○楊莉

一、引言

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國大、中、小城市的規(guī)模在發(fā)生明顯變化，城市人口增長有加快的趨勢，城市建設(shè)規(guī)模也隨之?dāng)U大。但城市在快速發(fā)展的同時也面臨著人口、資源、環(huán)境的壓力，尤其是一些資源稀缺型的特大城市，急劇膨脹的人口及人口分布不均勻，給城市的住房和就業(yè)帶來了巨大的壓力，出現(xiàn)了交通的過度擁擠、人均上下班路上花費時間過多、就業(yè)人員心理和身體亞健康現(xiàn)象不容樂觀等一系列問題，如果不加以有效的引導(dǎo)和解決，將會影響未來城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，總結(jié)我國及國際上先進的城市發(fā)展經(jīng)驗和教訓(xùn)，特別是探討如何避免在我國城市發(fā)展中已發(fā)生的不可逆轉(zhuǎn)或不易逆轉(zhuǎn)的錯誤，防止出現(xiàn)嚴(yán)重的失業(yè)問題、資源短缺問題及由此引發(fā)的一系列嚴(yán)重的社會問題，顯得尤為重要。

城市作為人口高度密集的城市，安居樂業(yè)是民生之本，人口的相對穩(wěn)定居住，合理就業(yè)及合理的就業(yè)渠道關(guān)系到城市的穩(wěn)定與和諧，更關(guān)系到城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。而保證居民安居樂業(yè)的前提是產(chǎn)業(yè)布局合理。尤其是目前大部分特大城市的第三產(chǎn)業(yè)已達到相當(dāng)?shù)谋壤捎诘谌a(chǎn)業(yè)具有快速帶動局部繁榮的特點，用產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化可帶動城市人口分布、人口結(jié)構(gòu)、人口素質(zhì)的優(yōu)化，同時帶動整個城市結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。因此，將城市的合理布局與城市的產(chǎn)業(yè)布局掛鉤，與居民的就業(yè)掛鉤，從而帶動整個城市結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，對促進實現(xiàn)城市人口與資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。

二、當(dāng)前我國城市發(fā)展面臨的問題

1、城市的污染加重

城市的快速發(fā)展導(dǎo)致對自然資源需求的持續(xù)膨脹，而不少超大城市、特大城市自然資源擁有量十分有限，有些城市的地下、地表水的承受能力已突破極限，在人口的過度擴張導(dǎo)致水資源短缺的同時，人類生活、工業(yè)活動對有限的水資源造成的污染程度也隨之加大，給城市的資源、環(huán)境等造成巨大壓力，城市地下水資源的保護任務(wù)加重。由于二氧化硫污染嚴(yán)重、城市顆粒物濃度超標(biāo)、局部地區(qū)城市酸雨情況有所加重、溫室效應(yīng)加重，再加上城市固體廢棄物的處理和處置水平比較低，循環(huán)利用率不高，城市的污染加重是亟待重視的問題。

2、交通壓力越來越大

伴隨著城市人口的增加，交通壓力越來越大，再加上人口和就業(yè)的分離，很多大型城市在不同程度上都出現(xiàn)交通擁擠和堵塞的狀況。廣州、武漢、西安等城市都出現(xiàn)交通堵塞的狀況，雖然近年來都在快速發(fā)展交通運輸包括發(fā)展地下鐵道運輸來減少交通壓力，但從北京的發(fā)展過程看，單靠快速發(fā)展公共交通運輸是解決不了交通壓力問題的，因為新增交通供給能力很快被人口增量所抵消。因此，城市若要實現(xiàn)道路暢通，應(yīng)在大力發(fā)展硬件運輸?shù)耐瑫r，采用相應(yīng)的軟措施與之配合。

在城市發(fā)展公共交通，不應(yīng)是一味地降低公共交通的費用。過低的公交票價對人口的流動能起到促動作用，從而加快城市的擴張速度。因為在很多特大城市或省會城市，單位時間的工作收入相對高，而交通成本低，人們采用居住在遠(yuǎn)郊的價格便宜的出租房中，通過早出晚歸來降低生活成本。有些老人和時間有空余的人會乘坐十幾里公交車，僅僅為趕赴大超市買處理和折扣商品，加大了交通的擁擠。

