回 穎

(北京大學(xué) 法學(xué)院,北京 100871)

地方自治與歐盟法的輔助性原則

回 穎

(北京大學(xué) 法學(xué)院,北京 100871)

輔助性原則是歐盟框架內(nèi)處理權(quán)能配置的一項(xiàng)基本原則和政策,在限制歐盟權(quán)能擴(kuò)張的同時(shí),在滿足一定條件下,該原則也允許歐盟權(quán)力介入到各成員國以及地區(qū)或者地方層面。就制度構(gòu)建而言,成員國與歐盟各機(jī)構(gòu)在政策制定時(shí)的溝通只能是兩個(gè)層次上的互動(dòng)和協(xié)調(diào),只有在整個(gè)聯(lián)盟的范圍內(nèi)將各種不同層級(jí)的機(jī)構(gòu)都納入進(jìn)來才能形成多層次的治理結(jié)構(gòu)。在成員國內(nèi)部,與國家決策權(quán)向歐盟超國家機(jī)構(gòu)讓渡相伴發(fā)生的是各成員國中央政府權(quán)力向地方和地區(qū)機(jī)構(gòu)的下放。因此,不僅歐盟與成員國之間會(huì)有權(quán)能配置問題,成員國與地方或地區(qū)政府之間,以及歐盟與各成員國地方與地區(qū)政府之間也會(huì)產(chǎn)生同樣問題。本文希望通過歐盟的擴(kuò)展以及對(duì)地方自治的影響,并通過德國的經(jīng)驗(yàn)來說明在地方自治問題上,不能僅僅將輔助性原則作為一種消極原則看待,而是應(yīng)該通過制度構(gòu)建來保障地方權(quán)力。

輔助性原則;地方自治;多層次治理

輔助性原則是歐盟框架內(nèi)處理權(quán)能配置的一項(xiàng)基本原則和政策,其基本涵義為在歐盟與成員國、地方政府,以及地區(qū)政府在共享權(quán)力范圍內(nèi)需要對(duì)某一事項(xiàng)做出決策時(shí),應(yīng)當(dāng)由與該事項(xiàng)聯(lián)系最為密切的、受該事項(xiàng)影響最大的行為體做出;只要在該行為體沒有能力做出決策或者沒有能力做出較好決策的時(shí)候,才由更高一級(jí)的行為體來做出決策。

從20世紀(jì)80年代起,歐盟成員國內(nèi)部的地區(qū)化主張以及要求中央政府下放權(quán)力的呼聲日益高漲。經(jīng)過多年的實(shí)際發(fā)展,中央政府向地區(qū)層面和地方層面下放權(quán)力最多的國家是希臘、葡萄牙、法國、意大利、西班牙和比利時(shí)。其中,法國和意大利通過部分的機(jī)構(gòu)改革以加強(qiáng)次國家政府(sub-national government)的權(quán)力并建立了由公眾選舉的地區(qū)議會(huì)。從70年代開始,隨著民主化進(jìn)程的深入,西班牙已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)闇?zhǔn)聯(lián)邦制國家。比利時(shí)則從一個(gè)比較傾向于中央集權(quán)的國家轉(zhuǎn)變?yōu)橛傻貐^(qū)政府主導(dǎo)的聯(lián)邦制國家。即使像英國這樣的單一制國家,也在工黨上臺(tái)之后,隨著蘇格蘭和威爾士地方議會(huì)的建立而將地區(qū)化改革提上了日程。而德國、奧地利、芬蘭、愛爾蘭、荷蘭和丹麥這些國家次國家政府一直擁有較大權(quán)力。希臘在90年代開始設(shè)置地區(qū)一級(jí)政府,葡萄牙也開始給予地方政府更多自治權(quán)力①Liesbet Hooghe and Gary Marks.Multi-level Governance and European Integration[M].Rowman&Littlefield Publishers,Lanham,MD,2001:xi-xii.Robert Leonardi,Cohesion Policy in the European Union:The Building of Europe,Palgrave Macmillan,Basingstoke,Hampshire,2005:36.。通過歐盟的各項(xiàng)條約,成員國在一個(gè)從社會(huì)規(guī)范到宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定這樣非常寬泛的政策領(lǐng)域內(nèi)向歐盟讓渡了權(quán)力。向歐盟層面的這種權(quán)能轉(zhuǎn)換并不僅僅涉及中央政權(quán)。在實(shí)踐中已經(jīng)沒有什么地區(qū)地方責(zé)任領(lǐng)域是歐盟沒有涉及的了?！霸?000年,沒有哪個(gè)政策領(lǐng)域再像50年代那樣集中在國家層次,也沒有哪一個(gè)國家地區(qū)治理在這一期間遭到削弱”②Liesbet Hooghe and Gary Marks.Multi-level Governance and European Integration[M].Rowman&Littlefield Publishers,Lanham,MD,2001:xii.。

