遼寧省食品質(zhì)量安全監(jiān)管優(yōu)化探析——基于食品質(zhì)量安全供給網(wǎng)絡(luò)的視角

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（1.東北財經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)計量分析與預(yù)測研究中心，遼寧 大連 116025；2.東北財經(jīng)大學(xué) 數(shù)學(xué)與數(shù)量經(jīng)濟(jì)學(xué)院，遼寧 大連 116025）

近來我國頻發(fā)的食品安全事件，使得食品質(zhì)量安全已成為我國政府和社會關(guān)注的焦點。2011年5月13日國務(wù)院副總理李克強出席全國食品安全工作專題會議時強調(diào)：要堅決把關(guān)系人民群眾身體健康、生命安全和正常生活的食品安全工作抓實抓好。盡管我國各級政府已經(jīng)相繼出臺了多個相關(guān)食品安全衛(wèi)生的政策法規(guī)，并加強食品安全監(jiān)管，但是食品安全事件仍然屢現(xiàn)。遼寧省是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工出口以及各類食品生產(chǎn)加工的大省，盡管食品質(zhì)量安全問題一直受到省內(nèi)各相關(guān)部門的關(guān)注和重視，食品安全監(jiān)管取得了一定成效，但是食品質(zhì)量安全問題仍然是屢禁不止，如2011年4月遼寧沈陽加工有毒黃豆芽事件等等。

由于食品質(zhì)量安全的“信任品”特征和市場中食品經(jīng)營主體的經(jīng)濟(jì)人“逐利”特性，導(dǎo)致食品質(zhì)量安全供給的“市場失靈”，以及目前我國食品安全監(jiān)管部門存在著職能交叉、模糊與空白地帶，進(jìn)一步導(dǎo)致了我國在食品質(zhì)量安全監(jiān)管方面的“政府失靈”?！笆袌鍪ъ`”和“政府失靈”的雙重作用，進(jìn)一步加劇了當(dāng)前食品質(zhì)量安全供給問題的嚴(yán)重性。本文在梳理遼寧省食品質(zhì)量安全監(jiān)管現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，針對遼寧省食品質(zhì)量安全監(jiān)管存在的問題，以食品質(zhì)量安全供給網(wǎng)絡(luò)為視角，分析了解決遼寧省食品質(zhì)量安全問題，優(yōu)化遼寧省食品安全監(jiān)管的途徑。

1 遼寧省食品質(zhì)量安全監(jiān)管現(xiàn)狀

遼寧省委、省政府歷來高度重視食品安全工作，一直把食品安全作為最基本也是最重要的民生工作來抓。2010年遼寧省財政安排食品安全專項資金10732.5萬元，比2009年增長了3696.9萬元。其中食品安全監(jiān)測經(jīng)費490萬元，質(zhì)監(jiān)部門食品安全監(jiān)督管理經(jīng)費200萬元，食品質(zhì)量專項監(jiān)督抽檢經(jīng)費200多萬元，乳制品質(zhì)量抽檢專項經(jīng)費168萬元，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測經(jīng)費1 700萬元。同時各級地方財政部門都對本地區(qū)食品安全監(jiān)督抽檢、風(fēng)險監(jiān)測、乳及乳制品三聚氰胺監(jiān)督檢查、風(fēng)險監(jiān)測和檢測檢驗設(shè)備投入給予經(jīng)費保障，使監(jiān)管和檢驗機構(gòu)人員隊伍全面滿足工作要求。2011年遼寧省共投入2.247億用于食品安全經(jīng)費投入，為食品安全工作提供了有力的資金保障。對添加劑、乳制品、食用油、肉類、酒類、保健品六大類重點食品進(jìn)行了綜合治理，累計查處食品安全違法案件 7 290起，共查繳“地溝油”105.44噸，取締“地溝油”黑作坊、窩點19個；查處食品非法添加劑和濫用食品添加劑案件1383起，發(fā)現(xiàn)違規(guī)使用“瘦肉精”企業(yè)4家。

