”則倡導(dǎo)“顧客”的需要主導(dǎo)公共服務(wù)的提供和公共產(chǎn)品的生產(chǎn)?！邦櫩蛯?dǎo)向”要求政府將需要服務(wù)的公眾視為公共機(jī)構(gòu)的“顧客”，將公共利益作為關(guān)注的焦點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)政府必須關(guān)注“顧客”獲得高質(zhì)服務(wù)的日益強(qiáng)烈的要求，以“顧客”的需求作為政府管理活動(dòng)的依歸。政府職能、政府行為、政府改革等都要緊緊地圍繞“顧客”來(lái)展開(kāi)，實(shí)行站在“顧客立場(chǎng)思考”，以“顧客”的滿意度作為政府工作的終極目標(biāo)和政府績(jī)效的首要評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，利用“顧客”調(diào)查和焦點(diǎn)小組調(diào)查等方式聆聽(tīng)“顧客”的心聲，建立明確的“顧客”服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和適當(dāng)?shù)摹邦櫩汀狈答仚C(jī)制，并提供保證。一旦有可能就讓“顧客”來(lái)選擇服務(wù)提供者，提供回應(yīng)性服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)改善公共服務(wù)質(zhì)量的目的。這樣一來(lái)，“顧客導(dǎo)向”就必然會(huì)使“顧客”成為公共管理的中心，即以公共管理的客體為中心而不是以其主體為中心，從而“把主體中心主義轉(zhuǎn)化為客體中心主義”[1]，實(shí)現(xiàn)官僚本位向“顧客”本位的轉(zhuǎn)移。對(duì)公共管理而言，“顧客”只是一種比擬的說(shuō)法，是指政府必須尊重公眾的權(quán)利，運(yùn)用政府自身的能力，提供讓公眾滿意的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

三、追求人民滿意首先要保障公民權(quán)利

人民群眾作為社會(huì)主義國(guó)家的主人，理所當(dāng)然的享有各項(xiàng)民主權(quán)利，對(duì)于服務(wù)型政府而言，必須采取各種措施和手段保障公民的各項(xiàng)民主權(quán)利，具體來(lái)講，在政府管理過(guò)程中需要受到尊重和保障的公民權(quán)利包括以下內(nèi)容：

1、公眾的選擇權(quán)。公眾是公共服務(wù)的消費(fèi)者，是政府機(jī)構(gòu)的“顧客”，他們能通過(guò)對(duì)服務(wù)方式和內(nèi)容的選擇來(lái)影響政府機(jī)構(gòu)的行為。在公共領(lǐng)域里，要確立公眾的“顧客”選擇權(quán)，讓其擁有選擇的機(jī)會(huì)。

2、公眾的知情權(quán)。政府作為公共物品的提供者，有義務(wù)向“顧客”提供優(yōu)質(zhì)的信息服務(wù)，使“顧客”了解有關(guān)公共服務(wù)運(yùn)作狀況、服務(wù)成本、服務(wù)狀況及管理機(jī)構(gòu)的信息。因?yàn)橹挥写_?！邦櫩汀鲍@得其所消費(fèi)的公共物品的真實(shí)信息的基礎(chǔ)上，才能保證“顧客”明明白白地做出選擇。

3、公眾的參與權(quán)。隨著中國(guó)民主進(jìn)程的不斷推進(jìn)，公眾民主意識(shí)和參與能力的不斷提高，公眾要求逐步實(shí)現(xiàn)在政府活動(dòng)過(guò)程中的參與。政府應(yīng)建立制度化的公眾參與渠道，增強(qiáng)政府與公眾的交流與溝通。

4、公眾的監(jiān)督權(quán)。人民將公共權(quán)力授予政府，由政府來(lái)進(jìn)行社會(huì)管理，提供公共服務(wù)，但這種由人民授予的公共權(quán)力卻存在侵害公眾利益的風(fēng)險(xiǎn)。保障人民的監(jiān)督權(quán)，建立有效的公眾監(jiān)督渠道，是政府體現(xiàn)其合法性，增強(qiáng)公信力的重要方面。

5、“顧客”質(zhì)量保證。為了提高服務(wù)質(zhì)量，政府應(yīng)該制定“顧客”服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、“顧客”申訴機(jī)制、“顧客”賠償方案、質(zhì)量檢查員制度來(lái)促使政府部門講求服務(wù)質(zhì)量。對(duì)那些很好滿足了“顧客”需求的組織和人員，應(yīng)當(dāng)予以獎(jiǎng)勵(lì)，否則，將對(duì)組織及其相關(guān)人員施以懲罰。

