楊 飛

（重慶行政學院 法學教研部，重慶 400041）

試論土地征用補償糾紛的司法救濟
——以重慶法院審判案例為視角

楊 飛

（重慶行政學院 法學教研部，重慶 400041）

近年來，土地征用補償行政案件已成為行政審判的一大熱點、難點?；谥貞c法院審判案例的實證分析，發(fā)現(xiàn)土地征用補償行政案件具有影響面大、政策性較強、審理難度大、息訴服判率低的特點。其原因在于：土地征用補償立法滯后與補償標準不合理。因此，必須健全土地征用補償立法，充分發(fā)揮審判權能動性以實現(xiàn)權益保障與經(jīng)濟發(fā)展的雙贏。

土地征用補償；司法救濟；重慶法院

土地征用補償是當前影響農(nóng)村社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。據(jù)報道，目前因征地引發(fā)的農(nóng)村群體性事件已占全國農(nóng)村群體性事件的65%以上，土地征用矛盾較為尖銳，失地農(nóng)民申訴上訪不斷，土地征用補償行政案件成為人民法院行政審判工作的一大熱點、難點。審理好土地征用補償行政案件是人民法院服務于社會主義新農(nóng)村建設及構建和諧農(nóng)村的基本要求。［1］因此，對土地征用行政案件進行調查研究有其重要意義。

一、土地征用補償行政案件的特點分析

通過對重慶市三級法院百余份土地征用補償案件裁判文書進行分類分析，查閱案件卷宗仔細研究，透視出當前土地征用補償行政案件主要呈現(xiàn)出以下幾個特點。［2］

（一）群體性強，影響面大

由于征用土地往往面積較大，涉及當事人人數(shù)眾多，群體性訴訟所占比例較高。據(jù)不完全統(tǒng)計，2006年至2009年重慶市某中級法院受理的土地征用補償行政案件19件中，群體性訴訟2件，占10．53%；即使是某單個農(nóng)民起訴的此類案件，其背后也有著相似或相同訴求利益的大量農(nóng)民在觀望，影響面大。

（二）法律性不足，政策性較強

土地征用補償行政案件的裁判依據(jù)包括：一是《憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并給予補償?！倍恰吨腥A人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）的規(guī)定。三是行政法規(guī)《中華人民共和國土地管理法實施條例》（以下簡稱《土地管理法實施條例》）和地方政府規(guī)章《重慶市土地管理規(guī)定》的規(guī)定。四是部門規(guī)章，如國土資源部《征用土地公告辦法》；地方規(guī)章，如《重慶市征地補償安置辦法》。五是政策性規(guī)定，如《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》、《國土資源部關于切實維護被征地農(nóng)民合法權益的通知》。六是省級政府的規(guī)范性文件，如渝府發(fā)［2005］67號《重慶市人民政府關于調整征地補償安置標準做好征地補償安置工作的通知》；縣級人民政府的規(guī)范性文件，如《南川市征地補償安置辦法》。法律規(guī)范較為繁雜，法律適用是一個難點問題。

（三）案件審理責任重、難度大

土地征用補償涉及老百姓的切身利益，關系社會大局的穩(wěn)定和經(jīng)濟的發(fā)展，案件審理的責任重大。老百姓在提起行政訴訟以前，因長期往返于土地行政主管機關、信訪機關等部門，問題沒得以解決才訴至人民法院，對行使公權力的人民法院心存偏見，在訴訟中往往情緒激動、言行偏激，對法院正常的司法行為有時也難以理解，案件審理難度較大。征地補償糾紛多源于政府職能部門補償、確認等具體行政行為，與行政機關聯(lián)系密切，與其他案件相比較而言，法院與政府職能部門需要更多的協(xié)調與溝通。

