李瑞存

（淮北師范大學(xué) 政法學(xué)院，安徽 淮北 235000）

服務(wù)型政府的理論基礎(chǔ)及現(xiàn)實(shí)動力

李瑞存

（淮北師范大學(xué) 政法學(xué)院，安徽 淮北 235000）

與傳統(tǒng)管制型政府截然不同，服務(wù)型政府將“公共服務(wù)”作為其職能設(shè)計(jì)的核心。政府不再是高高在上、指手劃腳的管制者，而應(yīng)逐漸成為平易近人、腳踏實(shí)地的服務(wù)者。服務(wù)型政府具有市場經(jīng)濟(jì)、公民本位、公共服務(wù)、高效行政等特點(diǎn)。我國服務(wù)型政府應(yīng)該以馬克思主義代表制思想、新公共管理理論、群眾路線理論、黨的最新理論成果等為其理論基礎(chǔ)。社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、行政體制改革的持續(xù)推進(jìn)、知識經(jīng)濟(jì)和信息革命以及國外重塑政府運(yùn)動的影響等構(gòu)成我國服務(wù)型政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)動力。

服務(wù)型政府；代表制；公民本位；政府重塑

一、服務(wù)型政府的內(nèi)涵及其特征

（一）服務(wù)型政府的內(nèi)涵

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府與企業(yè)、公民之間不應(yīng)該是自上而下的控制與自下而上的依附關(guān)系，而應(yīng)是一種平等的交換與共存關(guān)系，政府的核心職能是回應(yīng)社會公眾的需求，提供公共服務(wù)，服務(wù)精神應(yīng)該成為二十一世紀(jì)政府行政管理活動的靈魂。正是在這樣的背景下，我國學(xué)者在本世紀(jì)初提出了構(gòu)建“服務(wù)型政府”的主張。

所謂服務(wù)型政府，是指“在社會民主秩序的框架內(nèi)，在公民本位和社會本位的理念指導(dǎo)下，以為公民提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)為宗旨，并勇于擔(dān)責(zé)的現(xiàn)代政府形態(tài)。”[1]為公民服務(wù)，反映公民的意愿，是服務(wù)型政府的追求目標(biāo)，也是政府存在本身的應(yīng)有之義，而非政府對公民的“恩賜”。無論是從政府的起源還是從政府得以存在的基礎(chǔ)看，政府的價(jià)值都在于為公民提供服務(wù)，否則政府就失去了存在的意義和價(jià)值。

（二）服務(wù)型政府的基本特征

1.服務(wù)型政府以市場經(jīng)濟(jì)為其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，除了要求市場要放開、企業(yè)要搞活以外，政府的管理理念和行政體制也必須進(jìn)行相應(yīng)的變革，改善政府在社會經(jīng)濟(jì)社會中的地位和作用，逐步打破“官本位”和“管本位”思想，努力構(gòu)建科學(xué)的行政觀和政績觀，建設(shè)與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的服務(wù)型政府。政府應(yīng)該在充分了解和尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律的基礎(chǔ)上，盡量運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段間接地干預(yù)和調(diào)控經(jīng)濟(jì)，而不是像過去那樣運(yùn)用直接的行政命令來進(jìn)行調(diào)控。政府在市場機(jī)制不能發(fā)揮作用的公共物品、公共服務(wù)供給及社會管理等領(lǐng)域，必須承擔(dān)自己的責(zé)任，明確政府和民眾是公共服務(wù)的提供者與接受者的關(guān)系。政府還應(yīng)該將私營部門和企業(yè)成功的經(jīng)驗(yàn)借鑒到公共部門，引入競爭機(jī)制和效能機(jī)制，強(qiáng)化透明公開和顧客導(dǎo)向等服務(wù)理念。

