王松梅

新生代農(nóng)民工社會(huì)保障缺失原因與對(duì)策

王松梅

社會(huì)保障是關(guān)乎和諧社會(huì)構(gòu)建與持久維持的基礎(chǔ)。新生代農(nóng)民工作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要力量，依然面臨著社會(huì)保障缺失、合法權(quán)益受損的困境。分析了新農(nóng)民工社會(huì)保障缺失的原因，提出了建立健全新生代農(nóng)民工社會(huì)保障制度的對(duì)策建議。

新生代農(nóng)民工；社會(huì)保障；原因；對(duì)策

根據(jù)中華全國(guó)總工會(huì)2010年6月21日發(fā)布的《關(guān)于新生代農(nóng)民工問(wèn)題的研究報(bào)告》，新生代農(nóng)民工是指出生于20世紀(jì)80年代以后，年齡在16歲以上，在異地以非農(nóng)就業(yè)為主的農(nóng)業(yè)戶籍人口。2009年，全國(guó)農(nóng)民工總量為2.3億人，新生代農(nóng)民工總數(shù)約在1億人左右［1］。社會(huì)保障是關(guān)乎和諧社會(huì)構(gòu)建與持久維持的基礎(chǔ)，應(yīng)該具有全社會(huì)的覆蓋性和公共產(chǎn)品特征。新生代農(nóng)民工作為我國(guó)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人的主體和現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量，他們的社會(huì)保障權(quán)利訴求比父輩們更為強(qiáng)烈，但現(xiàn)實(shí)情況是：其社會(huì)保障缺失、合法權(quán)益受損的現(xiàn)象并沒(méi)有得到多大改善。老一代農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題亟需政府承認(rèn)并負(fù)擔(dān)起補(bǔ)償責(zé)任,新生代農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題需要國(guó)家通過(guò)相關(guān)法律法規(guī)為其搭建起社會(huì)保障的政策起點(diǎn)［2］。因此，針對(duì)當(dāng)前新生代農(nóng)民工社會(huì)保障嚴(yán)重缺失的現(xiàn)狀，深入探討其社會(huì)保障缺失的原因，建立和完善新生代農(nóng)民工這一龐大流動(dòng)人口群體的社會(huì)保障制度，對(duì)于深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、新生代農(nóng)民工社會(huì)保障缺失的原因分析

（一）戶籍制度為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的制約

我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的以戶籍制度為基礎(chǔ)、城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)是新生代農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)缺失的根本原因。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度是傳統(tǒng)的就業(yè)制度模式和二元社會(huì)保障制度建構(gòu)的基礎(chǔ)，二元戶籍制度不但加深了農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、心理方面的分隔，而且也使農(nóng)民工同時(shí)失去了在城鎮(zhèn)就業(yè)的機(jī)會(huì)和享受社會(huì)保障的權(quán)利，農(nóng)民工成為計(jì)劃體制的局外人［3］。改革開(kāi)放以來(lái)，雖然全國(guó)許多地區(qū)都出臺(tái)了許多新政策和新措施，試圖打破戶籍壁壘，但是，更多的是屬于取消形式上的戶籍歧視，對(duì)依附在戶籍上的種種不平等待遇依然沒(méi)有實(shí)質(zhì)性改善。正是這些結(jié)構(gòu)性的制度安排使新生代農(nóng)民工處于城市社會(huì)的底層而且面臨著城鄉(xiāng)雙重邊緣化的困境。以戶口身份為準(zhǔn)入條件的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利和社會(huì)救助制度仍將新生代農(nóng)民工拒之門外。