<1)，且各件產(chǎn)品是否為不合格品相互獨立．

（四）息訴服判率低

由于征地制度本身的缺陷，特別是土地征用補償標準明顯不合理但并不違法的現(xiàn)實，致使老百姓以補償標準過低訴至法院的土地征用補償行政案件得到司法保護的效果極為有限。2006年至2009年，重慶市某中級法院轄區(qū)法院審結的19件案件中，原告勝訴3件，勝訴率為15．79%，農(nóng)民的訴求難以得到支持，很難服判息訴。所審結案件中原告可提起上訴的16件案件中，原告提起上訴14件，上訴率為87．5%。農(nóng)民因補償安置標準問題引發(fā)的纏訴、上訪較多。2010年，重慶市某中級法院二審審結的4件土地征用補償行政案件，農(nóng)民當事人均要求進行判后答疑，均上訪到高院，有一人還到北京上訪。

二、土地征用補償爭議司法救濟的現(xiàn)狀思考

（一）土地征用補償立法滯后，農(nóng)民救濟渠道不暢通

現(xiàn)行土地征用立法中對土地征用補償糾紛缺少救濟程序設置，對裁決征地糾紛的規(guī)定過于原則，且只限于對征地補償安置方案爭議的裁決，往往導致糾紛無法解決，失地農(nóng)民告狀無門。土地征用補償是行政補償?shù)囊环N，而我國行政訴訟法及其司法解釋本身對行政補償訴訟規(guī)定也不明確、不完善，農(nóng)民在土地征用中的補償權利救濟存在障礙。

1．土地征用立法對規(guī)范性文件確定的征地補償標準是否具有可訴性界定不清楚，農(nóng)民不服土地征用補償標準提起行政訴訟存在障礙。如況某不服某區(qū)交通委員會作出的《某公路建設青苗等附著物補償標準》訴至人民法院，人民法院在審查立案中對該補償標準是具體行政行為還是抽象行政行為的爭論較大。我們認為，征地補償標準都是各縣、市有關部門根據(jù)本地區(qū)的具體情況針對某一征地區(qū)域制定的，適用對象是征地范圍內所有的農(nóng)民，是特定的；同時，該標準具有直接適用性、執(zhí)行性，應作為具體行政行為納入行政訴訟受案范圍。從實踐來看，目前征用土地糾紛主要是土地征用補償標準引發(fā)的矛盾，將其納入行政訴訟受案范圍進行合法性審查，有利于解決征地糾紛的根本問題。

2．被征地農(nóng)民的房屋拆遷補償安置事宜在與征地方協(xié)商不成情況下，應當依何種程序救濟缺乏法律的明確規(guī)定。［3］農(nóng)民直接訴請土地行政主管部門對其被拆遷房屋給予行政補償，人民法院應否受理？這涉及兩個問題：一是征地房屋拆遷補償安置爭議是否屬行政補償糾紛；二是行政補償案件的起訴條件問題。根據(jù)《憲法》第10條及《土地管理法》的規(guī)定，征用或征收土地對農(nóng)民合法財產(chǎn)造成的損失所給予的補償是一種行政補償。最高人民法院2004年1月14日發(fā)布的《關于規(guī)范行政案件案由的通知》中，明確將行政補償規(guī)定為“行政行為的種類”，這意味著行政補償已經(jīng)被我國最高司法機關確認為行政訴訟的對象之一。就行政補償糾紛的起訴條件問題，有人認為行政補償糾紛與行政賠償糾紛有許多相同點，因而在目前法無明文規(guī)定的情況下應當參照行政賠償?shù)某绦蛴枰越鉀Q。當事人單獨提起行政補償應當先行通過行政程序處理后才能向人民法院提起訴訟。有的人卻認為，既然法律對起訴條件沒有特別規(guī)定，就應依行政訴訟法及司法解釋的一般規(guī)定，不需以行政處理程序為先行前置程序。這些爭議的結果是有些法院對土地征用行政補償糾紛要么是直接受理，要么是變相地不予受理。司法實踐中行政補償案件的立案受理還存在一定的法律障礙，實際做法不一。

