陳 勇

(湖北民族學(xué)院南方少數(shù)民族研究中心，湖北恩施445000;華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢430079)

一、區(qū)域及區(qū)域政府合作

當(dāng)前，區(qū)域政府合作及其相關(guān)問題已經(jīng)成為行政管理學(xué)研究的熱點(diǎn)和重點(diǎn)問題之一。而關(guān)于“區(qū)域政府合作”中的核心概念“區(qū)域”的探討由來(lái)已久，“區(qū)域，是一個(gè)客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個(gè)空洞的概念，它往往沒有嚴(yán)格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個(gè)地區(qū)，一個(gè)國(guó)家或幾個(gè)國(guó)家都可以被看作是一個(gè)區(qū)域?！盵1]在針對(duì)區(qū)域概念的辨析中，不同學(xué)科都會(huì)有著不同的理解，行政管理學(xué)科關(guān)于區(qū)域的界定借鑒了其他學(xué)科的研究成果，同時(shí)也有著自己的側(cè)重和傾向。中山大學(xué)陳瑞蓮教授認(rèn)為“區(qū)域，是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分的連續(xù)的有限空間范圍，是具有自然、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)特征的某一個(gè)方面或幾個(gè)方面的同質(zhì)性的地域單元”[2]，這一界定吸收了其他學(xué)科的研究成果，概念的要義在于闡明區(qū)域具備整體性和連續(xù)性，同時(shí)要充分考慮區(qū)域內(nèi)各部分的特質(zhì)和關(guān)系協(xié)調(diào)問題。因此，陳瑞蓮教授繼續(xù)認(rèn)為，行政管理學(xué)研究途徑中的區(qū)域，則“應(yīng)該是一個(gè)基于行政區(qū)劃又超脫于行政區(qū)劃之上的綜合性概念”[3]，無(wú)疑這是符合行政管理學(xué)科性質(zhì)的，我們也充分認(rèn)同這樣的觀點(diǎn)。按照這樣的理解，“區(qū)域政府合作就應(yīng)該是一定區(qū)域內(nèi)的政府(兩個(gè)或兩個(gè)以上)，為了促進(jìn)區(qū)域的發(fā)展而相互間協(xié)調(diào)關(guān)系，尋求合作，實(shí)現(xiàn)區(qū)域資源的合理配置和利用，對(duì)區(qū)域內(nèi)公共問題進(jìn)行有效解決，對(duì)區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)進(jìn)行綜合治理，以期提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，維護(hù)和保障區(qū)域的公共利益?！盵4]可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)域政府合作的主體是各級(jí)政府以及政府合作機(jī)構(gòu)或組織，強(qiáng)調(diào)的是區(qū)域內(nèi)政府關(guān)系的協(xié)調(diào)，而且這種主體間關(guān)系已經(jīng)由不同行政區(qū)劃的橫向間政府二元關(guān)系日趨演化成區(qū)域政府合作主體的多元或網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，施行的是在協(xié)商和認(rèn)同基礎(chǔ)上合作的管理方式和手段，以求處理和應(yīng)對(duì)區(qū)域的公共事務(wù)，維護(hù)和保障區(qū)域的公共利益，實(shí)現(xiàn)區(qū)域的整體協(xié)調(diào)發(fā)展。

從一般意義上看，合作表現(xiàn)的是一種關(guān)系，區(qū)域政府合作則表現(xiàn)的是區(qū)域(內(nèi))政府間的一種關(guān)系，尤其是一種區(qū)域內(nèi)隸屬于不同行政區(qū)劃政府橫向間的關(guān)系，當(dāng)然也包括隸屬于同一行政區(qū)劃政府縱向間的關(guān)系等。因此，對(duì)區(qū)域政府合作的研究應(yīng)該屬于政府間關(guān)系的研究范疇。政府間關(guān)系研究興起于歐美，美國(guó)學(xué)者安德森首次提出“政府間關(guān)系”這一概念。我國(guó)學(xué)者受西方學(xué)者研究的啟發(fā)，根據(jù)政府間關(guān)系發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，同樣也取得了一系列研究成果。最有代表性的成果當(dāng)屬林尚立教授的專著《國(guó)內(nèi)政府間關(guān)系》和謝慶奎教授的專題論文《中國(guó)政府的府際關(guān)系研究》。林尚立教授認(rèn)為政府間關(guān)系是國(guó)內(nèi)各級(jí)政府間和各地區(qū)間的關(guān)系，它包含縱向的中央政府與地方政府間關(guān)系、地方各級(jí)政府間關(guān)系和橫向的各地區(qū)政府間關(guān)系。謝慶奎教授在闡述政府間關(guān)系時(shí)則進(jìn)一步指出了改革開放前后，我國(guó)政府之間特別是地方政府之間的關(guān)系發(fā)生了很大的變化，由單一性走向多樣性，由垂直聯(lián)系為主發(fā)展為橫向聯(lián)系為主，由冷變熱。因此，張緊跟博士在《淺論協(xié)調(diào)地方政府間橫向關(guān)系》一文中單就政府間橫向關(guān)系展開深入探討，認(rèn)為在地方政府間橫向關(guān)系發(fā)展中，由于種種原因?qū)е碌哪Σ僚c矛盾產(chǎn)生了諸多負(fù)面影響，必須采取措施對(duì)地方政府間橫向關(guān)系加以協(xié)調(diào)，其中思路之一便是促進(jìn)地方政府間合作，這里的地方政府間合作與區(qū)域政府合作具有本質(zhì)上的相等性。