一、地方治理的憲法前提

輔助性原則用以規(guī)范不同層次政府之間的關(guān)系,例如歐盟、成員國、地區(qū)和地方政權(quán)等,其中任何一個(gè)都是由憲法或者法律機(jī)構(gòu)構(gòu)成。不僅僅是這些機(jī)構(gòu)定義了這些政府的邊界以及每一個(gè)層次的機(jī)構(gòu)所具有的實(shí)質(zhì)的和法律的資源,而且規(guī)定了他們?cè)诳剂孔约旱倪x擇時(shí)必須要加以考慮的其所服務(wù)的目標(biāo)和價(jià)值。即使回到教皇通諭中對(duì)于輔助性原則的定義①教皇通諭是羅馬教皇就基督教義、紀(jì)律、道德和重要現(xiàn)實(shí)問題向全世界的天主教會(huì)、神職人員和世俗教徒(自20世紀(jì)60年代以來還包括“一切懷有善良意愿的人們”)頒發(fā)的通告,一般用拉丁文寫作,有時(shí)有說明內(nèi)容的標(biāo)題,但在引用和轉(zhuǎn)載時(shí)通常以拉丁文本的頭兩個(gè)詞為標(biāo)題。參見殷敘彝《:從對(duì)立到接近——羅馬教皇與民主社會(huì)主義》,載《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》,1994年第1期,第7頁。雖然從《單一歐洲法令》到馬斯特里赫特條約,從《歐洲憲法條約》到《里斯本條約》“,subsidiarity”一詞總是占據(jù)著重要的位置“,subsidiarity”似乎成了歐盟的一種獨(dú)特表達(dá),但其實(shí)最早使用“subsidiarity”一詞,并將其用于社會(huì)福利事業(yè)的,是羅馬教皇列奧十三世(Pope Leon XIII),他在1891年題為“新事物——關(guān)于工人問題”的一篇通諭中首次使用了這一詞語。這一原則與“互助”原則是天主教關(guān)于社會(huì)問題教義的兩項(xiàng)基本原則,而且由此形成了“自助——鄰里互助——他人幫助”的次序。,即公權(quán)力與私權(quán)利之間的劃分而非不同層次政府之間的權(quán)力劃分,輔助性原則也是用以規(guī)范憲法規(guī)定的實(shí)體,一方面是國家(包括地方自治政權(quán)),而另一方面是教會(huì)、私人機(jī)構(gòu)或者民眾。

總之,憲法或者法律定義的地方實(shí)體是地方治理以及輔助性原則適用的前提。但是,地方治理和輔助性原則之間的確切關(guān)系是什么呢?輔助性原則在促進(jìn)可持續(xù)性發(fā)展以及一般含義上的地方自治方面能夠扮演什么樣的角色呢?一方面,輔助性原則能夠保護(hù)次國家政府的政治自治免受不必要的中央政權(quán)干涉;然而,另一方面,輔助性原則也同樣使得國家中央政權(quán)或者高級(jí)政權(quán)能夠以次國家政府沒有能力獨(dú)立處理“那些僅屬于它的”事務(wù)為由來對(duì)這些事務(wù)予以干涉。對(duì)于輔助性原則的“消極”理解統(tǒng)治了學(xué)術(shù)界和政治界的爭(zhēng)論,這種觀點(diǎn)將輔助性原則僅僅理解為一種阻止中央政權(quán)干預(yù)地方事務(wù)的手段;而對(duì)于輔助性原則更為”積極“的解讀是強(qiáng)調(diào)不同層次治理主體之間的相互尊重和支持。地區(qū)和地方政府不僅可以通過他們的能力去制定和實(shí)施具有共同約束力的決定,也可以通過提供必要的資源,使區(qū)域政策得以成功。他們扮演了重要的協(xié)調(diào)員角色或者為所有地區(qū)行動(dòng)的政策協(xié)調(diào)提供了重要的平臺(tái)。

二、歐洲化與地方治理

歐洲化對(duì)于成員國地方自治影響可以用中央政府與其地方政權(quán)之間的資源再分配來概括。歐洲形成了一種新的政治機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu),它為地方提供了新的制約機(jī)制和機(jī)會(huì)②Gary Marks,Francois Nielsen,Leonard Ray,Jane Salk.Competencies,Cracks and Conf licts:Regional Mobilization in the European Union,in Governance in the European Union[M].edited by G.Marks,F.W.Scharpf,P.C.Schmitter and W·Streeck,London,Thousand Oaks,New Delhi,Sage,1996:40-63.。一方面,地方在向歐盟讓渡權(quán)能的過程中失去了一些權(quán)力,而由國家中央行政機(jī)關(guān)和歐盟行為者來負(fù)責(zé)主宰決策。另一方面,歐盟機(jī)構(gòu),例如委員會(huì)、歐洲議會(huì)以及地區(qū)委員會(huì)又扮演了決策過程中的其他介入點(diǎn),使得地方可以獨(dú)立追求其自身,甚至其對(duì)抗其中央政府的利益。這種變化是由歐盟有關(guān)地方政策的政治機(jī)會(huì)機(jī)構(gòu)引發(fā)的,但是由于成員國之間不同的國內(nèi)資源配置體系不同而有很大差別③Tanja A·B?rzel.States and Regions in the European Union,Institutional A daptation in Germany and S pain[M].Cambridge,Cambridge University Press,2002.。相對(duì)于單一制國家或者那些分權(quán)不明顯的成員國,歐洲化對(duì)于地方的立法和行政權(quán)能以不同方式帶來了較強(qiáng)影響,比如德國、奧地利、比利時(shí)、西班牙、意大利,以及不斷變化的英國。因?yàn)檫@些地區(qū)分享一種相對(duì)較高程度的法律、行政以及財(cái)政自治,這種不斷向歐盟層面讓渡政治權(quán)能的過程導(dǎo)致了在區(qū)域化和聯(lián)邦制成員國中一種嚴(yán)重的區(qū)域責(zé)任集中化趨勢(shì)。不僅是中央政府,地方政府也在向歐盟讓渡權(quán)能的過程中喪失了他們的決策權(quán)力。然而,與中央政府不同的是,中央政府所喪失的那些決策權(quán)能在歐盟理事會(huì)的共同決策過程中得到了補(bǔ)償,地方政府在歐盟層面卻沒有獲得對(duì)于這些原有自主行使的權(quán)能的正式影響力。而且,歐盟機(jī)構(gòu)允許中央政府介入那些原本屬于專屬地方權(quán)能的領(lǐng)域,而鑒于各國國內(nèi)憲法的保護(hù),他們通過原來的國內(nèi)手段是無法進(jìn)行這些領(lǐng)域的規(guī)范,例如文化和媒介等領(lǐng)域。