3．土地征用立法對征地補償協(xié)議的性質沒有明確地界定，征地補償協(xié)議糾紛的司法救濟途徑爭議較大。［4］審判實踐中，對土地行政主管部門設立并具體負責農(nóng)村集體土地的征地工作機構，如征地辦、征地事務所等為一方當事人與農(nóng)民簽訂的征地協(xié)議是民事行為還是行政管理行為分歧較大。一種觀點認為，征地協(xié)議畢竟是以協(xié)議的形式出現(xiàn)，根據(jù)現(xiàn)行行政訴訟法無法對它進行審查，不宜納入行政訴訟受案范圍。另一種觀點認為，最高法院司法解釋已經(jīng)取消了具體行政行為限于單方行為的提法，它既然屬于具體行政行為，就應當納入行政訴訟受案范圍，法院可依據(jù)有關規(guī)定對其作合法性審查。我們認為，以行政機關為一方當事人的征地協(xié)議屬于行政合同行為，應屬于行政訴訟受案范圍。

（二）土地征用中土地補償標準不合理，法律效果與社會效果難以兩全［5］

一方面，由于我國土地征用制度本身的缺陷，征地補償標準不合理，難以保證農(nóng)民原有生產(chǎn)生活水平不降低，農(nóng)民的正當合法權益受到侵犯，農(nóng)民對土地征用的抵觸情緒較大。另一方面，城市建設、經(jīng)濟發(fā)展需要大量的土地，土地征用是保證國家公共設施和公益事業(yè)建設所需土地的一項重要措施。目前，由于農(nóng)民對征地行為的不滿與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展需要征用土地之間矛盾的存在，人民法院審理土地征用補償行政案件難以既充分保護農(nóng)民的正當合法權益，又促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和城市建設，法律效果與社會效果難以兩全。

1．土地補償標準是否合理的判斷存在困難，不利于農(nóng)民正當合法權益的保護。如秦某訴某縣人民政府生產(chǎn)安置強制銷號一案中，秦某是三峽庫區(qū)新縣城建設占地移民，其所在村社的集體土地全部被征用作新縣城建設用地。在征地補償問題上，某縣人民政府根據(jù)《長江三峽工程建設移民條例》第36條及該縣經(jīng)批準的移民安置規(guī)劃，制定的《某縣三峽工程庫區(qū)征地補償及移民安置管理暫行辦法》及《新縣城移民遷建征地拆遷補償安置管理辦法》中規(guī)定：占地移民的土地補償費及安置補助費（統(tǒng)稱為生產(chǎn)安置費）為每人7 000元。這樣的補償標準不足以保證被征地農(nóng)民原有生產(chǎn)生活水平不降低。人民法院在此案的審理中，認為某縣人民政府根據(jù)行政法規(guī)授權制定的規(guī)范性文件并不違法。根據(jù)行政訴訟法及其司法解釋的規(guī)定，合法有效的其他規(guī)范性文件是人民法院審理行政案件的參考依據(jù)?；谝泼翊缶挚紤]，一、二審法院均認可了該補償標準。人民法院判決后，秦某因為其征地生產(chǎn)補償安置問題多次到重慶上訪，難以服判息訴。

2．不同性質征地補償標準沒有區(qū)別，人民法院難對“公共目的征地”作出判斷。事實上，征地拆遷中所征用的土地通常用于兩種目的：一是公共目的，如用于修建道路、供水等公共基礎設施；二是商業(yè)目的，如商業(yè)開發(fā)。一般認為，公共目的征地以保證農(nóng)民現(xiàn)有生活水平不降低就可視為公正補償，而商業(yè)目的征地僅保證農(nóng)民現(xiàn)有生活水準仍是不公正的，農(nóng)民應當有權參與土地增值效益的分配。我國現(xiàn)行法律只規(guī)定了公共利益需要可征用農(nóng)民集體所有的土地，不僅沒有嚴格區(qū)分兩種不同性質的征地，而且對公共利益的界定模糊。比如政府為了招商引資、發(fā)展經(jīng)濟，將大辦新區(qū)開發(fā)混同為公共利益的需要。重慶市第三中級人民法院審理的李某訴重慶市國土資源和房屋管理局責令交出土地一案中，李某的一個訴稱理由就是該地的征用不是公共利益的需要，是為了房地產(chǎn)開發(fā)的需要，李某向法庭出示開發(fā)商的房地產(chǎn)開發(fā)宣傳單。事實上，李某所在集體經(jīng)濟組織的農(nóng)地是當?shù)卣饔米餍鲁菂^(qū)開發(fā)建設，有公共設施的建設，也有房地產(chǎn)開發(fā)。當?shù)卣云骄慨€13 000元左右的土地補償費將該土地征用為國有土地，卻以高出數(shù)十倍的價格進行出讓。但是，重慶市人民政府已認定該地的征用是因公共利益的需要而予以批準，人民法院審理本案中難以否定其公共目的。這種帶有商業(yè)開發(fā)性質的征地補償費根本未考慮農(nóng)用地轉為非農(nóng)用地的土地價值升值潛力，農(nóng)民無權參與土地增值效益的分配，對農(nóng)民來說是不公平的。