2011年遼寧省食品安全委員會首先對地區(qū)以及相關(guān)監(jiān)管部門實施了一票否決年度考核機制，對有下列情形之一的地區(qū)或部門實行一票否決，年度考核結(jié)果定為不合格：發(fā)生特別重大食品安全事故的；發(fā)生食品安全事故隱瞞不報或弄虛作假，或?qū)κ鹿侍幹貌涣Γ斐墒鹿视绊憯U大、人員和財產(chǎn)損失增加的；發(fā)生由于未履責(zé)而導(dǎo)致食品安全事故的；發(fā)生食品安全問題，被省級以上有關(guān)部門查處的；由輿論曝光，造成嚴(yán)重社會影響的；違規(guī)發(fā)布食品安全信息造成嚴(yán)重社會影響的[1]。該機制實則是對食品安全相關(guān)的地區(qū)或監(jiān)管部門的一種監(jiān)督機制，嚴(yán)肅其工作態(tài)度，將食品安全工作真正放到其工作的首要位置。隨后針對遼寧省食品安全現(xiàn)狀，為有效處理重大食品安全事故，切實有效地預(yù)防食品安全事故，將監(jiān)管、預(yù)防落實到每個細(xì)節(jié)，遼寧省食品安全委員會制定下發(fā)了《遼寧省重大食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》將食品安全事故分四個級別進(jìn)行預(yù)警，并在全省實行食品安全綜合監(jiān)管責(zé)任追究制度，同時在每個街道、社區(qū)居民小區(qū)設(shè)置專屬食品安全檢查員。同時為加強食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)的管理，規(guī)范食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)制定工作，遼寧省衛(wèi)生廳起草了《遼寧省食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)管理辦法實施細(xì)則》，對遼寧食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)的計劃、立項、審批、發(fā)布、實施等工作程序予以規(guī)定[2]。此外在積極開展食品安全監(jiān)管工作的同時，為鼓勵消費者參與食品安全行動，《遼寧省食品安全舉報獎勵辦法》規(guī)定：每起食品安全案件舉報獎勵金額最高不超過 20萬元，但對于舉報違法制售、使用食品添加劑、生產(chǎn)假冒偽劣食品的地下“黑窩點”、“黑作坊”以及生產(chǎn)經(jīng)營單位的內(nèi)部舉報人員，可適當(dāng)提高獎勵額度。

2 遼寧省食品質(zhì)量安全監(jiān)管存在的問題

從近年來遼寧省食品質(zhì)量安全監(jiān)管的現(xiàn)狀可以看到遼寧省對食品安全監(jiān)管的重視，加大財政投入，完善監(jiān)管體制，加強對食品質(zhì)量安全監(jiān)管的監(jiān)督、激勵，以及對食品安全措施標(biāo)準(zhǔn)的完善，對消費者等社會參與監(jiān)管的激勵等方面都作出了積極的努力，并取得了一定的成效。但一些食品安全事件仍然屢禁不止，食品安全的違法犯罪行為仍然猖獗。

以沈陽“毒豆芽”事件為例。繼上海、浙江溫州“染色饅頭”事件之后，2011年4月遼寧沈陽“毒豆芽”事件再次成為媒體關(guān)注的焦點。沈陽市共查獲40噸“毒豆芽”，經(jīng)檢測豆芽中含有亞硝酸鈉、尿素、恩諾沙星等有毒有害物質(zhì)。其中，人食用含亞硝酸鈉的食品會致癌，恩諾沙星是動物專用藥，禁止在食品中添加。利潤驅(qū)動使得“毒豆芽”事件由來已久。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，沈陽市場至少三分之一的豆芽都存在類似問題?！岸径寡俊痹谏蜿柲酥寥珖鴣碚f并不是一個“新生事物”，全國各地都有人在用同樣的方法生產(chǎn)有害豆芽。據(jù)調(diào)查：按照“毒豆芽”的生產(chǎn)方式，一斤黃豆至少可生產(chǎn)10斤黃豆芽，一斤黃豆芽的成本價約3角錢，每斤可盈利3角錢，按每天銷售2000斤計算，一年即可盈利約 24萬元，這高額的利潤正是造假者熱衷生產(chǎn)“毒豆芽”的原因之一。而監(jiān)管職能不明則是“毒豆芽”事件的深層原因。在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)：一個小小的“豆芽”在政府的職能管理中牽涉到了工商、質(zhì)監(jiān)、農(nóng)委、公安4家。工商部門表示在現(xiàn)實生活中存在未取得食品生產(chǎn)許可證同時無照經(jīng)營的行為，對食品生產(chǎn)領(lǐng)域的監(jiān)管，應(yīng)該由質(zhì)監(jiān)局負(fù)責(zé)，而不應(yīng)該由工商部門負(fù)責(zé)；質(zhì)監(jiān)部門表示如果將豆芽菜作為產(chǎn)品質(zhì)量法調(diào)整的產(chǎn)品，將會導(dǎo)致立法和執(zhí)法的混亂，所以豆芽菜應(yīng)認(rèn)定為初級農(nóng)產(chǎn)品，歸農(nóng)業(yè)主管部門監(jiān)管；農(nóng)委部門表示按照《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》規(guī)定，在農(nóng)業(yè)活動中獲得的動物、植物、微生物初級產(chǎn)品是初級農(nóng)產(chǎn)品，而豆芽菜不是初級農(nóng)產(chǎn)品，是初級農(nóng)產(chǎn)品的加工品，不應(yīng)由農(nóng)業(yè)行政部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。在事件發(fā)生后，這些監(jiān)管部門沒有檢查自身存在的監(jiān)管漏洞和承擔(dān)責(zé)任，而是相互推諉扯皮、推卸責(zé)任，這更是“毒豆芽”在市場上橫行數(shù)年的深層原因。