3、生活壓力越來越大

城市人口的激增對于城市資源的消耗無疑是巨大的。在我國已出現(xiàn)基本設(shè)施、城市規(guī)劃、城市結(jié)構(gòu)均和世界上發(fā)達的國際化大都市無法相比，但人口密度卻逼近國際化大都市的超大城市。這樣由于房價的不斷攀升、交通擁擠不堪、就業(yè)壓力加大、工作壓力大等，造成城市結(jié)婚年齡越來越大，生育年齡越來越晚，亞健康人群數(shù)量增多。

縱觀各個城市人口的居住狀況，就業(yè)地點和人口居住地點均出現(xiàn)嚴(yán)重脫節(jié)。由于房價過高，人們在購買住房時，首要考慮的不是它的綜合適用性，而是考慮它的價格是不是能承受，至于家人的上班、上學(xué)的距離可能放在之后考慮，這無疑給日常的生活帶來了困難。不少特大城市將大量人口分流到郊區(qū)或新城中，但不是因為那里的生活更加優(yōu)質(zhì)，而僅僅是受高房價的驅(qū)使。過高的房價和過多的人口使得新城建設(shè)應(yīng)運而生，然而相關(guān)配套設(shè)施的欠缺以及當(dāng)?shù)毓ぷ鳈C會的缺失導(dǎo)致了人們不得不選擇往返于中心城區(qū)與新城，無疑極大地加重了城市人口的生活壓力。

4、城市近郊居民生活方式發(fā)生明顯變化

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快、城市規(guī)模的擴大，城市近郊的農(nóng)民角色發(fā)生了改變，由農(nóng)民轉(zhuǎn)換成為市民，不再務(wù)農(nóng)但卻缺乏后續(xù)配套的就業(yè)渠道，部分以出租房子、做小買賣為職業(yè)，一些本應(yīng)該辛勤工作的中年人和年輕人無所事事，借助打牌、玩游戲消磨時間，這種現(xiàn)象應(yīng)該引起重視。

5、經(jīng)濟差異拉大

我國區(qū)域發(fā)展不平衡的問題也日益突出，區(qū)域經(jīng)濟差異越來越大，已成為世界上地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異最大的國家之一。京津冀、長三角、珠三角三大都市圈，及遼中南、中原、武漢、長株潭、成渝等城市群，以不到全國1/10的土地面積承載了全國1/3以上的人口，創(chuàng)造了全國1/2以上的GDP。城鄉(xiāng)之間差距大，城鄉(xiāng)居民收入差異也較大。對于中國這樣一個多民族大國，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不均衡不僅是經(jīng)濟問題，也是重大的社會問題，直接關(guān)系到國家的穩(wěn)定與發(fā)展。相對各級城市人口密度的不斷增加，偏遠(yuǎn)地區(qū)尤其是氣候條件差的偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)人口過于稀少，人才短缺，卻又留不住人才，造成西部地區(qū)教育落后又難以吸收東部地區(qū)的人才。區(qū)際勞動力的流動速度加快以及流動規(guī)模擴大使得西部的技術(shù)性勞動力不斷流失，勞動力豐裕地區(qū)剩余勞動力的轉(zhuǎn)移抑制了資本豐裕地區(qū)的資本外流，因而東部勞動密集型產(chǎn)業(yè)遲遲未向西部轉(zhuǎn)移，這進一步加劇了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡。

三、促進城市人口趨于合理分布的途徑

1、利用產(chǎn)業(yè)布局

將城市的合理布局與城市的產(chǎn)業(yè)布局掛鉤，與居民的就業(yè)掛鉤，由此逐步帶動城市的合理布局。通過區(qū)位優(yōu)勢的結(jié)合，逐步把一些大型的職能單一的大學(xué)城、金融區(qū)、科技產(chǎn)業(yè)區(qū)發(fā)展成為都市的副中心、亞中心、局部中心，從而使城市內(nèi)部的空間布局和功能結(jié)構(gòu)趨于合理，減少城市化問題的發(fā)生，發(fā)揮城市的輻射作用，帶動城市周邊地區(qū)的發(fā)展。