那些聯(lián)邦制和存在區(qū)域化的成員國內(nèi)的地區(qū)比起那些具有純粹行政功能的次級(jí)國家政權(quán)而言在歐洲化的過程中喪失了更多的權(quán)力,而前者相對(duì)而言也有足夠的資源來建立和利用與歐盟機(jī)構(gòu)的直接關(guān)系。相反,那些單一制或者區(qū)域化較弱的成員國的次級(jí)國家政府不但經(jīng)常缺乏組織能力(例如人力、財(cái)政手段以及優(yōu)勢(shì))直接介入歐盟決策領(lǐng)域,而且其憲法也不允許他們采取與外部關(guān)聯(lián)的行為,包括與歐盟機(jī)構(gòu)的官方聯(lián)系等。然而,與委員會(huì)和歐洲議會(huì)的非正式咨詢或者在歐盟地區(qū)委員會(huì)中的集體性表達(dá)也幾乎不能彌補(bǔ)他們所喪失的那些正式的國內(nèi)決策權(quán)力①Tanja A.B?rzel.Europeanization and Territorial Institutional Change,Towards Cooperative Regionalism in Europe?In Transf orming Europe:Europeanization and Domestic Change[M].edited by M.G.Cowles,J.A.Caporaso and T.Risse,Ithaca,NY,Cornell University Press,2001:137-158.。

地區(qū)不僅在其權(quán)能向歐盟讓渡的過程中喪失了自治的決策權(quán),他們也在實(shí)施中央政策的自由裁量權(quán)方面受到了影響。歐盟缺乏一種適當(dāng)?shù)男姓侄蝸韺?shí)施和執(zhí)行其政策,成員國對(duì)于歐盟而言是一種有效適用歐盟法的可信倚賴。但是,在聯(lián)邦制和高度區(qū)域化的成員國中,地區(qū)是最終負(fù)責(zé)實(shí)施大多數(shù)歐盟政策的執(zhí)行者。中央政府僅僅具有有限的手段來干預(yù)地方實(shí)施和執(zhí)行歐盟法。為了確保在整個(gè)歐盟范圍內(nèi)的統(tǒng)一適用,中央政府通常會(huì)將歐盟法轉(zhuǎn)化為集中的國內(nèi)法并制定出更為具體的規(guī)則以限制地方在實(shí)施過程中的自由裁量權(quán)。

不過,這種策略有的時(shí)候收效甚微。那些具體的國內(nèi)規(guī)則僅僅在該地區(qū)實(shí)施歐盟政策的方法上有所限制。作為主要的實(shí)施者,地方政府通常要承擔(dān)很大一部分實(shí)施費(fèi)用。他們不得不提供或者建筑行政基礎(chǔ)設(shè)施以應(yīng)用、監(jiān)督以及執(zhí)行歐盟法。包括物質(zhì)和政治兩個(gè)方面的高成本,特別是與強(qiáng)大的社會(huì)利益對(duì)抗通常構(gòu)成了實(shí)施過程中的主要問題。盡管是由中央政府來向歐盟承擔(dān)執(zhí)行失誤的責(zé)任,但是它不能調(diào)動(dòng)地方政府致力于實(shí)施歐盟規(guī)則的全部資源(特別是人力、優(yōu)勢(shì)、技術(shù)以及金錢)②Tanja A.B?rzel.Shif ting or Sharing the B urden:The Europeanization ofEnvironmental Policy in S pain and Germany[J].European Planning Studies,1998:537-553.。

總之,歐洲化因?yàn)橄拗屏说胤阶灾涡袨槎鴮?dǎo)致了非常嚴(yán)重的地方治理問題?？雌饋硭坪鯕W洲一體化遏制了而非刺激了那種希望地方逐步超越民族國家而成為最重要的政治行動(dòng)者的”地方化歐洲“的理想,但是與那些政府間主義理論的支持者所聲稱的不同③Alan S.Milward.The European Rescue ofthe N ation-State[M].Berkeley,Ca.,University of California Press,1992;Andrew Moravcsik.WhytheEuropean CommunityStrengthens the State:Domestic Politicsand International Cooperation[D].Cambridge,Mass.,Harvard University,1994:52.,歐洲化并沒有在事實(shí)上“強(qiáng)化國家”。中央政府和地方在歐洲化的過程中變得越來越在歐洲決策中相互依靠,而不是被強(qiáng)化或者削弱。

一方面,地方政府倚賴其中央政府以獲取正式介入歐盟決策的機(jī)會(huì)。當(dāng)中央政府的官員沒有排他性地控制歐盟決策時(shí),就為地方影響提供了渠道,這樣比起與數(shù)百個(gè)壓力團(tuán)體競(jìng)爭(zhēng)直接與委員會(huì)和歐洲議會(huì)聯(lián)系的機(jī)會(huì)更為有效。其結(jié)果是,比利時(shí)、德國、奧地利、西班牙,以及意大利的地方機(jī)構(gòu)逐漸更為倚賴其中央政府在歐盟決策過程中注入其自身利益④Tanja A.B?rzel.Europeanization and Territorial Institutional Change,Towards Cooperative Regionalism in Europe?In Transf orming Europe:Europeanization and Domestic Change[M].edited by M.G.Cowles,J.A.Caporaso and T.Risse,Ithaca,NY,Cornell University Press,2001:137-158.。作為成員國代表團(tuán)的成員,地方代表獲得機(jī)會(huì)參加歐盟的各委員會(huì),甚至有時(shí)是理事會(huì)中來(在這方面,西班牙和意大利是例外)。從國內(nèi)角度看,他們與中央政府合作形成本國談判立場(chǎng),并逐漸倚賴中央政府分擔(dān)成本⑤Tanja A.B?rzel.Shifting or Sharing the Burden:The Europeanization of Environmental Policy in Spain and Germany[J].European Planning Studies,1998(5):537-553.。他們不僅能夠在設(shè)計(jì)有效實(shí)施歐盟法律的過程中集中某些資源(特別是信息和優(yōu)勢(shì)),而且中央政府還能夠控制獲得歐洲基金的權(quán)力,這樣就可以在某種程度上彌補(bǔ)歐盟內(nèi)部一些經(jīng)濟(jì)較弱地區(qū)在實(shí)施歐盟法律過程中導(dǎo)致的費(fèi)用。