3．征地補償對象不夠明確，農(nóng)民承包經(jīng)營權難以得到充分保護。在我國現(xiàn)有土地制度下，土地征用的對象是單一的集體。但現(xiàn)實生活中，集體土地的所有權與使用權基本處于分離狀態(tài)［6］，也就是在集體土地上一般存在兩個權利主體和兩個權利，一是農(nóng)民集體的土地所有權，二是農(nóng)民個人的土地承包經(jīng)營權。［7］在我國目前的征地補償實踐中，一般是征地單位與村集體經(jīng)濟組織談判協(xié)商征地補償事宜，很少有直接關照農(nóng)民個人承包經(jīng)營權的，這樣的做法不僅顯失公平，而且也容易成為產(chǎn)生糾紛的隱患。

三、完善土地征用補償爭議司法救濟的對策

（一）建立、健全土地征用補償立法

1．明確土地征用補償?shù)幕驹瓌t。土地征用補償?shù)幕驹瓌t可以補救具體法律規(guī)定的不全，在法律缺乏具體規(guī)定的情況下，法官可以根據(jù)基本原則的精神作出裁判，確定當事人間權利義務以及各方責任的劃分。［8］土地征用補償基本原則應在憲法規(guī)范中予以明確規(guī)定，成為土地征用補償法律法規(guī)立法之依據(jù)，作為土地征用補償執(zhí)法、司法實踐的指導。我國應借鑒國外的做法，結合我國的實際情況，將“公正補償原則”確定為我國土地征用補償?shù)幕驹瓌t，即要求權利主體受到的全部特別損失都應得到補償，同時，也不能超過他們的特別損失而得到更多的補償。即所謂公正既不能“不及”亦不能“過分”，應以不降低失地農(nóng)民原有的生產(chǎn)生活水平為標準。

2．完善土地征用立法，制定科學合理的土地征用補償標準。目前，世界上大多數(shù)國家和地區(qū)對被征用土地的補償，都是根據(jù)當時的市場價格或以市場價格為基礎來確定的。而我國現(xiàn)今的征地補償是一種完全與市場無關的由政府單方制定的政策性標準，不能切實保護農(nóng)民的正當權益。完善土地征用立法，以農(nóng)地市場價格作為確定土地征用費的基本依據(jù)。為了科學確定農(nóng)地市場價格，有必要建立專業(yè)的土地評估制度，制定一套健全完備的土地評估方法，在土地征用時委托具有豐富土地專業(yè)知識和經(jīng)驗的土地師，運用科學的方法勘察評估出土地的市場價格。這種土地市場價格必須反映出土地的位置、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、土地市場交易價格、人均耕地面積等經(jīng)濟因素，同時還能體現(xiàn)出農(nóng)地為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務的生產(chǎn)資料功能和對農(nóng)民進行生存保障的社會保障功能及發(fā)展功能價值。對非公益性用地，應以農(nóng)地轉用后土地的用途為土地價格確定的依據(jù)，不能剝奪農(nóng)民對農(nóng)地轉用后增值效益的分配權。土地征用中土地市場評估價格確定后，借鑒價格聽證制度，確定被征用土地的客觀正常交易價格，使被征地農(nóng)民和征地受益人雙方均能信服接受。