通過沈陽“毒豆芽” 事件可以看到，由于食品質(zhì)量安全具有“信任品”特征和食品質(zhì)量安全供給的公共品特性，以及食品安全領(lǐng)域嚴(yán)重的信息不對稱，消費者難以通過自身力量加以鑒別。而以市場經(jīng)濟(jì)為主的經(jīng)濟(jì)體系下，食品經(jīng)營主體往往以“逐利”為首要目標(biāo)。同時由于我國許多食品生產(chǎn)供給都是以小規(guī)模、分散化模式為主，更加劇了食品安全的“市場失靈”。因此，政府及其相關(guān)監(jiān)管部門在食品質(zhì)量安全的供給中應(yīng)發(fā)揮更為重要的作用。但長期以來我們所實施的多頭監(jiān)管模式，造成了職能交叉、監(jiān)管缺位，甚至是互相推卸責(zé)任，矛盾重重的監(jiān)管困境。這使得監(jiān)管難以發(fā)揮長效作用，往往是事后監(jiān)管力度加強而監(jiān)管成效難以持久，致使許多食品安全事件重復(fù)發(fā)生，無論是“毒豆芽”還是“三聚氰胺”、“瘦肉精”等食品安全事件都在重創(chuàng)著消費者對食品安全監(jiān)管的信心。由于食品安全問題不僅涉及食品供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)包括原材料供給、生產(chǎn)加工、流通運輸、銷售、消費甚至回收處理[3]，及其行為主體，還涉及到與食品供應(yīng)鏈相關(guān)聯(lián)的各級政府監(jiān)管部門、行業(yè)協(xié)會、媒體、科研機構(gòu)等社會主體以及各種復(fù)雜的利益關(guān)系。在利益主體多元化的現(xiàn)代社會，單一依靠政府和相關(guān)監(jiān)管部門，抑或個別主體解決食品安全問題是不可能的。在當(dāng)前食品質(zhì)量安全有效供給的“市場失靈”和“政府失靈”下，只有讓各社會主體共同參與治理，運用市場、行政、法律等多種手段，積極構(gòu)建食品質(zhì)量安全供給網(wǎng)絡(luò)，才可能從根本上解決食品質(zhì)量安全問題。

3 構(gòu)建食品質(zhì)量安全供給網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化遼寧省食品質(zhì)量安全監(jiān)管