2.服務(wù)型政府以公民本位為其本質(zhì)特征。服務(wù)型政府要實(shí)現(xiàn)由政府本位向社會本位、公民本位的根本性轉(zhuǎn)變，政府的公共管理將在公民本位和公民意志居于決定性地位的前提下進(jìn)行，其施政目的必然是指向公共利益最大化而非政府利益最大化。也就是說，服務(wù)型政府實(shí)現(xiàn)了對傳統(tǒng)管制型政府中政民關(guān)系的顛覆性變革。政府以為民服務(wù)為宗旨，而且必須對公民的服務(wù)要求做出前瞻性的回應(yīng)，這一過程必然要求公眾的參與，而隨著社會的發(fā)展和民主意識的提高，公民也越來越不甘心做被動接受管理和服務(wù)的消極客體，而是要求積極主動地參與到公共事務(wù)的治理中來。也就是說，政府提供什么樣的服務(wù)，怎樣提供服務(wù)，不是取決于政府的意志，而是最終取決于公民的意愿和要求。

3.服務(wù)型政府以公共服務(wù)為其核心職能。政府行政管理的實(shí)質(zhì)就是利用社會和公眾賦予的權(quán)力維護(hù)社會秩序，維護(hù)整個(gè)社會的利益，為公共利益服務(wù)的過程。而且中國政府一直以來都把“全心全意為人民服務(wù)”作為自己的工作宗旨，因此，在政府職能轉(zhuǎn)變的大背景下，公共服務(wù)理應(yīng)成為我國政府的核心職能和價(jià)值取向，服務(wù)理念應(yīng)該貫穿政府活動始終以及一切政府活動中。雖然政府不是公共服務(wù)唯一的提供者，但由于其非排他性和非競爭性，公共服務(wù)仍舊是政府的核心職能所在，是政府當(dāng)仁不讓的責(zé)任。政府存在的目的就是為了滿足公共需求，盡可能為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)是服務(wù)型政府的價(jià)值所在。

4.服務(wù)型政府以行政效率為其基本目標(biāo)。追求效率是行政活動的本質(zhì)要求，也是政府活動追求的基本目標(biāo)。服務(wù)型政府應(yīng)該根據(jù)社會發(fā)展的需要，為公民和社會提供更為及時(shí)的、更為優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，這一切都必須建立在行政效率的提高上。行政效率的高低，是衡量政府行政管理活動成功與否的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，也是檢驗(yàn)政府能力和行政管理科學(xué)化水平的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也是服務(wù)型政府區(qū)別于傳統(tǒng)政府的重要特征之一。

二、服務(wù)型政府的理論基礎(chǔ)

（一）馬克思主義代表制思想

馬克思在極力批判資產(chǎn)階級代議制這種政權(quán)組織形式種種缺陷的基礎(chǔ)上，提出了能真正代表公民意志的政權(quán)組織形式——代表制。他認(rèn)為代表制是“通過人民自己實(shí)現(xiàn)的人民管理制”。代表制把權(quán)力從壓制人民、管制社會的力量變成了人民實(shí)現(xiàn)自我民主管理的力量，人民群眾通過選舉自己的代表組成自己的力量去代替壓迫他們的有組織的力量，這是人民群眾獲得社會解放的政治形式，這種政治形式取代了被人民群眾的敵人用來壓迫他們的假托的社會力量[2]。在以代表制為基礎(chǔ)的政權(quán)組織體制下，權(quán)力重新回到人民的手中，實(shí)現(xiàn)了多數(shù)人對少數(shù)人的統(tǒng)治，真正體現(xiàn)了國家的一切權(quán)力屬于人民。

馬克思主義代表制的思想本質(zhì)就是公民是國家及社會的主人，而由人民選舉產(chǎn)生的政府及其工作人員是為公民服務(wù)的“公仆”，這一核心思想與服務(wù)型政府公民本位的基本價(jià)值定位是完全一致的，因此，馬克思主義代表制思想成為服務(wù)型政府基本的理論基礎(chǔ)。

