基層公務(wù)員績(jī)效考核改革的路徑設(shè)計(jì)

姜杰敏

基層公務(wù)員績(jī)效考核改革的路徑設(shè)計(jì)

姜杰敏

就公務(wù)員隊(duì)伍而言，基層公務(wù)員（主要是指正科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)以下的公務(wù)員，如無(wú)特殊說(shuō)明，下文中的“公務(wù)員”都指這一類型）占了大多數(shù)，他們大部分身處一線，直接與群眾接觸，是各項(xiàng)工作的具體執(zhí)行者和高層的主要信息來(lái)源，地位十分重要。如何對(duì)公務(wù)員特別是基層公務(wù)員開展程序規(guī)范、便于操作、導(dǎo)向明確、約束力強(qiáng)的績(jī)效考核，一直是公務(wù)員管理部門十分關(guān)注的問(wèn)題。本文借鑒各地的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)績(jī)效考核的改革提出一些設(shè)想。

一、制訂科學(xué)有效、分類分級(jí)、具體到人的量化考核體系

現(xiàn)行考核機(jī)制存在考核內(nèi)容空泛、考核指標(biāo)抽象、考核結(jié)果反饋和運(yùn)用不足等弊端。對(duì)此有針對(duì)性地設(shè)計(jì)出一個(gè)既具有時(shí)代特征，能體現(xiàn)對(duì)公務(wù)員的普遍要求，又具有個(gè)性考量，能反映不同單位、層級(jí)和崗位的公務(wù)員工作實(shí)績(jī)的分類分級(jí)考核體系，就成為亟需解決的首要問(wèn)題。

（一）建立考核機(jī)構(gòu)

在市級(jí)層面應(yīng)設(shè)立非常設(shè)性的市公務(wù)員績(jī)效考核委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱市考委會(huì)），由組織部、公務(wù)員局牽頭，紀(jì)委、監(jiān)察局、效能辦、黨委辦、政府辦、統(tǒng)計(jì)局、調(diào)查隊(duì)、財(cái)政局、審計(jì)局、文明辦、信訪局、綜治辦等部門組成，日常事務(wù)由公務(wù)員局承擔(dān)。市考委會(huì)主要負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、處理績(jī)效考核工作中的重大問(wèn)題；審核各單位制訂的考核指標(biāo)體系；監(jiān)督全年考核完成后各單位的獎(jiǎng)懲事項(xiàng)進(jìn)展；組織較大規(guī)模的外部測(cè)評(píng)和資料收集等事宜。

（二）科學(xué)分類分級(jí)

首先，對(duì)全市機(jī)關(guān)單位進(jìn)行分類，第一類為黨群部門、第二類為政府部門、第三類為街道辦事處或鎮(zhèn)政府。對(duì)共性內(nèi)容設(shè)定基礎(chǔ)建設(shè)和運(yùn)作機(jī)制兩大維度指標(biāo)，在此基礎(chǔ)上突出個(gè)性內(nèi)容，第一類突出考核黨的建設(shè)，第二類突出考核群眾滿意度，第三類突出考核業(yè)務(wù)實(shí)績(jī)。此外，可根據(jù)服務(wù)對(duì)象的特點(diǎn)，將第二類的政府部門再分成三個(gè)組，分別是對(duì)內(nèi)服務(wù)部門、對(duì)外服務(wù)部門，和既有對(duì)內(nèi)又有對(duì)外的部門，三組部門在測(cè)評(píng)方法和難度系數(shù)上都要進(jìn)行區(qū)別。然后，將基層公務(wù)員按“正科級(jí)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”、“副科級(jí)”、“科員”劃分成三個(gè)層級(jí)。通過(guò)區(qū)別對(duì)待的分類分級(jí)考核辦法，避免一刀切的做法，提高考核結(jié)果的公信力。