3．加強征地房屋拆遷立法，規(guī)范征地房屋拆遷行為，切實維護農(nóng)民的合法權益。一是制定明確具體的房屋拆遷補償計算標準及安置原則。建立征地拆遷房屋補償?shù)呢敭a(chǎn)評估制度，補償標準和金額的確定遵循平等合理、彌補實際損害的等價有償原則，不能以行政手段限制和剝奪農(nóng)民的財產(chǎn)主體地位。二是規(guī)定嚴格的法律程序。首先，設置嚴格的征用程序，如財產(chǎn)評估程序、補償標準公示程序、聽證程序、強制拆遷程序。其次，設置明確而完善的救濟程序，如行政裁決程序、行政復議程序、訴訟程序。特別要避免地方政府同時充當決策者、經(jīng)營者、規(guī)則制定者、糾紛裁決者等多種角色。三是賦予政府征地房屋拆遷的強制執(zhí)行權。因為政府采取包括社會福利在內的多種方式動員農(nóng)民自動履行，社會效果比較好。同時，政府強制執(zhí)行之后，當事人還享有司法救濟權。

（二）充分行使審判權，兼顧權益保障與經(jīng)濟發(fā)展雙贏目的的實現(xiàn)

1．明確土地征用補償行政案件的受理范圍。土地征用補償行政案件中的有案不收，對當事人訴權保護不力，既嚴重侵犯了當事人的合法權益，又容易激化社會矛盾。準確、全面理解行政訴訟法及其司法解釋的規(guī)定，參照審理城市房屋拆遷案件的有關規(guī)定，把握好土地征用補償行政案件的受理。一是對農(nóng)民原告主體資格認定上，充分認識到農(nóng)民是農(nóng)地承包人?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第16條規(guī)定，農(nóng)村土地承包人等土地使用權人對行政機關處分其使用的農(nóng)村集體所有土地的行為不服，可以自己的名義提起訴訟。作為土地承包人的農(nóng)民具有相應的原告訴訟主體資格。二是對兩個以上農(nóng)民對土地征用的補償標準等具體行政行為不服，同時提起行政訴訟的，法院應當作為一個案件立案受理。同時為了避免形成群體性訴訟，法院不主動追加未參加訴訟的被征地農(nóng)民，但法院生效的裁判對這些未起訴的被征地農(nóng)民具有同等的法律效力。三是征地補償協(xié)議爭議界定為行政合同糾紛，屬行政訴訟受案范圍。四是農(nóng)民在與土地行政主管部門就補償安置事宜協(xié)商不成，向人民法院提起土地征用行政補償訴訟，人民法院應當依法受理。

2．正確處理三對關系，審理好土地征用補償行政案件。土地征用補償行政案件是人民法院當前審判工作的一大熱點、難點問題，人民法院審理土地征用補償行政案件應注意處理好三對關系。［9］

一是正確處理保護被征地拆遷農(nóng)民合法權益和促進城市建設、經(jīng)濟發(fā)展的關系。人民法院作為土地征用補償糾紛的最后一道屏障，能否依法公正地行使審判權，直接關系到人民群眾的切身利益，關系到社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。人民法院審理土地征用補償行政案件，首先應當端正土地征用補償行政案件的審判指導思想，強化平等保護、裁判中立觀念。嚴禁人民法院參與地方政府或行政機關組織的“征地拆遷指揮部”、“聯(lián)合執(zhí)法”等。同時必須做到堅持“司法為民”，把是否依法征地，農(nóng)民合法權益是否受到侵犯作為土地征用補償行政案件司法審查的重點。促進土地征用工作依法、公正、有序地進行，既是保證發(fā)展的需要，又能防止社會群體性事件的發(fā)生，維護社會穩(wěn)定。