（二）新公共管理理論

如何確保行政領(lǐng)域的民主、如何保證政府的行政行為是公民意志的反映，在這一研究背景下，新公共管理理論應(yīng)運(yùn)而生。

新公共管理理論是關(guān)于如何管理公共部門的最新的范式變革，它最初發(fā)源于英國，后通過美國、澳大利亞等國，擴(kuò)展到全球。雖然新公共管理運(yùn)動在各國的發(fā)展進(jìn)程不一，改革和政策選擇的側(cè)重點(diǎn)也有所不同，但其基本訴求涵蓋如下內(nèi)容：第一，主張對政府和市場的關(guān)系進(jìn)行重新定位，通過政府部門的市場化的制度設(shè)計(jì)，引入競爭機(jī)制，以改善政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。第二，主張重新整合國家和社會的關(guān)系，以多種組織形式生產(chǎn)和提供公共物品和服務(wù)，逐步形成公民組織、民營機(jī)構(gòu)與政府共同承擔(dān)公共管理的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)多主體的合作與共治。第三，主張對政府組織的運(yùn)行方式和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行根本性的變革，把高度集權(quán)的、官僚主義盛行的組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榉謾?quán)的、扁平的、民主的組織結(jié)構(gòu)。第四，主張強(qiáng)化政府的核心競爭力，建立一個(gè)具有高度民主法治、責(zé)任與回應(yīng)以及高效透明的政府管理體系，要求政府能夠以主動、靈活和低成本的方式實(shí)施管理行為，有力應(yīng)對行政環(huán)境的變化，實(shí)現(xiàn)政府管理的使命。新公共管理理論為我國建立以公民為本位的服務(wù)型政府奠定了現(xiàn)實(shí)的理論基礎(chǔ)[3]。

（三）群眾路線理論

首先，人們?nèi)罕娛菤v史的主體，是歷史的創(chuàng)造者。常言道，水能載舟，亦能覆舟。沒有人民群眾的支持和擁護(hù)，黨的執(zhí)政地位就不穩(wěn)固；沒有人民的參與和貢獻(xiàn)，我們不可能取得舉世矚目的偉大成就。我們黨提出的各項(xiàng)重大任務(wù)，沒有一項(xiàng)不是依靠廣大人民群眾的艱苦奮斗來完成的。因此，在處理政府與公民之間的關(guān)系時(shí)，應(yīng)該做到公民是國家和社會的“根”和“本”，公共管理要以公民為本位，公民意志將在公共管理中居于決定性地位。其次，全心全意為人民服務(wù)是黨和政府的唯一宗旨。自古以來，得民心者得天下，全心全意為人民服務(wù)，也是由我們黨和政府的性質(zhì)和歷史使命決定的。這為構(gòu)建以公民為本位的服務(wù)型政府提供了直接的理論支撐。

（四）黨的最新理論成果

關(guān)于執(zhí)政黨和人民之間關(guān)系定位的問題，實(shí)質(zhì)就是要回答黨與人民的關(guān)系中，到底是黨“大”還是人民“大”，到底是黨本位，還是人民本位，到底是黨的意志處于決定性地位，還是人民的意志處于決定性地位的問題。“三個(gè)代表”重要思想給出了答案，黨是人民利益的代表，人民才是“根”和“本”。人民的意志始終處于決定性的地位，執(zhí)政黨的一切政策和工作都要從人民的利益出發(fā)，以維護(hù)最大多數(shù)人民群眾的利益為目標(biāo)。

科學(xué)發(fā)展觀的核心是“以人為本”，就是要求發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民共享。真正貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，就必須大力推進(jìn)政府職能重心的轉(zhuǎn)移：從以政治統(tǒng)治為中心向以社會管理和社會服務(wù)為中心。構(gòu)建服務(wù)型政府理論的明確提出并被寫入各級黨委和政府的工作報(bào)告，正是實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的一個(gè)具體表現(xiàn)?！叭齻€(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀都集中體現(xiàn)了公民本位和公民利益至上的原則，構(gòu)成了服務(wù)型政府的最新理論基礎(chǔ)。