（三）建構(gòu)考核指標(biāo)框架

首先，確定一、二級(jí)績(jī)效指標(biāo)，明確列出對(duì)該類該級(jí)的所有公務(wù)員都共同適用的一般要求。一級(jí)指標(biāo)即指德、能、勤、績(jī)、廉，可將這五個(gè)項(xiàng)目的考核比例由現(xiàn)行的“五等分”變?yōu)?0：30：15：30：5（強(qiáng)調(diào)以德為先，突出能力建設(shè)，注重實(shí)際成績(jī)和效果，“廉”的比例雖不高，但實(shí)行一票否決）。二級(jí)指標(biāo)結(jié)合實(shí)際可細(xì)化為德（思想政治素養(yǎng)、職業(yè)道德、社會(huì)公德、個(gè)人品德）、能（學(xué)習(xí)能力、調(diào)查研究能力、團(tuán)隊(duì)協(xié)作能力、心里調(diào)適能力、表達(dá)能力、創(chuàng)新能力）、勤（出勤情況、勤奮程度）、績(jī)（業(yè)務(wù)工作數(shù)量、業(yè)務(wù)工作質(zhì)量、日常事務(wù)處理、工作效率）、廉（自警自重）等項(xiàng)目。通過(guò)該框架能統(tǒng)一整個(gè)指標(biāo)體系的計(jì)算衡量，從而形成有效的可比性。

其次，確定第三級(jí)績(jī)效指標(biāo)。由被考核者和單位領(lǐng)導(dǎo)共同圍繞一、二級(jí)績(jī)效指標(biāo)，結(jié)合單位年度目標(biāo)和特色工作，結(jié)合各崗位的性質(zhì)和要求（正常情況下分為綜合管理型、專業(yè)技術(shù)型、行政執(zhí)法型），結(jié)合每個(gè)人的職責(zé)和分工，適當(dāng)瞄準(zhǔn)同行業(yè)中的先進(jìn)水平，使用“數(shù)字”、“時(shí)間”、“行為”來(lái)量化、細(xì)化第三級(jí)指標(biāo)。國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐證明，這是可行的（如果一項(xiàng)工作能夠用“數(shù)字”表示，就表示這項(xiàng)工作可以量化。如果不能量化，則可用“時(shí)間”表示，設(shè)定時(shí)限，按時(shí)完成或參加了就合格，反之就不合格。如果有些工作項(xiàng)目“數(shù)字”和“時(shí)間”皆不適用，就用“行為”表示，即以“行為”發(fā)生與否作為合格的標(biāo)準(zhǔn)）。為防止一些單位在設(shè)計(jì)三級(jí)指標(biāo)時(shí)避重就輕，市考委會(huì)可事先針對(duì)各類各級(jí)分別制定考核體系樣表，供各單位參考，允許做一定程度的變動(dòng)。

（四）確定指標(biāo)權(quán)重及標(biāo)準(zhǔn)

由被考核者和單位領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商制訂各項(xiàng)指標(biāo)具體的權(quán)重和等級(jí)分值，反映每項(xiàng)指標(biāo)在整體績(jī)效中所占的重要度，進(jìn)而使該指標(biāo)體系能夠以量化分?jǐn)?shù)反映每個(gè)人的績(jī)效。在確定權(quán)重時(shí)，應(yīng)對(duì)公務(wù)員所做工作進(jìn)行全面的分析和比較，既考慮工作數(shù)量、質(zhì)量，又考慮工作難度和服務(wù)對(duì)象滿意度；既考慮外部環(huán)境、條件的影響，又考慮其主觀的努力程度等。

二、完善考核程序和方法，加大外部考核，強(qiáng)化平時(shí)考核

有了完善的考核體系，但如果沒有合理的考核程序和正確的考核方法，在執(zhí)行中仍會(huì)被錯(cuò)誤操作，最終令考核結(jié)果難以服眾，阻礙改革的有序進(jìn)行。因此，須從以下幾方面著手：

（一）加強(qiáng)考前培訓(xùn)和考后糾偏

在機(jī)關(guān)引入較為完整的績(jī)效考核方法是一次新鮮嘗試，各方面都不完善。要加強(qiáng)對(duì)考核者的理念構(gòu)建、指標(biāo)設(shè)定、方法運(yùn)用、誤差分析以及反饋技巧等方面的培訓(xùn)，并通過(guò)模擬考核，以提高考核者實(shí)際運(yùn)用時(shí)的準(zhǔn)確性與公正性。市考委會(huì)還應(yīng)采取多種形式對(duì)各單位的考核工作進(jìn)行監(jiān)督檢查，注意區(qū)分影響績(jī)效結(jié)果的可控因素和不可控因素，根據(jù)具體情況加以處理，及時(shí)糾正出現(xiàn)的偏差，對(duì)各單位考核工作進(jìn)行規(guī)范。