（二）現(xiàn)行社會(huì)保障制度與新生代農(nóng)民工的不適應(yīng)性

現(xiàn)行社會(huì)保障制度與新生代農(nóng)民工的不適應(yīng)性是新生代農(nóng)民工社會(huì)保障得不到有效落實(shí)的制度性因素。首先，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率較高導(dǎo)致新生代農(nóng)民工群體的參保率較低?，F(xiàn)行的城市社會(huì)保險(xiǎn)制度規(guī)定，新生代農(nóng)民工要按照與城鎮(zhèn)居民一樣的費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)繳納各種社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用。這樣的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)新生代農(nóng)民工顯然有失公平，使他們普遍感到負(fù)擔(dān)太重。另外，如果按照現(xiàn)行繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，作為社會(huì)保障制度資金來(lái)源主體的企業(yè)也感到負(fù)擔(dān)很重，所以他們一般不會(huì)主動(dòng)給工人提供各種社會(huì)保障項(xiàng)目。其次，社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系難以轉(zhuǎn)移和接續(xù)，導(dǎo)致新生代農(nóng)民工退?，F(xiàn)象嚴(yán)重。由于城鄉(xiāng)社會(huì)保障的二元體制，許多農(nóng)村地區(qū)尚未建立社會(huì)保險(xiǎn)，缺少一個(gè)確保社會(huì)保障關(guān)系在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間順利轉(zhuǎn)移的管理機(jī)制，導(dǎo)致新生代農(nóng)民工回流返鄉(xiāng)時(shí)，其社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移和接續(xù)工作難度加大。2010年元旦，新的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移政策執(zhí)行前夕，深圳驚現(xiàn)史無(wú)前例的退保潮，退保人數(shù)創(chuàng)深圳歷史新高［4］，其根本原因在于城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障制度沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)對(duì)接。第三，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)期限過(guò)長(zhǎng)導(dǎo)致新生代農(nóng)民工不愿意參保。我國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定，農(nóng)民合同制職工在男年滿60周歲、女年滿55周歲時(shí)，累計(jì)繳費(fèi)年限滿15年以上的，可按規(guī)定領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。然而，新生代農(nóng)民工由于工作穩(wěn)定性差，頻繁的流動(dòng)使得他們很難在同一單位累計(jì)工作15年以上，從而導(dǎo)致新生代農(nóng)民工參保積極性不高，退保不斷發(fā)生。第四，相關(guān)法律法規(guī)的缺位是新生代農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)益缺失的重要原因。由于缺乏統(tǒng)一的全國(guó)層面的法律規(guī)定，不僅導(dǎo)致新生代農(nóng)民工在跨省、跨縣市流動(dòng)就業(yè)時(shí)，其社會(huì)保障關(guān)系的建立與轉(zhuǎn)續(xù)在實(shí)踐操作上比較困難，而且導(dǎo)致無(wú)法通過(guò)司法途徑強(qiáng)制要求企事業(yè)單位履行為新生代農(nóng)民工繳納各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)金的義務(wù)。

（三）政府與企業(yè)對(duì)新生代農(nóng)民工社會(huì)保障投資不足

政府部門的責(zé)任模糊以及企業(yè)受利益驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致對(duì)新生代農(nóng)民工社會(huì)保障資金投入不足，是其社會(huì)保障缺失的經(jīng)濟(jì)原因。首先，政府部門的責(zé)任模糊導(dǎo)致對(duì)新生代農(nóng)民工社會(huì)保障投資不足。目前社會(huì)保障改革中所遇到的資金不足問(wèn)題，并非是真正的資金不足，而是各方責(zé)任不清及在這一因素制約下導(dǎo)致財(cái)政并未真正到位造成的［5］?，F(xiàn)行社會(huì)保障制度下中央政府與地方政府責(zé)任模糊的現(xiàn)狀及其慣性，必然使新生代農(nóng)民工社會(huì)保障制度資金無(wú)法真正到位，從而制約制度的建立及持續(xù)發(fā)展。其次，企業(yè)受利益驅(qū)動(dòng)對(duì)新生代農(nóng)民工社會(huì)保障投資不足。新生代農(nóng)民工所在單位多為民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及個(gè)體工商戶，主要集中在建筑、餐飲、服裝等技術(shù)含量較低的勞動(dòng)密集型行業(yè)。這些用人單位為追求高額利潤(rùn)，千方百計(jì)減少人工成本，主觀上不愿意為新生代農(nóng)民工購(gòu)買社會(huì)保險(xiǎn)，甚至一些用人單位采取消極抵制的態(tài)度，瞞報(bào)、虛報(bào)、漏報(bào)參保人數(shù)。