然而,另一方面,中央政府也要依靠其地方來有效完成歐盟政策。在很多情況下,地方要最終為歐盟政策的失誤負(fù)責(zé),特別是當(dāng)涉及到實(shí)際適用和實(shí)施的時(shí)候。如果不能全面”掌控“實(shí)施的責(zé)任,中央政府就要倚賴與其地方的合作來確保按時(shí)與統(tǒng)一地在其全境內(nèi)適用歐盟法律。

在歐盟決策過程中的相互依靠激勵(lì)了中央政府和地方政府在歐盟事務(wù)的合作興趣。在所有聯(lián)邦制和區(qū)域化較高的成員國,中央政府和地方政府都建立了機(jī)構(gòu)以便于歐盟決策中的層級(jí)合作。即使是象西班牙這樣中央政府與地方政府之間的關(guān)系在傳統(tǒng)上一直都處于比較緊張局面的國家,其自治區(qū)也參與到歐盟法律的制定與實(shí)施中來①Tanja A.B?rzel,From Competitive Regionalism to Cooperative Federalism:The Europeanization of the Spanish State of the Autonomies,Publius[J].Journal of Federalism,2000(2):17-42;Tanja A.B?rzel.States and Regions in the European Union:Institutional A daptation in Germany and S pain[M].Cambridge,Cambridge University Press,2002.。由于這樣一種“合作地方主義”,單純用輔助性原則的”消極“解讀似乎不大可能理解地區(qū)治理問題。

三、輔助性原則與地區(qū)治理

歐盟公共政策的一體化已經(jīng)導(dǎo)致地方?jīng)Q策權(quán)的重大損失,而有利于中央政府和歐盟?！恶R斯特里赫特條約》對(duì)于地方要求引入輔助性原則作為歐盟的基本指導(dǎo)原則以保護(hù)他們自治權(quán)而抵御進(jìn)一步的權(quán)力集中趨勢(shì)的呼吁進(jìn)行了回應(yīng)。但是,輔助性原則在次級(jí)國家機(jī)構(gòu)的政治選擇自由權(quán)方面建樹很小。制憲會(huì)議為 (European Convention)此成立一個(gè)專門的工作組研究深化輔助性原則的任務(wù)。然而,如果只是將輔助性原則作為國家責(zé)任和地區(qū)責(zé)任之間的“籬笆墻”(ring-fence),那么輔助性原則看起來似乎既不能做出越來越接近公民的政策,也不能在27個(gè)成員國的情況下緩解歐盟決策的壓力。這樣一種對(duì)于輔助性原則的“消極”解讀廣泛存在于大多數(shù)學(xué)者及決策者中,主要是基于三個(gè)基本認(rèn)識(shí):輔助性原則是一種用以在政府不同層面配置權(quán)力憲法原則;輔助性原則保護(hù)次級(jí)政府機(jī)構(gòu)對(duì)抗中央政府;輔助性原則促進(jìn)一個(gè)多層次治理結(jié)構(gòu)中的民主。

輔助性原則借助兩種基本方式來規(guī)范不同治理層次之間的關(guān)系②Andrew Scott,John Peterson,David Millar.Subsidiarity:A‘Europe of the Regions’v.the British Constitution?[J].Journal of Common Market Studies,1994(1):47-67.。首先是輔助性原則作為一種“實(shí)質(zhì)性原則”來決定哪些權(quán)能應(yīng)該歸屬于中央、哪些權(quán)能應(yīng)該留給次級(jí)政府機(jī)構(gòu)。因此,輔助性原則作為一種配置各個(gè)層級(jí)政府專有權(quán)能的一項(xiàng)基本原則起作用。其次,輔助性原則作為一種“程序性機(jī)制”來決定共享權(quán)能或者并存權(quán)能領(lǐng)域中哪一個(gè)層級(jí)更為適合采取相應(yīng)行動(dòng)。它對(duì)于什么應(yīng)該是中央政策的目標(biāo)以及在哪些領(lǐng)域中中央政府應(yīng)享有權(quán)能等方面并沒有提供任何指導(dǎo)原則。輔助性原則是為執(zhí)行已配置權(quán)能提供一個(gè)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。

共同體的各項(xiàng)條約都在這兩方面運(yùn)用了輔助性原則,但是程序性方法明顯突出。輔助性原則并沒有提供任何用以決定這些已擬定目標(biāo)的指導(dǎo)原則,而是將這些留給成員國自己自由裁量。然而,成員國政府很少有將程序性功能細(xì)化的。

大多數(shù)持歐洲懷疑論的成員國,例如丹麥、英國,以及一些地區(qū),如聯(lián)邦德國和西班牙各自治區(qū),都在《馬斯特里赫特條約》中謀求加強(qiáng)有關(guān)輔助性原則的實(shí)質(zhì)性含義,以防范歐盟在向經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟的發(fā)展道路上權(quán)力的擴(kuò)張。但是他們也沒有對(duì)輔助性原則提出一個(gè)更具實(shí)質(zhì)性的含義。和比例性原則一樣,輔助性原則作為一種決定歐盟介入共享權(quán)能領(lǐng)域的可接受的限制加入到《馬斯特里赫特條約》中。僅僅在《歐洲聯(lián)盟條約》的序言中才提及了輔助性原則的有關(guān)實(shí)質(zhì)性方法,強(qiáng)調(diào)歐盟采取的政治決定必須要“盡可能的依據(jù)輔助性原則接近公民”。