（二）提高公民的參與程度

根據(jù)公務(wù)員不同崗位的特點(diǎn)，積極探索開門考核的辦法，擴(kuò)大民主參與。例如，在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員進(jìn)行考核時(shí)，可邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、特邀監(jiān)察員、服務(wù)對(duì)象、轄區(qū)企業(yè)（工商戶）代表、基層群眾等社會(huì)各界參與，組成考核評(píng)議團(tuán)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員進(jìn)行年度考核。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員述職基礎(chǔ)上，當(dāng)場(chǎng)可對(duì)述職人提問(wèn)評(píng)議，述職人現(xiàn)場(chǎng)答復(fù)，接受社會(huì)各界代表的直接評(píng)判。要充分發(fā)揮各地已有的機(jī)關(guān)效能投訴中心、市長(zhǎng)電話、政府網(wǎng)站等平臺(tái)的作用，使公務(wù)員隨時(shí)接受社會(huì)監(jiān)督。

（三）平時(shí)考核與年度考核相結(jié)合

不單以一次年度考核定好壞，加大平時(shí)考核力度已是時(shí)代的大勢(shì)所趨?？煽紤]將全年考核滿分定為200分，其中平時(shí)考核和年度考核各占100分。平時(shí)考核得分指的是績(jī)效考核信息化系統(tǒng)（見下文）所記錄的“一個(gè)工作年度內(nèi)公務(wù)員的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)該公務(wù)員評(píng)分的平均值，再加上相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)分后的所得值”。年度考核得分則是以考核指標(biāo)體系為標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合受核者年度年終述職，由單位主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)、處室領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行評(píng)分，并按不同的比例相加后得出。平時(shí)考核得分與年度考核得分相加即為該公務(wù)員全年考核總分，這樣，可有效減少“一言堂”現(xiàn)象和過(guò)多的主觀隨意性。另外，還需規(guī)定，平時(shí)考核得分排在單位同層級(jí)中（即前文所述的三個(gè)層級(jí)）末位的公務(wù)員，以及單月有得分在60分以下的公務(wù)員，全年考核等次不能定為優(yōu)秀；優(yōu)秀公務(wù)員的名額只設(shè)上限，不設(shè)下限，寧缺毋濫。

三、提升績(jī)效考核信息化程度

績(jī)效考核信息化系統(tǒng)要廣泛運(yùn)用，必須既簡(jiǎn)便易操作，又能全面及時(shí)記錄平時(shí)考核中的重要信息。筆者認(rèn)為，可參考江蘇省南通市通州區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合實(shí)際推出新的考核系統(tǒng)，除正常的公文處理模塊外，還應(yīng)集成以下模塊：

（一）工作計(jì)劃和評(píng)估

通過(guò)系統(tǒng)，公務(wù)員需每周提交日常工作記錄和下周工作計(jì)劃，即使當(dāng)周或下周沒有具體事務(wù)，也要記錄和安排學(xué)習(xí)、思考的內(nèi)容；處室領(lǐng)導(dǎo)每半個(gè)月、單位分管領(lǐng)導(dǎo)每一個(gè)月、單位主要領(lǐng)導(dǎo)每一季度，對(duì)所分管的公務(wù)員進(jìn)行一次評(píng)估，并可隨時(shí)通過(guò)系統(tǒng)對(duì)單個(gè)或全體公務(wù)員發(fā)表評(píng)語(yǔ)；領(lǐng)導(dǎo)評(píng)估以客觀問(wèn)卷式評(píng)估為主，題量控制在10至20題左右，覆蓋德、能、勤、績(jī)、廉等方面，結(jié)果以自動(dòng)生成的分值體現(xiàn)，并輔以若干不做硬性要求的評(píng)語(yǔ)類評(píng)估，從而便于操作和比較；被考核者無(wú)法看到領(lǐng)導(dǎo)給自己的評(píng)分，但當(dāng)其得分處于較低水平時(shí)，系統(tǒng)會(huì)自動(dòng)警示公務(wù)員在其薄弱方面加以改進(jìn)；人事部門監(jiān)督運(yùn)行情況，保存評(píng)估結(jié)果。同時(shí)，單位成員可以互相瀏覽其他同事的日常工作記錄，但無(wú)法看到別人的領(lǐng)導(dǎo)評(píng)分、評(píng)語(yǔ)。這一模塊既能促進(jìn)單位同事間的互相了解、監(jiān)督與激勵(lì)，也為公務(wù)員自警自省創(chuàng)造了條件，更重要的是為年度考核積累了詳實(shí)的資料。