在不少特大城市，由于過多強調(diào)規(guī)劃開發(fā)寫字樓、行政辦公和商務(wù)功能，使得過多人流向市中心區(qū)聚集，而近、遠(yuǎn)郊區(qū)則建設(shè)過多的住宅功能片區(qū)，導(dǎo)致每天大量人群在兩地之間進行鐘擺式的交通往來。即使在外圍逐步建設(shè)了相應(yīng)的醫(yī)療、教育等配套設(shè)施，由于較多的工作崗位都集中于城市中心區(qū)，人們還是會繼續(xù)每天通勤的生活。

在人口居住的密集區(qū)，由于沒有產(chǎn)業(yè)配套，人們每天到城里上班，導(dǎo)致嚴(yán)重的人力、時間等資源浪費。應(yīng)充分利用產(chǎn)業(yè)鏈和交通鏈結(jié)合的形式，減少居民對市中心和繁華地帶的依賴程度，除大力發(fā)展軌道交通外，還要用產(chǎn)業(yè)鏈帶動區(qū)域均衡發(fā)展。發(fā)展與市民的生活息息相關(guān)、也是城市經(jīng)濟所必不可少的都市型工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，它具有投資少、見效快、吸納就業(yè)人數(shù)多等特點，適于在郊區(qū)發(fā)展?？紤]到特大城市的資源稟賦情況和現(xiàn)有的工業(yè)基礎(chǔ)，都市型工業(yè)的發(fā)展應(yīng)把重點放在食品工業(yè)、服裝紡織業(yè)、印刷包裝業(yè)等三個領(lǐng)域，并且應(yīng)該注重發(fā)展優(yōu)勢或特色經(jīng)濟。

通過新興產(chǎn)業(yè)的布局或一定的產(chǎn)業(yè)鏈解決在居住地附近的就業(yè)問題，在城市的近郊提供良好的生活環(huán)境、一定的工作發(fā)展空間、滿意的收入、快樂的業(yè)余娛樂生活，讓人們發(fā)現(xiàn)與其每天為上班耗費三個小時的時間在路上，不如選擇就近就業(yè)。而周末和節(jié)假日可通過方便、快捷的交通設(shè)施到附近的大城市游玩，這可減少由于城市房價高、工作競爭壓力大、生活成本高帶來的壓力，對年輕人會有很大的誘惑力，這也是解決年輕人在各個特大城市到處漂問題的一個有效途徑。

通過充分利用鄰近大中城市的優(yōu)勢，承接大中城市的技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟和社會各方面的輻射，承擔(dān)中心城市的部分功能和作用，即利用近城區(qū)位優(yōu)勢促進大中城市附近的城鎮(zhèn)建設(shè)再上一個臺階。

2、充分借鑒國外的發(fā)展經(jīng)驗

當(dāng)前應(yīng)做的工作是在充分考慮建設(shè)中國特色城市的前提下，分析國外成熟的發(fā)展經(jīng)驗是否適合中國的發(fā)展，或適合某些城市的發(fā)展，即探討恰當(dāng)?shù)倪m合范圍和程度、如何實現(xiàn)的問題。

美國城市發(fā)展模式經(jīng)歷了以單核城市集中發(fā)展為特征的傳統(tǒng)城市化和以中心城市與外圍地區(qū)互動發(fā)展為特征的大部市區(qū)化兩個互相銜接但又各有特色的階段。利用產(chǎn)業(yè)鏈和交通鏈向城市外圍進行經(jīng)濟輻射，促使經(jīng)濟和社會發(fā)展的機會沿交通干線向城郊和農(nóng)村擴散，并輔助一些相應(yīng)的措施來減少城鄉(xiāng)差別，因此美國的城鄉(xiāng)差別并不大。中產(chǎn)階級家庭沿著產(chǎn)業(yè)鏈向郊外擴展，傳統(tǒng)城鄉(xiāng)結(jié)合部的工作環(huán)境和生活質(zhì)量好于市中心，不少美國大都市外圍產(chǎn)業(yè)鏈上的村鎮(zhèn)居民“幸福指數(shù)”甚至高于市內(nèi)居民。在這一過程中，美國主要依靠市場力量調(diào)節(jié)，同時，聯(lián)邦和地方立法機構(gòu)在制度和體制設(shè)置方面適時立法監(jiān)管，如美國各州在消費稅上向城郊和農(nóng)村地區(qū)傾斜，這樣促使消費機會擴散，實際上把消費和發(fā)展的機會送給了遠(yuǎn)郊和農(nóng)村。日本東京建設(shè)了許多具有一流水平的現(xiàn)代化的“副都心”，整個城市結(jié)構(gòu)從單一集中型向多核心、多心型模式的城市發(fā)展，并在各個新市區(qū)（副都心）創(chuàng)建了富有特色的和具有魅力的市政服務(wù)系統(tǒng)和第三產(chǎn)業(yè)，減少了東京市中心的人流。澳大利亞的墨爾本，利用相對獨立的公共服務(wù)體系，使得市中心人口總數(shù)很少，超過90%的居民相對平均分布在其數(shù)百個郊區(qū)等等。歐亞國際大都市多采取“大城小區(qū)”的城市規(guī)劃模式。各個城區(qū)都產(chǎn)生了具有特色的產(chǎn)業(yè)區(qū)與居民社區(qū)，在“內(nèi)城”形成了分散的功能區(qū)，并最終形成三級模式，即“核心城區(qū)—市區(qū)—大城市區(qū)”。