食品質(zhì)量安全供給是與社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)等政治、經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域的問題纏繞和作用在一起的，不能脫離特定的制度環(huán)境、價值觀和利益偏好來孤立地看待食品質(zhì)量安全供給問題[4]。一方面從食品質(zhì)量安全的監(jiān)管治理角度來看，食品安全監(jiān)管任務(wù)的日趨復(fù)雜與政府監(jiān)管能力的有限性之間的矛盾，意味著任何單一的政府部門都將難以獨自承擔(dān)食品安全保障的重任[5]，推動與食品安全有關(guān)的政府部門、社會組織乃至個人積極參與到食品安全治理過程，理順彼此間的協(xié)調(diào)關(guān)系是保障食品安全的適宜選擇。同時多元治理模式的觀點也認(rèn)為政府主導(dǎo)的食品安全監(jiān)管模式無法適應(yīng)食品安全供給的需要，實行包括政府、市場和社會在內(nèi)的多元規(guī)制模式將能較好地彌補政府監(jiān)管能力的缺陷。我國食品安全供給網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)出“碎片化”特征，而認(rèn)知差異、分割式協(xié)調(diào)、互動障礙以及有效網(wǎng)絡(luò)管理的缺失則成為導(dǎo)致這種“碎片化”的重要因素[6]。另一方面從食品的生產(chǎn)加工銷售優(yōu)化管理來看，它是一個完整的鏈條，食品供應(yīng)鏈的優(yōu)化協(xié)調(diào)與食品質(zhì)量安全是相互影響作用、共生演化的。供應(yīng)鏈中各環(huán)節(jié)的參與主體之間關(guān)系越緊密，一體化程度越高，他們之間的誠信合作水平越高，最終食品質(zhì)量安全水平就越高。同時人們對食品質(zhì)量安全高要求，反過來也會促進(jìn)食品供應(yīng)鏈的優(yōu)化協(xié)調(diào)。因此，食品質(zhì)量安全供給網(wǎng)絡(luò)是由橫向和縱向兩個部分構(gòu)成，其橫向主體包括政府組織（食品安全監(jiān)管的各級政府部門）和非政府組織（食品產(chǎn)業(yè)中企業(yè)、行業(yè)協(xié)會組織、科研機構(gòu)、媒體以及消費者等）；縱向主體則指食品供應(yīng)鏈中各個環(huán)節(jié)主體（食品生產(chǎn)、加工、銷售等供應(yīng)鏈節(jié)點）。為解決遼寧省食品質(zhì)量安全問題，從食品質(zhì)量安全供給網(wǎng)絡(luò)角度，我們應(yīng)該從以下方面進(jìn)行深入研究：

首先，應(yīng)探尋遼寧省食品質(zhì)量安全供給網(wǎng)絡(luò)橫向主體構(gòu)成及其在食品質(zhì)量安全優(yōu)化中的合作機制。確立遼寧省食品質(zhì)量安全供給網(wǎng)絡(luò)中的橫向主體構(gòu)成，利用食品質(zhì)量安全事件、案例和相關(guān)政策法規(guī)分析各橫向主體在食品質(zhì)量安全優(yōu)化中的作用和存在的問題。針對問題，利用合作演化博弈理論，分析各主體間的合作機制，以及如何促使各主體間規(guī)避矛盾達(dá)成合作，是保證食品質(zhì)量安全供給網(wǎng)絡(luò)橫向優(yōu)化必須解決的問題。

其次，應(yīng)分析遼寧省食品質(zhì)量安全供給網(wǎng)絡(luò)縱向主體構(gòu)成及其在食品質(zhì)量安全優(yōu)化中的作用。在確立遼寧省食品質(zhì)量安全供給網(wǎng)絡(luò)中的縱向主體構(gòu)成的基礎(chǔ)上，分析縱向主體間的復(fù)雜策略關(guān)系。借助網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，分析食品供應(yīng)鏈節(jié)點選擇其努力水平的均衡結(jié)果以及對食品供應(yīng)鏈整體福利的影響，進(jìn)一步分析協(xié)調(diào)優(yōu)化各節(jié)點的機制。

最后，應(yīng)理清遼寧省食品質(zhì)量安全供給網(wǎng)絡(luò)的橫縱向主體間的相互作用，及其對食品質(zhì)量安全的影響。在食品質(zhì)量安全供給網(wǎng)絡(luò)橫向主體的外部干預(yù)下，研究以食品供應(yīng)鏈整體福利最高為目標(biāo)的優(yōu)化問題，分析最優(yōu)控制的影響效應(yīng)。研究食品質(zhì)量安全供給網(wǎng)絡(luò)橫向主體的作用機制對縱向節(jié)點企業(yè)建立食品質(zhì)量安全監(jiān)管體系的影響，尤其是縱向主體也加入到監(jiān)管體系后的網(wǎng)絡(luò)式聯(lián)合監(jiān)管體系的建立及其影響作用。

[1]何勇. 遼寧食品安全分為四級預(yù)警居民小區(qū)設(shè)置專屬檢查員[N]. 人民日報，2011-6-6（002）.

[2]吳宏艷. 遼寧加強食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)管理[N]. 中國食品安全報, 2011-7-26（B01）.

[3]張煜, 汪壽陽. 食品供應(yīng)鏈質(zhì)量安全管理模式研究[J].管理評論, 2010(10): 67-74.

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