在后續(xù)的各個(gè)條約修訂中,德國各邦在其他具有立法權(quán)能的地方政府支持下重新修訂了他們要求將輔助性原則作為一項(xiàng)實(shí)質(zhì)性原則用以規(guī)范歐盟及其成員國之間的權(quán)能配置的要求。在2000年的春季,德國各邦甚至威脅如果政府間會(huì)議不能嚴(yán)格依據(jù)輔助性原則在歐盟、成員國以及地區(qū)之間進(jìn)行明確的權(quán)能劃分的話,那么將要在尼斯條約的批準(zhǔn)過程中投反對(duì)票。各邦擔(dān)心條約中缺乏這樣一種權(quán)能分類的明確規(guī)定將使歐洲一體化將最終損害德國的聯(lián)邦制結(jié)構(gòu)。在2000年5月舉行的一次會(huì)議上,歐盟委員會(huì)主席羅馬諾·普羅迪(Romano Prodi)告訴各邦他們有關(guān)嚴(yán)格劃分權(quán)能的訴求并不能在該次政府間談判中得到表述,但是將會(huì)在《歐洲治理白皮書》(White Paper on European Governance)中予以考慮。一個(gè)月后,各邦提出一個(gè)妥協(xié)方案,要求尼斯峰會(huì)必須承諾在2004年召開的第二次政府間會(huì)議上處理權(quán)能分配問題以及對(duì)共同體各項(xiàng)條約做出詳細(xì)改革?！赌崴箺l約》中有關(guān)歐盟未來的聲明確實(shí)提出了要在歐盟內(nèi)部不同層次治理結(jié)構(gòu)之間進(jìn)行明確的權(quán)能配置。這種說法也可以解讀為一種更為消極意義的輔助性原則是在內(nèi)部規(guī)范權(quán)能的配置而不是權(quán)能的行使①Tanja A.B?rzel.Subsidiarity and the Constitutional Premise f or‘Regional Governance’in Europe[M].Prepared for the keynote adress at the GEGIONET Workshop,Lillehammer,29-31 January,2003.。

承擔(dān)著準(zhǔn)備2004年政府間會(huì)議的制憲會(huì)議專門組成了一個(gè)研討輔助性原則問題的工作小組。但是德國各邦所希望達(dá)到的制定一個(gè)有關(guān)權(quán)能清單的愿望還是沒有達(dá)成。爭(zhēng)議還只是關(guān)注于在目前的形式下促進(jìn)輔助性原則的適用的問題。

但是,盡管各成員國同意一個(gè)一般性的權(quán)能配置,最具問題的是輔助性原則是否只是作為一種消極的機(jī)制來規(guī)范歐盟系統(tǒng)內(nèi)多層次治理結(jié)構(gòu)的權(quán)能分配,以阻止不斷發(fā)展的歐洲化對(duì)于地方權(quán)能的不斷集權(quán)化趨勢(shì)。

在《尼斯條約》的談判中,地區(qū)委員會(huì)再次提出修訂輔助性原則以正式確認(rèn)地區(qū)和地方層面政權(quán)的角色。這個(gè)提議失敗后,德國的各邦隨后促成了將這一議題加入下一輪條約修訂的決定。

在《尼斯條約》的聲明中,德國各邦最終成功推動(dòng)歐盟向一種更為實(shí)質(zhì)性、消極意義的輔助性原則的發(fā)展

四、德國的地區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)

與其他聯(lián)邦體制的成員國相比,德國的聯(lián)邦制表現(xiàn)為聯(lián)邦和州政府層面之間的更為復(fù)雜的環(huán)環(huán)相扣的權(quán)能關(guān)系。幾乎沒有任何一個(gè)領(lǐng)域是哪個(gè)層面的政府可以自治立法的。大部分權(quán)能是共同分享并聯(lián)合行使的。如果對(duì)二戰(zhàn)后德國聯(lián)邦制的進(jìn)化進(jìn)行一個(gè)簡(jiǎn)單的回顧的話,我們會(huì)看到憲法條款中有關(guān)輔助性原則的規(guī)定并不能阻止地區(qū)權(quán)能被逐步集權(quán)化的發(fā)展趨勢(shì)。各邦沒有能力阻止或者逆轉(zhuǎn)這種集權(quán)化。他們只能通過設(shè)置非常寬泛的參與聯(lián)邦決策的權(quán)力來彌補(bǔ)其自主決策權(quán)力的喪失。這就是非常明確的“通過參與補(bǔ)償”(compensation-through-participation)邏輯 ,這也應(yīng)該構(gòu)成歐盟多層次治理體系的特征,也就是歐盟和成員國幾乎在所有領(lǐng)域中都分享權(quán)能。

德國聯(lián)邦體制的一種核心因素就是各州的情況,而不僅僅是德國作為一個(gè)整體的國家情況。這使得德國憲法(基本法)向各州提供了重要的資源。他們享有獨(dú)立的權(quán)力構(gòu)成,適當(dāng)?shù)膽椃ǚㄔ后w系,以及一個(gè)“不可觸動(dòng)的”(untouchable)核心權(quán)能。因此,各州也就獲得了所有國家職能的責(zé)任②Art.30,70,83 GG.。為了保護(hù)其自治權(quán)能領(lǐng)域,基本法盡管沒有明確使用輔助性原則這樣的詞匯,但是卻援用了這樣的原則。

在基本法中并沒有明確地對(duì)權(quán)能進(jìn)行列表,而是規(guī)定各州有權(quán)力對(duì)那些基本法中沒有讓渡給聯(lián)邦的立法權(quán)領(lǐng)域進(jìn)行立法。根據(jù)輔助性原則的實(shí)質(zhì)性概念,基本法第30條在規(guī)定各州權(quán)能方面表示,“在本基本法沒有相反規(guī)定或許可的情況下,政府權(quán)力的行使以及政府職能的履行都是各州義不容辭的責(zé)任”③同樣,美國憲法第十修正案也包含這樣的原則以尋求維護(hù)其各州的權(quán)力“,憲法未授予合眾國、也未禁止各州行使的權(quán)力,由各州各自保留或由人民保留”。。