6、政府的快速回應(yīng)性。不同于傳統(tǒng)官僚制的行動(dòng)遲緩、程序繁瑣，“顧客”至上原則要求政府快速回應(yīng)公眾需求。例如，在公共部門工作程序的設(shè)計(jì)上，不能像以前一樣只考慮行政管理的便利，而應(yīng)該充分考慮公眾便利和公眾參與。

7、禮貌服務(wù)的政府文化。在“顧客”導(dǎo)向型政府中，政府不再是凌駕于社會(huì)之上的統(tǒng)治者或管制者，只是面對(duì)市場(chǎng)和“顧客”的服務(wù)者。因此，公務(wù)員在與“顧客”打交道時(shí)，應(yīng)該文明、禮貌地提供公共物品，而不能以高高在上的姿態(tài)面對(duì)服務(wù)對(duì)象。

四、服務(wù)型政府實(shí)現(xiàn)人民滿意的途徑

建構(gòu)服務(wù)型政府，追求人民滿意，必須拋棄傳統(tǒng)政治文化，在政府提供公共服務(wù)過(guò)程中，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，保障公民參與，通過(guò)各種制度建設(shè)，讓公眾成為政府服務(wù)的知情者、參與者、監(jiān)督者、評(píng)判者。

1、拋棄傳統(tǒng)官場(chǎng)文化，建構(gòu)新型政府文化

中國(guó)傳統(tǒng)的封建官僚政治是一種特權(quán)政治，長(zhǎng)期的官僚政治給予了做官的人、準(zhǔn)備做官的人、乃至退出官場(chǎng)的人，以種種社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益，或種種無(wú)明文規(guī)定，但卻又十分實(shí)在的特權(quán)，“升官發(fā)財(cái)”、“官本位”思想影響深遠(yuǎn)。建構(gòu)服務(wù)型政府，需要培養(yǎng)“為人民服務(wù)、對(duì)公眾負(fù)責(zé)”的新型政府文化。對(duì)政府工作人員而言，關(guān)鍵的問(wèn)題就在于服務(wù)意識(shí)和態(tài)度，即主動(dòng)、積極地為人民服務(wù)、對(duì)公眾負(fù)責(zé)的意識(shí)和態(tài)度。政府工作人員要樹(shù)立正確的服務(wù)意識(shí)，就必須做到：（1）在思想上強(qiáng)化服務(wù)“顧客”的意識(shí)。政府應(yīng)該正確定位自己，不再是高高在上的統(tǒng)治者或管制者，只是面向公眾的服務(wù)者。為社會(huì)、為公眾服務(wù)是政府存在、運(yùn)行和發(fā)展的基本宗旨。作為政府領(lǐng)導(dǎo)者，可以通過(guò)提出明確的“為顧客服務(wù)”口號(hào)、思想教育等方式來(lái)強(qiáng)化政府工作人員的服務(wù)意識(shí)，樹(shù)立起為公眾服務(wù)的思想。（2）在實(shí)際行動(dòng)中貫徹服務(wù)“顧客”的思想。除了在思想上強(qiáng)化“顧客”服務(wù)意識(shí)外，將“為顧客服務(wù)、對(duì)顧客負(fù)責(zé)”的管理思想融入政府機(jī)構(gòu)的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式和服務(wù)運(yùn)作過(guò)程中，使政府工作人員將服務(wù)意識(shí)轉(zhuǎn)化成行政能力，并不斷加深思想認(rèn)識(shí)。一是在服務(wù)態(tài)度方面，政府工作人員要熱情、公平地為每個(gè)公民提供服務(wù)或幫助，其態(tài)度不能因服務(wù)對(duì)象的個(gè)人身份、地位和財(cái)產(chǎn)狀況等的不同而不同。二是在服務(wù)方式方面，強(qiáng)調(diào)方便公眾和公眾參與。政府不能為方便管理而強(qiáng)行采用法律手段和行政強(qiáng)制手段，而應(yīng)該事先征求公眾的意見(jiàn)，與公眾協(xié)商，更多地采用諸如價(jià)格聽(tīng)證制、“政務(wù)超市”和“一站式服務(wù)”等形式。

2、建立“顧客”信息系統(tǒng)