二是正確處理政策與法律法規(guī)的關系。囿于成文法的滯后性，土地征用的法律法規(guī)難以應對土地征用的法律需求，缺失遺漏之處不可避免。政策則具有相當?shù)尼槍π?、靈活性、現(xiàn)實性和及時性，能有效填補法律的空隙。比如國務院2004年10月作出的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，國土資源部《關于切實維護被征地農(nóng)民合法權益的通知》等政策規(guī)定，適時地針對征地中的突出問題進行指導。法律法規(guī)與政策共同構成土地征用的政策法規(guī)體系，人民法院在審理土地征用補償行政案件中應當合理協(xié)調政策與法律法規(guī)的關系，即：法律有明文規(guī)定的，嚴格依法辦理；法律無明文規(guī)定的，按相關政策辦理；既無法律又無政策規(guī)定的，以法律精神、政策原理為裁判準則。

三是正確處理協(xié)調解決土地征用補償爭議與判決解決土地征用補償爭議的關系。土地征用補償涉及農(nóng)民的切身利益，衣食住行是老百姓的基本生活需要。因此，法院審理土地征用補償糾紛案件時不能簡單地一判了之，要有全局意識，把工作做深做細。對涉及行政行為合理性、群眾反映強烈的征用土地案件，應當鼓勵做必要的協(xié)調工作。特別是對符合土地征用條件僅僅是補償標準偏低的土地征用補償行政案件，人民法院要更加注重協(xié)調解決爭議。一要向群眾講清道理，促使廣大群眾支持政府合法的土地征用決定，減少申訴上訪現(xiàn)象；二要對違法土地征用行為和損害群眾利益的現(xiàn)象，必須要求行政機關依法糾正。在不能協(xié)調或協(xié)調不成的情況下及時判決，通過協(xié)調與判決的恰當運用、有機結合，提高息訴服判率，努力實現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一。

［1］高景芳，趙宗更．行政補償制度研究［M］．天津：天津大學出版社，2005．67．

［2］姜明安．行政案例精析［M］．北京：中國人民公安大學出版社，1991．93．

［3］王才亮．房屋拆遷實務［M］．北京：法律出版社，2002．23．

［4］李 傲，夏 軍．試論我國行政補償制度［J］．法學評論，1997，（1）：55．

［5］趙云海．淺論我國土地征用補償制度的缺陷及其改革建議［J］．太原城市職業(yè)技術學院學報，2005，（1）：36～38．

［6］劉 凱．論“權利財產(chǎn)”下的土地所有權［J］．四川理工學院學報（社會科學版），2011，（5）：56．

［7］李光祿，侶連濤．土地征用補償制度的完善［J］．山東科技大學學報（社會科學版）．2002，（1）：32～35．

［8］沈開舉．行政補償法研究［M］．北京：法律出版社，2004．167．

［9］青 鋒，張水海．中國行政補償制度綜論——歷史、現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢［J］．社會科學論壇，2005，（9）：23～40．

Judicial Remedy of the Disputes of Land Requisition and Compensation——A Case Study in Chongqing Courts

YANG Fei

（Law Department，Chongqing Administrative College，Chongqing 400041，China）

Recently the disputes of land expropriation compensation have become the focus of the administrative cases．Based on the case studies in Chongqing Courts，the researches find that the cases of land expropriation compensation have their own characteristics，such as the enlargement of influence，strong policy consideration，difficulty elevated for the judgment and the low rate of willingly accepting the judgments．According to analysis，the reason for it is that the law of land expropriation compensation is lagged behind and the standard of compensation is unreasonable．So it is necessary to perfect the law of land expropriation compensation to realize the function of the administrative case to benefit the interest protection and economic development．

land requisition and compensation；judicial remedy；Chongqing Courts

D922．36

ADOI10．3969／j．issn．1671-1653．2012．01．007

1671-1653（2012）01-0040-05

2011-11-26

楊 飛（1971－），男，重慶人，重慶行政學院法學教研部講師，重慶大學法學院2008級法理學專業(yè)博士研究生，主要從事憲法學、行政法學研究。