有關(guān)聯(lián)邦專屬權(quán)能的分類相對(duì)比較簡(jiǎn)單④聯(lián)邦在以下方面享有專屬權(quán)能:聯(lián)邦的領(lǐng)土組織(Art.29 II GG);外交與防務(wù)、公民(Art.73.1.;Art.24 I GG);關(guān)稅(Art.105 GG)遷徙自由、移民、貨幣、紙幣和硬幣,重量和測(cè)量,貿(mào)易與商業(yè),貨物的自由流動(dòng),聯(lián)邦鐵路及航空運(yùn)輸,郵政和電信服務(wù),知識(shí)產(chǎn)權(quán),以及聯(lián)邦與各州之間刑事政策的合作協(xié)調(diào),維護(hù)憲法,以及抵御來自外部的對(duì)于公共安全的挑戰(zhàn)(Art.73 GG)。如果認(rèn)為地方政策的解決方案更為合適,聯(lián)邦可以將其立法權(quán)委托給各州行使(Art.71 GG),但是聯(lián)邦幾乎從來沒有考慮過這樣的一種可能性。。對(duì)于大部分屬于共享權(quán)能⑤Art.75 GG.或者并存權(quán)能⑥Art.74 GG.領(lǐng)域的規(guī)范,基本法引入輔助性原則作為一項(xiàng)程序性機(jī)制,這一機(jī)制比《歐洲共同體條約》第5條的規(guī)定具有更為積極的內(nèi)涵。第72條細(xì)化了共享權(quán)能和并存權(quán)能領(lǐng)域,需要聯(lián)邦進(jìn)行立法的事項(xiàng)包括:

“聯(lián)邦有權(quán)在以下需要聯(lián)邦立法以及監(jiān)管的問題進(jìn)行立法,因?yàn)?該事項(xiàng)不能由各州通過單獨(dú)立法有效規(guī)范;一項(xiàng)事務(wù)如果由一個(gè)州立法可能損害其他州的利益或者作為整體的人民的利益;維護(hù)法律和經(jīng)濟(jì)的一致性,特別是維護(hù)超越任何一個(gè)州領(lǐng)土以外的生活條件的一致性,必須做出規(guī)范”。

基本法將消極的輔助性原則作為一種規(guī)范聯(lián)邦與各州之間權(quán)能分配的手段,為其賦予了重要作用。然而,積極的輔助性原則作為一種規(guī)范共享和并存權(quán)能運(yùn)行的機(jī)制很快就成為主宰德國聯(lián)邦制演進(jìn)的主要因素,因?yàn)楦髦莸臋?quán)能逐漸演變?yōu)榱思瘷?quán)化的附屬。

在最初的20多年時(shí)間里,基本法經(jīng)歷了一系列的變化。截至到1976年通過的34項(xiàng)修正案中有17項(xiàng)修正案是專門用來加強(qiáng)中央政府權(quán)能的。穩(wěn)定法(Stabilit?tsgesetz,Art.109 GG)、緊急憲法(Notstandsverfassung,Art.87a,91 II GG)、預(yù)算準(zhǔn)則法 (Haushaltsgrunds?tzegesetz,Art.109,110 GG)、聯(lián) 合 行 動(dòng) (Gemeinschaftsaufgaben,Art.91a,b GG)、混合財(cái)政(Mischfinanizierung,Art.104a IV GG),以及其他一些有關(guān)基本法第74條并存權(quán)能分類以及基本法第75條立法框架的修訂案中都大大加強(qiáng)了聯(lián)邦在公共安全、地區(qū)工業(yè)政策、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、大學(xué)建設(shè)、住房供應(yīng)、城市環(huán)境改造、城市交通、醫(yī)院、教育以及科研資助、環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)者保護(hù),以及短期經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定方面的聯(lián)邦權(quán)力。已經(jīng)在第30條中體現(xiàn)出來的輔助性原則實(shí)質(zhì)性含義的精神也并不能阻止這樣一種大規(guī)模的權(quán)能讓渡。

而且,聯(lián)邦充分利用并發(fā)揮了其在共享權(quán)能和并存權(quán)能領(lǐng)域中立法的可能性。它對(duì)于第72條第2款中的輔助性原則采取了一種非常寬泛的解釋,這種態(tài)度得到了憲法法院的支持,憲法法院認(rèn)為應(yīng)將決定一項(xiàng)統(tǒng)一的聯(lián)邦立法是否適當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán)留給聯(lián)邦立法者來決定①BVerf GE 2,213(224/225);BVerf GE 4,115(127);BVerf GE 10,234(245);BVerf GE 33,224(229);BVerf GE 39,96(114/115).。換句話說,憲法法院認(rèn)為輔助性原則是一種政治標(biāo)準(zhǔn)而非一項(xiàng)憲法原則②同樣,美國最高法院在限制美國政府對(duì)于“跨境貿(mào)易”問題上也采取了司法克制的態(tài)度。。

總之,在二十世紀(jì)的六七十年代,輔助性原則并不能阻止集中化的趨勢(shì),特別是限制各州獨(dú)享權(quán)能領(lǐng)域的權(quán)力讓渡③各州的獨(dú)享權(quán)能包括預(yù)算、文化和教育、地方政府、警察與公共安全、部分環(huán)境與健康問題,以及一些經(jīng)濟(jì)與交通問題。。集中化趨勢(shì)的推動(dòng)力已經(jīng)在提供統(tǒng)一的政府服務(wù)、有效利用資源的統(tǒng)籌規(guī)劃,以及考慮到經(jīng)濟(jì)管理的需要對(duì)于公共開支的集中監(jiān)督等方面對(duì)地區(qū)自治形成越來越大的壓力。德國各州并沒有反對(duì)隨后對(duì)于其立法權(quán)能以及部分行政權(quán)能的集中化。他們?cè)诘聡h會(huì)第二議院聯(lián)邦參議院以符合憲法要求的三分之二多數(shù)通過了所有的憲法修正案。那些由各州向憲法法院提出的反對(duì)聯(lián)邦干涉其權(quán)能領(lǐng)域的訴訟只是例外情況而非一般規(guī)律。相反,為了通過中央政府來保護(hù)他們各自的政治自治權(quán),各州對(duì)于屬于之前權(quán)能領(lǐng)域的事項(xiàng)通過在聯(lián)邦的決策參與權(quán)來處理其立法權(quán)能。這種“通過參與補(bǔ)償”的方式避免了各州降級(jí)為僅僅是中央政府的行政單位的命運(yùn)。