“顧客”只有在獲取關(guān)于不同服務(wù)提供者的質(zhì)量和成本等有用的、可靠的、明確的信息基礎(chǔ)上，才能做出明確的選擇。政府有義務(wù)向公眾提供公共服務(wù)信息。首先，建立公開(kāi)、透明的政府。政府應(yīng)該通過(guò)公開(kāi)登報(bào)、政府網(wǎng)站、政務(wù)公開(kāi)欄和公共場(chǎng)所展示等方式，及時(shí)公布政府制定的政策、規(guī)章和其他規(guī)范性文件、政務(wù)信息等，使公眾了解整個(gè)服務(wù)過(guò)程。其次，建立“顧客”信息系統(tǒng)，為公眾提供優(yōu)質(zhì)的信息服務(wù)，包括每個(gè)服務(wù)提供者的質(zhì)量和成本、公眾獲得服務(wù)的手續(xù)等信息。從技術(shù)上講，政府可以通過(guò)加強(qiáng)“電子政府”建設(shè)，在網(wǎng)上向公眾提供與服務(wù)提供者有關(guān)的服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)成本和工作績(jī)效等信息；同時(shí)，政府還可以在網(wǎng)上提供一些公共服務(wù)，例如，網(wǎng)上咨詢、網(wǎng)上申請(qǐng)申報(bào)和網(wǎng)上投訴等。

3、完善社會(huì)服務(wù)承諾制

既然政府和公眾之間是一種代理與委托的關(guān)系，政府就有義務(wù)就公共物品提供的相關(guān)事項(xiàng)向公眾做出承諾。一般而言，社會(huì)服務(wù)承諾制主要內(nèi)容有：一是服務(wù)承諾的主體。一般來(lái)說(shuō)，中央政府、地方政府、司法機(jī)關(guān)、國(guó)有事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)除了履行管制職能外，在履行服務(wù)職能、執(zhí)行職能時(shí)，都可以實(shí)行社會(huì)服務(wù)承諾制。二是界定作為服務(wù)對(duì)象的“顧客”?！邦櫩汀本褪侵甘褂靡粋€(gè)部門或機(jī)構(gòu)的產(chǎn)品或服務(wù)的個(gè)人或群體。三是規(guī)定服務(wù)承諾的主要內(nèi)容，包括“顧客”服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、“顧客”質(zhì)量保證、“顧客”申訴制度和“顧客”賠償制度。“顧客”服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是指公共組織承諾并公布的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，“顧客”質(zhì)量保證是指如果“顧客”在第一次就感到不滿意，組織必須承諾重新免費(fèi)提供服務(wù)?！邦櫩汀鄙暝V制度是指“顧客”對(duì)公共物品不滿意，可以向相關(guān)組織提出申訴。“顧客”賠償制度是指如果組織不能滿足“顧客”服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，必須為“顧客”提供某種形式的補(bǔ)償?shù)闹贫取＞椭袊?guó)目前的情況而言，在推行社會(huì)服務(wù)承諾過(guò)程中，通常只強(qiáng)調(diào)“顧客”服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，忽視“顧客”質(zhì)量保證、“顧客”申訴制度和“顧客”賠償制度。要進(jìn)一步完善社會(huì)服務(wù)承諾制，還必須最大限度地將服務(wù)承諾標(biāo)準(zhǔn)向社會(huì)公開(kāi)，得到社會(huì)公眾的廣泛認(rèn)可以及建立以公眾評(píng)價(jià)為核心的服務(wù)承諾評(píng)價(jià)體系和相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制等。

4、給公眾以選擇的機(jī)會(huì)，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到公共服務(wù)

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府提供的公共服務(wù)具有壟斷性，政府以恩賜者的姿態(tài)出現(xiàn)，公眾少有選擇的余地，這種狀況在現(xiàn)今仍有表現(xiàn)。公共服務(wù)的壟斷同效率低下、缺乏創(chuàng)新、服務(wù)價(jià)格上漲以及服務(wù)質(zhì)量的惡化密切相關(guān)。解決這些問(wèn)題的根本出路，就是打破壟斷，給公共部門注入提高服務(wù)效率、改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)在動(dòng)力，使公共機(jī)構(gòu)對(duì)公眾的需求作出靈敏反應(yīng)。其實(shí)現(xiàn)方式包括：擴(kuò)大公眾的選擇權(quán)；縮小政府的規(guī)模；打破壟斷性的集中配置、劃片服務(wù)及客戶分割；允許私營(yíng)部門參與公共服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的社會(huì)化，給顧客以自由選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)權(quán)利，從而迫使公共部門為贏得“顧客”而不得不展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。目前中國(guó)已經(jīng)逐漸在道路橋梁建設(shè)、污水處理和垃圾收集等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入私人資本，形成了公私競(jìng)爭(zhēng)的局面。其次，確?！邦櫩汀边x擇的影響力。在政府部門中，大多數(shù)組織是壟斷性的，是用官僚制度進(jìn)行控制的巨型體系的一部分。要使“顧客”選擇對(duì)公共組織行為產(chǎn)生真正的影響力，就必須將 “顧客”選擇與組織績(jī)效、組織資源相掛鉤。通常的做法是，將“顧客”滿意度作為衡量工作績(jī)效的重要指標(biāo)，或?qū)⒔M織資源分配給“顧客”，例如，向“顧客”發(fā)放代金券、憑單等。