（四）新生代農(nóng)民工權(quán)利意識(shí)的淡薄與工作的高流動(dòng)性

權(quán)利意識(shí)的淡薄與工作的高流動(dòng)性是新生代農(nóng)民工社會(huì)保障缺失的重要內(nèi)因。首先，新生代農(nóng)民工的權(quán)利意識(shí)淡薄。調(diào)查顯示：新生代農(nóng)民工的維權(quán)渠道，主要集中在“找基層政府或相關(guān)組織”（28.9%），以及“通過(guò)維權(quán)組織”（27.3%）。他們特別信賴政府，找基層組織（28.9%）或向上級(jí)政府反映（9.9%）的比例加總接近四成。通過(guò)法律途徑維護(hù)自身權(quán)益的僅11.1%［6］?？梢?jiàn)，新生代農(nóng)民工較之老一代農(nóng)民工雖然維權(quán)意識(shí)有所增強(qiáng)，但是仍有很多新生代農(nóng)民工不知道如何維護(hù)自己的勞動(dòng)權(quán)益。其次，高度流動(dòng)性降低了新生代農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的愿望。就業(yè)“高流動(dòng)性”與“短工化”是“工漂族”的典型特征。調(diào)查顯示，新生代農(nóng)民工平均每人每年換工作0.45次，而第一代農(nóng)民工僅為0.08次，其跳槽頻率是其父兄輩的近6倍［7］。工作流動(dòng)性大和選擇性多的特點(diǎn)決定了新生代農(nóng)民工不愿意參加繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高的社會(huì)保險(xiǎn)。

二、建立健全新生代農(nóng)民工社會(huì)保障制度的對(duì)策建議

（一）深化戶籍制度改革，推進(jìn)平等、規(guī)范的就業(yè)制度

為全面推進(jìn)新生代農(nóng)民工市民化進(jìn)程，保護(hù)新生代農(nóng)民工公平的公民權(quán)利，必須深化戶籍制度改革，打破傳統(tǒng)的二元分割局面，推進(jìn)平等、規(guī)范的就業(yè)制度。首先，要深化戶籍制度改革，逐步實(shí)現(xiàn)人口的自由遷徙。在解決新生代農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題的思路上，必須深化戶籍制度改革，剝離附著在戶籍上的諸多社會(huì)福利和社會(huì)保護(hù)政策，使戶籍制度回歸登記統(tǒng)計(jì)功能，積極推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，使新生代農(nóng)民工在流動(dòng)過(guò)程的每個(gè)環(huán)節(jié)都能得到一個(gè)中華人民共和國(guó)公民所應(yīng)受到的公平待遇和社會(huì)保護(hù)。其次，要推進(jìn)平等、規(guī)范的就業(yè)制度。為了保證新生代農(nóng)民工社會(huì)保障制度的順利實(shí)施，必須消除一切制約勞動(dòng)力流動(dòng)的制度性障礙，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、競(jìng)爭(zhēng)、開(kāi)放、有序的勞動(dòng)力市場(chǎng)，完善新生代農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)體系與管理體系，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力資源在全社會(huì)范圍內(nèi)的合理配置。城市就業(yè)政策上應(yīng)消除城鄉(xiāng)差別待遇，保障新生代農(nóng)民工的平等就業(yè)權(quán)，規(guī)范用工監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)制用人單位與新生代農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同并享受相應(yīng)的城市社會(huì)保障，而不是作為一個(gè)群體被排斥在城市社會(huì)保障體系之外。

（二）加強(qiáng)社會(huì)保障的法制化建設(shè)和信息化管理

完善社會(huì)保障法律體系是保障基本人權(quán)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的根本保證，因此，建立健全新生代農(nóng)民工社會(huì)保障制度必須加強(qiáng)社會(huì)保障的法制化建設(shè)和信息化管理。首先，加強(qiáng)社會(huì)保障立法工作。修改現(xiàn)行的社會(huì)保障法律法規(guī)，對(duì)具體涉及農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題的法律法規(guī)做出明確規(guī)定，使其更具可操作性，積極推進(jìn)社會(huì)保障爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)的實(shí)體化和仲裁員隊(duì)伍的職業(yè)化、專業(yè)化建設(shè)，完善仲裁程序和各項(xiàng)制度。其次，加強(qiáng)依法行政工作。監(jiān)管部門要加大依法行政檢查和監(jiān)督工作力度，及時(shí)嚴(yán)肅處理侵犯新生代農(nóng)民工權(quán)益的事件，使新生代農(nóng)民工能獲得充分的法律保障。要加大現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行力度，對(duì)違反相關(guān)法律法規(guī)的雇主或用人單位，要依法嚴(yán)肅處理，確保新生代農(nóng)民工充分享受現(xiàn)代社會(huì)的社會(huì)保障成果。第三，加強(qiáng)社會(huì)保障的信息化管理。為全面推進(jìn)社會(huì)保障體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的規(guī)范化和制度化，必須充分利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，加強(qiáng)社會(huì)保障的信息化管理，逐步建立起全國(guó)性的新生代農(nóng)民工社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，通過(guò)一體化的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)新生代農(nóng)民工社會(huì)保障在全國(guó)范圍內(nèi)的流動(dòng)、銜接與轉(zhuǎn)移。