就發(fā)展階段而言，我國特大城市及周邊地區(qū)早已經(jīng)突破了城市發(fā)展的首要階段，已經(jīng)完成了人口積累這一初級環(huán)節(jié)，即已完成了從分散到集中的階段，在城市總產(chǎn)值、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口規(guī)模、發(fā)達程度等方面，初步具備了現(xiàn)代化大都市的基礎(chǔ)。未來的特大城市發(fā)展的趨勢應(yīng)從集中到分散、從規(guī)?；l(fā)展到功能化發(fā)展，實行扁平化的管理模式。

現(xiàn)階段我國的城市規(guī)劃并沒有平均分配各方面的資源，致使公共資源分配不均，優(yōu)質(zhì)醫(yī)療、教育、商業(yè)機構(gòu)集中于城市中心區(qū)，城市中心區(qū)公共資源密度較高，而城市郊區(qū)缺少優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)資源。不少城市大部分重點高中在郊區(qū)的分布很少，銀行網(wǎng)點更是屈指可數(shù)，與中心城區(qū)形成明顯對比。因此，應(yīng)探討各種措施以緩解城市現(xiàn)階段由于發(fā)展過快所引起的城市布局的缺陷及公共資源分布不均衡等問題，減少單位時間人均外出乘用交通工具的頻率，改善城市人口過度集中，交通擁擠、環(huán)境惡化等狀況。

3、重視城市發(fā)展規(guī)劃中的政策制定

北京曾用降低公共交通的費用包括降低地鐵交通的費用來減少交通的堵塞，從實施幾年后的效果看沒有產(chǎn)生預(yù)期的效果。因此，在城市管理和城市布局的過程中，政策和措施的制定非常重要。首先，在政策制定過程中要考慮政策實施的效果，新政策一旦出現(xiàn)，民眾要考慮如何應(yīng)對，即如何采取對策、政策的執(zhí)行過程實質(zhì)上是博弈過程，本質(zhì)上是政策的制定者和政策的被影響者進行博弈，并且也是尋找經(jīng)濟社會不斷達到上升的互利或互惠機會效率狀態(tài)的過程，因此在政策的制定過程中應(yīng)從博弈的原理進行分析，且以經(jīng)濟學(xué)為指導(dǎo)。其次，應(yīng)從政策可能產(chǎn)生的效果及具有的引導(dǎo)作用進行分析。政策制定的目的就是產(chǎn)生的效果及具有的引導(dǎo)作用對環(huán)境的發(fā)展有利，尤其對系列化的政策需根據(jù)及時跟蹤得到的反饋信息分析，以民眾幸福指數(shù)的提升、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展作為衡量和評價的重要目標(biāo)和核心基點。再次，應(yīng)對影響力大的政策進行風(fēng)險評估。任何政策對社會環(huán)境都會有沖擊作用，所以要對影響重大的政策的沖擊作用進行分析，預(yù)測沖擊作用是否在承受范圍內(nèi)。主要分析無法預(yù)測的重大敏感案件、典型系列事件對政策執(zhí)行產(chǎn)生的影響。最后，應(yīng)系統(tǒng)分析城市的地域分布、空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、市政管理、城市文化和房地產(chǎn)開發(fā)等諸方面的狀況，修正傳統(tǒng)的城市化理論，進而有前瞻性地擬定城市與區(qū)域規(guī)劃及相關(guān)政策。

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