5、以公眾的滿意度作為政府績(jī)效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)

在傳統(tǒng)行政體制下，政府績(jī)效主要由上級(jí)政府或主管領(lǐng)導(dǎo)評(píng)估，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)注重的是國(guó)民生產(chǎn)總值、引進(jìn)外資額度、就業(yè)人數(shù)等純數(shù)量指標(biāo)，關(guān)注資源投入和行政努力，對(duì)政府官員行政能力的評(píng)價(jià)，也往往以爭(zhēng)取到多少項(xiàng)目和投資來(lái)衡量。管理學(xué)大師彼得·德魯克說(shuō)過(guò):“在組織的內(nèi)部，不會(huì)有成果出現(xiàn)，一切成果都存在于組織之外。舉例來(lái)說(shuō)，企業(yè)機(jī)構(gòu)的成果，是通過(guò)顧客產(chǎn)生的，企業(yè)付出的成本和努力，必須通過(guò)顧客購(gòu)買其產(chǎn)品或服務(wù)，才能轉(zhuǎn)變?yōu)槭杖牒屠麧?rùn)。同樣的道理，醫(yī)院的成果肯定表現(xiàn)在病人身上……在組織內(nèi)部所發(fā)生的，只有人工和成本?！盵2]可見(jiàn)，一個(gè)組織的績(jī)效是由組織外部決定的，即由組織的服務(wù)對(duì)象來(lái)評(píng)價(jià)，政府績(jī)效也必須主要由政府的服務(wù)對(duì)象來(lái)評(píng)價(jià)。實(shí)際上，政府部門沒(méi)有盈利或虧損的指標(biāo)來(lái)衡量成功與否，但公眾對(duì)其所提供服務(wù)的滿意程度可以作為一種很好的替代尺度?！巴ǔ?，顧客對(duì)某種服務(wù)滿足其需求程度如何的判斷是準(zhǔn)確可靠的，因此，判斷供給者履行其提供服務(wù)的程度如何的關(guān)系最密切的信息和證據(jù)，就是使用者對(duì)服務(wù)質(zhì)量和價(jià)值表述出來(lái)的評(píng)價(jià)?！盵3]在建構(gòu)中國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估體系過(guò)程中，一方面應(yīng)量化各項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，遵循績(jī)效考核指標(biāo)設(shè)計(jì)的SMART原則，另一方面還要將公眾滿意與否作為衡量政府公共服務(wù)質(zhì)量、衡量政府工作人員是否稱職最為重要的依據(jù)。

[1] 張康之，李傳軍，張璋.公共行政學(xué)[M].北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2002.28.

[2] [美]德魯克.卓有成效的管理者[M].北京:機(jī)械工業(yè)出版社，2005.13.

[3] [美]麥克爾·巴澤雷.突破官僚制：政府管理的新愿景[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.122.

People's satisfaction--purport of service-oriented government

CHEN Jian
(Management school of Xuzhou normal university,Xuzhou,Jiangsu,221009）

Only the government that gives priority to the people's interests all the time and pursues the people's satisfaction is the real service-oriented government,which must actively promote its own reform,protect citizens'democratic rights,construct institutions and mechanisms to close the relationships between the government and the public,and make the public participate in the process of the governance.

People's satisfaction,service-oriented government,civil rights,governmental reform,customer orientation

D62

A

1672－4445(2012)04－0051－04

2012-02-23

陳建（1982-），江蘇徐州人，碩士，徐州師范大學(xué)管理學(xué)院講師，主要從事行政改革與政府管理創(chuàng)新研究。

[責(zé)任編輯：張洋生]