在二十世紀(jì)七十年代末,各州權(quán)能的集中化趨勢(shì)才得以緩解。聯(lián)合決策以及環(huán)環(huán)相扣的政策開始產(chǎn)生問題,因?yàn)橐_(dá)成統(tǒng)一意見的高標(biāo)準(zhǔn)使得決策效率極為低下并造成改革的堵塞?！奥?lián)合決策陷阱”(joint decision trap)④Tanja A.B?rzel.Subsidiarity and the Constitutional Premise f or‘Regional Governance’in Europe[M].Prepared for the keynote adress at the GEGIONET Workshop,Lillehammer,29-31 January,2003.在八十年代初期引發(fā)了一場(chǎng)有關(guān)是否需要重新聯(lián)邦化以及如何化解這一矛盾的激烈辯論。10年后,兩德統(tǒng)一又為聯(lián)邦改革創(chuàng)造了一個(gè)新的契機(jī)。然而任何試圖強(qiáng)化各州權(quán)能的企圖都成為了聯(lián)合決策的邏輯犧牲品。因?yàn)檎螞Q策的地方分權(quán)化需要某種形式上的財(cái)政再分配,以保障稅收和支出能力較弱的各州有能力履行其新的職責(zé)。

總之,盡管環(huán)環(huán)相扣的政策和聯(lián)合決策的逐漸覺醒(disenchantment),合作聯(lián)邦制機(jī)構(gòu)在面對(duì)任何改革嘗試時(shí)都保持了高度的穩(wěn)定性和靈活性。輔助性原則既不能阻止集權(quán)化的政治動(dòng)力,也無助于分權(quán)改革。如果假設(shè)德國聯(lián)邦制與歐盟多層次治理結(jié)構(gòu)之間具有結(jié)構(gòu)相似性,那么我們就沒有理由寄希望于輔助性原則來保護(hù)地方自治。輔助性原則已經(jīng)明確載入歐盟條約十年之久,但是卻并不能停下歐盟穩(wěn)步積累新權(quán)力的腳步。

五、德國經(jīng)驗(yàn)對(duì)歐盟的啟發(fā)

(一)聯(lián)邦禮讓原則原則(the principle of federal comity)

德國的例子非常明確地表明消極解讀輔助性原則,無論是作為一種實(shí)質(zhì)性的含義還是程序性的機(jī)制,都不能打破合作聯(lián)邦體制下集權(quán)化動(dòng)態(tài)、行政霸權(quán)以及達(dá)成共識(shí)所需要的高成本的邏輯。然而,德國的地區(qū)自治又是相當(dāng)有效的。各州都享有自主解決地區(qū)問題的能力,例如文化、教育、媒體,或者可持續(xù)發(fā)展問題等。“成功的秘訣”就在于對(duì)于輔助性原則的更為積極的認(rèn)識(shí),比起對(duì)于權(quán)能的絕緣化或者競(jìng)爭(zhēng)性處理,它更傾向于相互的尊重與支持。

在德國的多層次治理結(jié)構(gòu)中,絕大多數(shù)的權(quán)能是共享或者并存的。在共同決策以及環(huán)環(huán)相扣的政策下,各州充分享有地區(qū)治理自治權(quán)的空間。在聯(lián)邦憲法法院的判例中確立了“聯(lián)邦禮讓原則”,以阻止聯(lián)邦和各州根據(jù)利己政策的偏好而強(qiáng)行行使其權(quán)能①BVerf GE 31,314,354-5.。聯(lián)邦禮讓要求各層次政府必須尊重他方的自治權(quán)。與輔助性原則不同的是,憲法法院已經(jīng)援引聯(lián)邦禮讓原則,認(rèn)為幾個(gè)聯(lián)邦法律由于干涉了地區(qū)權(quán)能而不能具有法律約束力②BVerf GE 6,309;BVerf GE 12,205.。更為重要的是,這一原則對(duì)于適當(dāng)行使權(quán)能確立了用于指導(dǎo)聯(lián)邦和各州立法過程中某些行為的標(biāo)準(zhǔn)。聯(lián)邦禮讓原則作為一種行為規(guī)范的有效性使得司法審查是一種例外而非規(guī)則③Tanja A.B?rzel.States and Regions in the European Union:Institutional A daptation in Germany and S pain[M].Cambridge,Cambridge University Press,2002.。歐盟的各項(xiàng)條約中并沒有直接與禮讓原則相對(duì)應(yīng)的條款?！稓W洲共同體條約》第10條僅僅要求成員國依據(jù)條約履行其義務(wù)并在完成其任務(wù)的過程中支持歐盟。而且,由于歐盟法中并沒有對(duì)成員國國內(nèi)法律結(jié)構(gòu)予以承認(rèn),條約第10條并沒有擴(kuò)展至次國家級(jí)層次④參見歐洲法院有關(guān)裁決,特別是Case C-8/88,Germany v.Commission;C-227/85,Commission v.Belgium.。比例性原則與德國的聯(lián)邦禮讓原則最為接近,它要求歐盟要選擇一種干擾最小的手段去實(shí)施已達(dá)成一致的目標(biāo)。不過,如果要發(fā)展成為一種真正意義上的聯(lián)邦禮讓原則,比例性原則還要幫助保護(hù)歐盟內(nèi)部各地區(qū)的自治權(quán)。與消極意義的輔助性原則不同,它并不排除共同體行動(dòng)。