（二）任務(wù)交辦和評(píng)價(jià)

單位領(lǐng)導(dǎo)、處室領(lǐng)導(dǎo)可以通過(guò)系統(tǒng)即時(shí)給下屬交辦工作任務(wù)，并對(duì)任務(wù)內(nèi)容、完成時(shí)限等作出具體規(guī)定。承辦者接收任務(wù)后，可以通過(guò)系統(tǒng)向交辦者反饋任務(wù)處理或完成情況。如果任務(wù)沒有辦結(jié)，承辦者每次登陸辦公平臺(tái)，都會(huì)接收到任務(wù)催辦的“彈窗”。交辦者還可視反饋情況對(duì)任務(wù)進(jìn)行追加和修改，最終可通過(guò)系統(tǒng)對(duì)任務(wù)完成質(zhì)量和效率進(jìn)行星級(jí)評(píng)價(jià)，五星為最高，一星為最差，未完成不得星，記入全年積分。通過(guò)這一模塊，可以簡(jiǎn)化日常工作任務(wù)的交接流程，實(shí)現(xiàn)壓力與責(zé)任的傳導(dǎo)落實(shí)，提高每個(gè)人的工作效率，也為年度考核提供重要依據(jù)。

（三）信息記錄和積分

通過(guò)系統(tǒng)，收集記錄公務(wù)員刊發(fā)文字材料和獲表彰的情況（由公務(wù)員自行及時(shí)申報(bào)），以及出勤、任務(wù)完成、受處罰的情況（由人事部門負(fù)責(zé)錄入）等重要信息。配套制定各類信息的分?jǐn)?shù)換算辦法，使這些信息轉(zhuǎn)化為實(shí)際得分，全年累積，并定期自動(dòng)排名，從而實(shí)現(xiàn)公務(wù)員平時(shí)考核的無(wú)縫化。通過(guò)這種公開、透明的信息統(tǒng)計(jì)平臺(tái)，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公務(wù)員日?？?jī)效管理，提高每個(gè)人爭(zhēng)當(dāng)先進(jìn)、嚴(yán)守紀(jì)律的自覺性。

四、重視考核結(jié)果的反饋和運(yùn)用

（一）采取面談反饋方法

可采取面談反饋的方法，通過(guò)面談?wù)吲c被考核者“一對(duì)一”的談話，將考核意見反饋給被考核者，幫助被考核者分析成功或失敗的原因，征求被考核者的看法，并解釋考核操作過(guò)程中的一些問(wèn)題，消除雙方由于信息不對(duì)稱造成的理解障礙，從而有益于績(jī)效考核的改進(jìn)和此后工作的開展。

（二）發(fā)揮兩種培訓(xùn)的作用

對(duì)優(yōu)秀公務(wù)員注重提高培訓(xùn)：諸如領(lǐng)導(dǎo)講座輔導(dǎo)、專家專題報(bào)告、赴先進(jìn)地區(qū)考察、赴知名院校進(jìn)修，使優(yōu)秀公務(wù)員能吸收新知識(shí)，掌握新技能，提高工作水平和服務(wù)能力，以適應(yīng)更高工作崗位和級(jí)別的工作。對(duì)基本稱職和不稱職公務(wù)員則進(jìn)行履職能力培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容一般包括：公務(wù)員職業(yè)道德和行為規(guī)范、公務(wù)員能力建設(shè)、服務(wù)型政府建設(shè)、心理輔導(dǎo)、優(yōu)秀公務(wù)員事跡報(bào)告、信訪部門工作體驗(yàn)、邊遠(yuǎn)農(nóng)村調(diào)研、軍訓(xùn)等。