三、構(gòu)建服務(wù)型政府的現(xiàn)實(shí)動力

（一）社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是建設(shè)服務(wù)型政府的經(jīng)濟(jì)動力

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，“一切政治變革和社會變遷的最終原因，不應(yīng)該到人們的意識中，到人們對永恒的真理和正義的日益增進(jìn)的認(rèn)識中去尋找，而應(yīng)該到生產(chǎn)方式和交換方式的變更中去尋找；不應(yīng)當(dāng)?shù)接嘘P(guān)時(shí)代的哲學(xué)中去尋找，而應(yīng)當(dāng)?shù)接嘘P(guān)時(shí)代的經(jīng)濟(jì)學(xué)中去尋找”[4]。傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，人們習(xí)慣了政府的全能管制模式，“官管民、民服官”的思維模式在我國社會中可謂是根深蒂固，甚至已內(nèi)化為社會公民所接受的整體情結(jié)。但隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和逐漸完善，政府職能重心逐漸由社會統(tǒng)治向提供公共服務(wù)轉(zhuǎn)移。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)下，只有加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)，市場配置資源的基礎(chǔ)性作用才可能發(fā)揮出來；只有構(gòu)建服務(wù)型政府，實(shí)現(xiàn)政府的真正轉(zhuǎn)型，才能有效推進(jìn)我國市場化進(jìn)程，進(jìn)而促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式由政府主導(dǎo)型向市場主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變，才能為市場經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)行提供政治保障[6]。因此，構(gòu)建服務(wù)型政府不僅是我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的有力保障，更是我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的必然要求。

（二）行政體制改革是建設(shè)服務(wù)型政府的邏輯動力

適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的要求，深化行政體制改革，必須進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府的經(jīng)濟(jì)職能，其重點(diǎn)就是要糾正計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的政府職能越位、缺位、錯(cuò)位等問題，應(yīng)該重新確立計(jì)劃與市場、政府與社會及公眾的關(guān)系。一方面，應(yīng)該深化政府行政審批制度改革，減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)。另一方面，創(chuàng)新政府管理方式，促使政府從“傳統(tǒng)管制型”向“現(xiàn)代服務(wù)型”的轉(zhuǎn)變，切實(shí)履行政府的職責(zé)，避免管理出現(xiàn)“真空地帶”，政府應(yīng)該把主要精力放在宏觀調(diào)控、市場監(jiān)督和提供公共服務(wù)、公共產(chǎn)品上。唯有如此，才能真正解決政府管理“失位”問題?？梢?，行政體制改革的邏輯發(fā)展和必然要求就是要建設(shè)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要和人民群眾要求的服務(wù)型政府。

（三）知識經(jīng)濟(jì)和信息革命為建設(shè)服務(wù)型政府提供技術(shù)動力

首先，知識經(jīng)濟(jì)對政府職能及其實(shí)現(xiàn)方式提出了轉(zhuǎn)變要求。知識經(jīng)濟(jì)要求更加有效地利用已有知識和人的智慧所創(chuàng)造出來的新知識來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和社會進(jìn)步，于是人才成為二十一世紀(jì)最寶貴的財(cái)富，傳統(tǒng)的管制型政府模式由于壓抑了人的創(chuàng)造性，已不符合知識經(jīng)濟(jì)社會的要求。而服務(wù)型政府能夠營造一個(gè)適應(yīng)創(chuàng)新型人才發(fā)展的社會環(huán)境，培養(yǎng)大批的科技創(chuàng)新人才，為經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提供全方位的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。其次，信息革命為改變政府行為方式，提高服務(wù)效率創(chuàng)造了條件。隨著信息革命的進(jìn)展以及網(wǎng)絡(luò)的普及，打破了長期以來政府對公共信息的絕對壟斷地位，為公眾廣泛深入、普遍參與公共管理活動提供了便利。另外，信息技術(shù)也提高了政府管理的技術(shù)水平，為打造服務(wù)型政府提供了技術(shù)支持。