(二)德國經(jīng)驗(yàn)對(duì)歐盟的啟發(fā)

很多年前,Fritz W.Scharpf就指出德國的聯(lián)邦制與歐盟的多層次治理具有相似性⑤Fritz W.Scharpf.The Joint-Decision Trap:Lessons f rom German Federalism and European Integration[M].Public Administration 66,1988:239-278.。目前這兩種形式的合作聯(lián)邦都是采用在兩個(gè)層面上共享權(quán)能而不是明確劃分⑥Tanja A.B?rzel,Madeleine O.H?sli.Brussels between Bern and Berlin:Comparative Federalism Meets the European Union[J].Political Science 2002(2).。集權(quán)化的動(dòng)力也許不同。并非由一種對(duì)于生活條件一致性的強(qiáng)烈偏好驅(qū)使,各國決策權(quán)能的歐洲化是由一種對(duì)于市場(chǎng)一體化以及政策領(lǐng)域之間的日益相互依存關(guān)系的邏輯驅(qū)動(dòng)的。但是機(jī)構(gòu)對(duì)于集權(quán)化的責(zé)任是相同的。成員國不僅僅是向歐盟讓渡權(quán)力。正如德國各州,成員國政府保留了很強(qiáng)的在歐盟理事會(huì)中共同決定的權(quán)力以補(bǔ)償他們自治權(quán)力的喪失。德國聯(lián)邦體制與歐盟多層次治理結(jié)構(gòu)之間的相似性對(duì)于輔助性原則的如何規(guī)范歐盟、成員國以及地方政府之間的關(guān)系具有重大影響。

首先,任何欲將歐盟權(quán)能重新讓渡給成員國層面的想法最終都會(huì)陷入聯(lián)合決策的陷阱。如果德國各州近30多年來一直無法就解決權(quán)能的糾結(jié)達(dá)成一致的話,各成員國政府又怎么會(huì)解決這個(gè)問題呢?鑒于有些成員國政府,特別是如英國,丹麥或者瑞典是支持歐洲懷疑論的成員國,其他更多的如“核心國家”的支持一體化的成員就會(huì)采取一種不情愿的態(tài)度。所以制憲會(huì)議很快就就拋棄了權(quán)能分類這種想法并不奇怪。

相反,制憲會(huì)議討論了一種先的劃分權(quán)能的提案,依照這個(gè)提案歐盟應(yīng)該將其關(guān)注點(diǎn)放在有關(guān)市場(chǎng)一體化的核心權(quán)能方面,而成員國則維持那些屬于傳統(tǒng)國家功能核心的責(zé)任,如公共健康和社會(huì)安全、教育、媒體,以及文化等。在這些領(lǐng)域中,歐盟最好是對(duì)成員國的行為予以補(bǔ)充或者支持。然而,這樣的一種分工其前提是一種人為的在市場(chǎng)創(chuàng)建與市場(chǎng)糾偏規(guī)則之間予以劃分:新自由主義市場(chǎng)政策由歐盟層面負(fù)責(zé),而福利國家政策則留給成員國。然而,市場(chǎng)一體化產(chǎn)生負(fù)面外部性,例如“社會(huì)傾銷”(social-dumping)問題,這些問題成員國不能有效解決。他們需要一些歐盟范圍內(nèi)對(duì)于社會(huì)保障以及安全和健康問題的規(guī)范,以防止成員國運(yùn)用國內(nèi)措施妨害人員、貨物、服務(wù)以及資金的自由流動(dòng)。在市場(chǎng)一體化的邏輯下,歐盟權(quán)能似乎是被加強(qiáng)而非弱化。對(duì)于歐盟立法權(quán)的遏制和控制不僅僅與市場(chǎng)一體化的邏輯相違背,也與各領(lǐng)域政策之間不斷發(fā)展的相互倚賴關(guān)系相背離,而這些都是將推動(dòng)國家權(quán)能的歐洲化放在首位的。它也不是歐洲人民的愿望①Commission of the European Communities,Eurobarometer:Public Opinion in the European Union,Report 53,Brussels,Directorate General for Education and Culture,2000:43.。

第二,即使成員國同意對(duì)于權(quán)能進(jìn)行某種正式劃分,也不可能將國內(nèi)政策權(quán)能全部保持歐洲化。聯(lián)邦對(duì)于各州責(zé)任領(lǐng)域的任何介入都必須要經(jīng)過各州明確的同意。同樣,目前各國政治家們譴責(zé)許多歐盟政策超越了歐洲一體化的界限,但這些超越也同樣是經(jīng)過了各國政府的同意。即使在條約中加入排除條款使得一些領(lǐng)域明確排除歐盟行為②例如Art.49(4)on education and Art.152(4)on public health.也不能防止成員國同意采納歐盟措施。也有一些例子是成員國政府通過在條約中加入條款回避或者踰越了歐盟監(jiān)管權(quán)力的界限以保護(hù)自己國家的司法管轄權(quán)③See for instance the famous tobacco advertising directive,which was revoked by the European Court of Justice.。

總之,輔助性原則作為一項(xiàng)具有憲法性地位用以規(guī)范歐盟與其成員國之間權(quán)能劃分的原則,在促進(jìn)歐洲地區(qū)治理方面往往很難利用。因?yàn)槟承┰?如果僅僅將輔助性原則解讀為一種“消極”概念保護(hù)或者作為成員國以及地區(qū)自治的“籬笆墻”,那么它作為一種程序性標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)共享權(quán)能與并存權(quán)能的運(yùn)行收效甚微。

D920.4

A

1008-2603(2012)01-0058-08

2011-12-21

回穎,女,北京大學(xué)法學(xué)院博士研究生。

(責(zé)任編輯:李瀟雨)