（三）實(shí)行獎(jiǎng)金差異化

現(xiàn)行制度下，凡全年考核稱職以上者，均加發(fā)一個(gè)月工資為獎(jiǎng)金。但由于目前公務(wù)員考核中，稱職以上的近乎100%，獎(jiǎng)金產(chǎn)生不了太大的激勵(lì)作用?？稍谒膫€(gè)考核等次中再增加一個(gè)“良好”考核等次（即優(yōu)秀、良好、稱職、基本稱職、不稱職），各等次依據(jù)全年考核總分排名確定，以便合理地體現(xiàn)差距。等次確定后，優(yōu)秀公務(wù)員可獲得130%的獎(jiǎng)金，“良好”公務(wù)員可獲得正常的獎(jiǎng)金，稱職公務(wù)員只可獲得80%的獎(jiǎng)金，基本稱職等次以下人員不發(fā)獎(jiǎng)金。此外，對(duì)各考核單位優(yōu)秀公務(wù)員的比例可由人事部門根據(jù)文明單位評(píng)比結(jié)果進(jìn)行差別化確定；對(duì)在考核過(guò)程中存在組織不力、徇私舞弊、弄虛作假、打擊報(bào)復(fù)等問(wèn)題的單位，要視情況減少優(yōu)秀公務(wù)員比例。

（四）豐富正激勵(lì)手段

除現(xiàn)行鼓勵(lì)措施外，可以對(duì)連續(xù)三年被確定為優(yōu)秀等次的公務(wù)員，在所任職務(wù)對(duì)應(yīng)級(jí)別范圍內(nèi)晉升一個(gè)級(jí)別，列入后備干部推薦名單；連續(xù)兩年以上獲優(yōu)秀等次的公務(wù)員，在晉職或競(jìng)爭(zhēng)上崗時(shí)任職資格條件可適當(dāng)放寬；參加各類表彰獎(jiǎng)勵(lì)的推薦人選近四年全年考核必須均在稱職以上且至少有一次為優(yōu)秀等次；建立考核結(jié)果和公務(wù)員休假時(shí)間掛鉤制度，優(yōu)秀公務(wù)員可在規(guī)定的年休假時(shí)間的基礎(chǔ)上有所增加，并可考慮強(qiáng)制休假。

（五）完善考核申訴機(jī)制

目前，《公務(wù)員考核規(guī)定》對(duì)該內(nèi)容雖有提及，但語(yǔ)焉不詳，其重要性并沒有得到突出?？芍贫己松暝V程序大致如下：（1）在績(jī)效考核過(guò)程中，被考核者如認(rèn)為受到不公平對(duì)待，可在考核期間或考核結(jié)果反饋后的10個(gè)工作日內(nèi)直接向市考委會(huì)提出申訴，并填寫申訴材料；（2）市考委會(huì)負(fù)責(zé)受理、記錄、審看、調(diào)查被考核者的申訴；（3）如因考核者對(duì)績(jī)效考核操作不規(guī)范所引起的申訴，市考委會(huì)有權(quán)要求重新考核；如因被考核者對(duì)考核內(nèi)容有異議所引起的申訴，市考委會(huì)應(yīng)同考核者進(jìn)行溝通以解決問(wèn)題；如因考核過(guò)程中確實(shí)存在不公平現(xiàn)象所引起的申訴，由市考委會(huì)對(duì)考核者進(jìn)行處理，并更正考核結(jié)果；（4）市考委會(huì)應(yīng)在申訴人提出申訴10個(gè)工作日內(nèi)給予答復(fù)；（5）如果申訴人在5個(gè)工作日內(nèi)未向市考委會(huì)提交要求二次評(píng)審的書面報(bào)告，可視作申訴人已接受最終處理結(jié)果。

（作者單位 福州市委文明辦）

（責(zé)任編輯 崔光勝）