（四）全球重塑政府的浪潮是建設(shè)服務(wù)型政府的外在動力

國際范圍內(nèi)政府改革的浪潮，醞釀于20世紀(jì)80年代初，并隨著美國“重塑政府運(yùn)動”以及英國“公民憲章運(yùn)動”的展開，掀起了構(gòu)建新型服務(wù)型政府的浪潮?？v觀美、英、法、韓、新加坡等國政府重塑的經(jīng)驗(yàn)，可以看出，放松政府對經(jīng)濟(jì)的管制，轉(zhuǎn)變政府的職能，建立企業(yè)型、電子型政府，以顧客為導(dǎo)向、以公民為導(dǎo)向，以公共服務(wù)為核心，建立政府績效評估體系等是其共同特點(diǎn)?？梢姡潘晒苤?，強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能在世界范圍內(nèi)已經(jīng)成為一股不可逆轉(zhuǎn)的潮流，這成為我國建設(shè)服務(wù)型政府的外在動力。

（五）構(gòu)建社會主義和諧社會是建設(shè)服務(wù)型政府的社會動力

構(gòu)建社會主義和諧社會的重大決策體現(xiàn)了黨的意志和廣大人民群眾的根本利益和共同愿望。但是城鄉(xiāng)差距和貧富差距拉大、分配不公、就業(yè)壓力增大、社會保障缺失、環(huán)境污染嚴(yán)重等現(xiàn)實(shí)問題，影響了社會主義和諧社會的構(gòu)建。而公共服務(wù)是實(shí)現(xiàn)社會公平穩(wěn)定的基礎(chǔ)，發(fā)揮著極其重要的社會矛盾“緩沖器”的作用。因此，為了順利推進(jìn)社會主義和諧社會的建設(shè)，必須加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)，向社會提供更多的優(yōu)質(zhì)服務(wù)、更多地解決民生問題，促進(jìn)社會公平和正義的實(shí)現(xiàn)，只有這樣才能調(diào)動廣大人民群眾的積極性，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活創(chuàng)造更好的環(huán)境，使全體人民共享改革發(fā)展成果。

[1]劉星.服務(wù)型政府：理論反思與制度創(chuàng)新[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2006.

[2]馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集(第二卷)[M].北京：人民出版社，1972.

[3]黃榮健.公共管理學(xué)[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008.

[4]馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集（第三卷）[M].北京：人民出版社，1995.

[5]趙愛英.構(gòu)建公共服務(wù)型政府的必然性和路徑選擇[J].天水師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2007（6）：49-50．

The theoretical basis and realistic power of service-oriented overnment

LI Rui-cun
(College of Law and Politics，Huaibei Normal University， Huaibei 235000，China)

Different from traditional control-oriented government, service-oriented government make “public service” as its core functions, Government is no longer the superior regulator, but should gradually become the service provider with approachable and down to earth attitude. Service-oriented government characterizes with market economy, citizen-oriented, public services, efficient administration and so on. Service-oriented government is based on representation from Marxist thought, new public management theory, mass line theory,Chinese Communist Party's latest theoretical results and so on. The realistic power of the service-oriented government is from the development of market economy, promotion of administrative reform, knowledge-based economy and the information revolution, as well as influence of foreign government remodeling.

service-oriented government；representation；citizen-oriented; government remodeling

D63

A

1673-9477（2012）01-0042-04

2011-11-19

淮北師范大學(xué)2012年度校青年科研項(xiàng)目；2011年安徽省高校思政課建設(shè)工程之“概論”課程省級教學(xué)團(tuán)隊(duì)建設(shè)項(xiàng)目（編號：2011SZKJSGC8-8）

李瑞存（1980-），男，安徽合肥人，講師，碩士，研究方向：行政管理。

[責(zé)任編輯 王云江]