（三）多方籌措，建立長(zhǎng)效穩(wěn)定的社會(huì)保障基金籌集機(jī)制

新生代農(nóng)民工社會(huì)保障是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，社會(huì)保障基金的來(lái)源是社會(huì)保障制度順利運(yùn)行的基礎(chǔ)。由于我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障籌資方式的缺陷和社會(huì)保障基金的整體短缺，必須拓寬新生代農(nóng)民工社會(huì)保障基金渠道，形成靈活多樣的籌資方式，建立長(zhǎng)效穩(wěn)定的企業(yè)、個(gè)人和國(guó)家三方共同承擔(dān)的社會(huì)保障基金籌集機(jī)制。首先，國(guó)家要做大社保儲(chǔ)備基金的規(guī)模，在國(guó)家層面實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的可持續(xù)發(fā)展，從而解決新生代農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題。例如，國(guó)家可以調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高社會(huì)保障支出占整個(gè)預(yù)算支出的比重，彌補(bǔ)社會(huì)保障基金缺口；也可以通過(guò)社會(huì)捐獻(xiàn)、基金的運(yùn)營(yíng)增值、彩票收入、稅收等方式擴(kuò)大社會(huì)保障基金的來(lái)源，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障基金的保值增值。其次，企業(yè)要從個(gè)人與企業(yè)共同發(fā)展的角度出發(fā)，實(shí)行人性化管理，依法為新生代農(nóng)民工辦理社會(huì)保險(xiǎn)手續(xù)，繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，最大限度地解決新生代農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題。最后，根據(jù)國(guó)家、企業(yè)及勞動(dòng)者個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)的原則，新生代農(nóng)民工個(gè)人要切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，正確對(duì)待自己的社會(huì)保障問(wèn)題，按照自己的承受能力主動(dòng)承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)基金份額。

（四）加強(qiáng)教育宣傳，提高新生代農(nóng)民工的社會(huì)保障意識(shí)

新生代農(nóng)民工社會(huì)保障意識(shí)的增強(qiáng)，不僅需要通過(guò)教育培訓(xùn)不斷提升自身的文化素質(zhì)和法律素質(zhì)，而且需要政府部門不斷加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障法律法規(guī)的宣傳，提高新生代農(nóng)民工廣泛運(yùn)用法律方式維護(hù)權(quán)利的能力。首先，要加大宣傳力度，努力營(yíng)造出“人人參與社會(huì)保險(xiǎn)，人人享受社會(huì)保障”的良好氛圍。政府部門要充分發(fā)揮廣播、電視、報(bào)紙等新聞媒體的作用，通過(guò)多形式、全方位的社會(huì)保障政策法規(guī)的宣傳，提高用人單位執(zhí)行勞動(dòng)保障法律法規(guī)的自覺(jué)性和新生代農(nóng)民工的參保意識(shí)，在全社會(huì)形成“社保利我”共識(shí)。其次，要加強(qiáng)教育培訓(xùn)，幫助新生代農(nóng)民工提高社會(huì)保障意識(shí)。政府部門在重視新生代農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)的同時(shí)，也要重視其社會(huì)保障意識(shí)和法律意識(shí)的提高，加大新生代農(nóng)民工維權(quán)培訓(xùn)力度。政府相關(guān)部門可以通過(guò)定期免費(fèi)舉辦社會(huì)保障政策法規(guī)的講座和培訓(xùn)等方式，在新生代農(nóng)民工中普及社會(huì)保障知識(shí)和相關(guān)法律法規(guī)，使他們懂得如何運(yùn)用法律手段來(lái)維護(hù)自己的社會(huì)保障權(quán)益。同時(shí)，用人單位要對(duì)加強(qiáng)對(duì)新生代農(nóng)民工的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、職業(yè)病防范、職業(yè)健康保護(hù)以及安全生產(chǎn)等方面的教育培訓(xùn)，提高新生代農(nóng)民工預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)和能力。

（五）建立適合新生代農(nóng)民工特點(diǎn)的社會(huì)保障體系

新生代農(nóng)民工社會(huì)保障的制度安排必須考慮他們的新特征和新訴求，按照公平公正的原則，逐步建立起適合新生代農(nóng)民工特點(diǎn)分類分層實(shí)施的社會(huì)保障體系。首先，針對(duì)屢屢發(fā)生的農(nóng)民工工傷事故以及由此導(dǎo)致的眾多勞資糾紛和迅速擴(kuò)大的農(nóng)民工職業(yè)病群體，政府應(yīng)加快建立新生代農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)制度。其次，針對(duì)新生代農(nóng)民工勞動(dòng)保護(hù)條件堪憂，職業(yè)病檢查、安全培訓(xùn)落實(shí)較差的現(xiàn)狀，政府應(yīng)當(dāng)積極建立新生代農(nóng)民工疾病醫(yī)療保障尤其是大病保障制度，最大范圍的分散由于疾病給他們帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。第三，針對(duì)新生代農(nóng)民工就業(yè)狀況極不穩(wěn)定的現(xiàn)狀，應(yīng)加快建立新生代農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)制度，實(shí)行 “現(xiàn)收現(xiàn)付”制，有條件的地方可以把新生代農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)制度。第四，積極探索適合不同層次新生代農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。對(duì)于擁有比較穩(wěn)定的職業(yè)、相對(duì)固定的住所和單位的新生代農(nóng)民工，可以考慮將他們納入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系；對(duì)于無(wú)固定職業(yè)且流動(dòng)性較大的新生代農(nóng)民工，可以設(shè)計(jì)一種過(guò)渡性的方案，如制定一定范圍內(nèi)不同檔次的繳費(fèi)率由新生代農(nóng)民工自愿選擇，并規(guī)定用人單位必須根據(jù)新生代農(nóng)民工所選擇的繳費(fèi)率繳納相應(yīng)檔次的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。同時(shí)，要改革現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移辦法，允許參保的新生代農(nóng)民工的社會(huì)統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶余額同時(shí)轉(zhuǎn)移。第五，針對(duì)新生代農(nóng)民工年輕力壯、流動(dòng)性太大、工作不穩(wěn)定的特點(diǎn)，加快建立適合新生代農(nóng)民工的最低生活保障與社會(huì)救助制度。對(duì)新生代農(nóng)民工的社會(huì)救助不應(yīng)是單純的經(jīng)濟(jì)救助，而應(yīng)是提供勞動(dòng)機(jī)會(huì)，可以通過(guò)“公共勞動(dòng)”形式的流動(dòng)人口最低生活保障制度使新生代農(nóng)民工通過(guò)自己的勞動(dòng)為城市提供公共服務(wù)，并獲得能滿足最低生活需要的工資或?qū)嵨铩?/p>

[1]全國(guó)總工會(huì)新生代農(nóng)民工問(wèn)題課題組.關(guān)于新生代農(nóng)民工問(wèn)題的研究報(bào)告[N].工人日?qǐng)?bào)，2010-06-21.

[2]嚴(yán)新明,楊海芬.新生代農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題及其出路[J].閱江學(xué)刊，2011（1）.

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[4]葉明華.深圳驚現(xiàn)兩萬(wàn)人退保潮[N].南方日?qǐng)?bào)，2010-01-01.

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C914

A

1673-1999（2012）16-0046-03

王松梅（1973-），女，河南鄭州人，碩士，鄭州職業(yè)技術(shù)學(xué)院(河南鄭州450121）基礎(chǔ)教育處講師。

河南省科技廳軟科學(xué)研究項(xiàng)目“新生代農(nóng)民工社會(huì)保障機(jī)制創(chuàng)新”（122400430010）。

2012-05-18