進(jìn)入21世紀(jì)，“世界全面過(guò)渡到一個(gè)‘復(fù)雜性社會(huì)’(后工業(yè)社會(huì)、后現(xiàn)代社會(huì)、知識(shí)社會(huì)、信息社會(huì)、流動(dòng)性社會(huì)等諸多稱謂的統(tǒng)稱)。在‘復(fù)雜性社會(huì)’格局下，各種紛繁蕪雜的動(dòng)因交織在一起，使民族國(guó)家或地區(qū)諸多的傳統(tǒng)‘內(nèi)部’社會(huì)公共問題和公共事務(wù)，變得越來(lái)越‘外溢化’和無(wú)界化，跨國(guó)或跨行政區(qū)劃的‘區(qū)域公共問題’日益凸顯和倍加起來(lái)”[5]，在這種背景下，能否有效解決逐漸增多的區(qū)域公共問題，成為促成區(qū)域政府合作的直接動(dòng)因。當(dāng)前，關(guān)鍵在于要立足區(qū)域政府合作的實(shí)際，更進(jìn)一步地探討區(qū)域政府合作的動(dòng)力、機(jī)制和規(guī)律，提出加強(qiáng)區(qū)域政府合作的舉措和辦法，積極有效地處理和應(yīng)對(duì)區(qū)域的公共問題和公共事務(wù)，真正維護(hù)和保障區(qū)域的公共利益，實(shí)現(xiàn)區(qū)域的整體協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、武陵山片區(qū)及其地方政府合作的基礎(chǔ)

關(guān)于“武陵山片區(qū)”的由來(lái)，則需從“武陵山少數(shù)民族地區(qū)”(以下簡(jiǎn)稱“武陵民族地區(qū)”)談起。針對(duì)武陵民族地區(qū)的界定，民族學(xué)界著名學(xué)者李紹明先生和青年學(xué)者黃柏權(quán)先生作出過(guò)較為全面的闡釋，尤其是黃柏權(quán)先生在《構(gòu)建武陵經(jīng)濟(jì)文化圈的必要性和可能性》一文中，對(duì)武陵民族地區(qū)的界定進(jìn)行了歷史溯源和研究綜述。黃柏權(quán)先生認(rèn)為，武陵民族地區(qū)既是一個(gè)自然實(shí)體概念，在歷史上也是一個(gè)行政區(qū)劃的概念?！白鳛樽匀粚?shí)體概念，‘武陵’一詞源于武陵山脈。武陵山是橫亙于中國(guó)中部的一條重要山脈，是中國(guó)自然區(qū)劃由第二級(jí)階梯向第三級(jí)階梯過(guò)渡地帶，發(fā)脈于今貴州省東北部印江、江口、松桃三縣交界的梵凈山，從西南向東北行，穿過(guò)川東南，主脈成為湘鄂界山，武陵山脈北行過(guò)清江、長(zhǎng)江，到長(zhǎng)江北為荊山;南支經(jīng)湘西北余脈延至洞庭西。作為歷史上的行政區(qū)劃概念，‘武陵’一詞起始于漢代，《漢書·地理志》載：‘武陵郡，高帝置?！吨袊?guó)古今地名大辭典》在解釋‘武陵郡’時(shí)說(shuō)：‘漢置，治義陵，在今湖南溆浦縣南三里，后漢移至臨沅，在今湖南常德縣西。隋初廢，尋復(fù)置移今常德縣治。唐置郎州，尋仍曰武陵郡，后又為郎州。宋曰郎州武陵郡，尋廢?！鳛樽匀粚?shí)體的武陵民族地區(qū)同作為設(shè)置于漢代的‘武陵郡’這一歷史行政區(qū)劃所轄范圍是大體一致的?！盵6]黃柏權(quán)先生進(jìn)一步認(rèn)為，“如若從漢高帝改‘黔中郡’為‘武陵郡’算起，‘武陵’這一具有歷史延續(xù)性的地理概念迄今已有2000多年的歷史。但在宋以后，‘武陵’作為行政區(qū)劃的名稱再未出現(xiàn)于文獻(xiàn)中。從元朝開始施行行省制度，歷史上的‘武陵郡’劃歸于湘、鄂、川、黔四省管轄，‘武陵’被湘、鄂、川、黔邊區(qū)所代替，并一直發(fā)展至今”[7]?；趯?duì)這種歷史的溯源，我們可以認(rèn)為，今天作為自然實(shí)體的武陵民族地區(qū)所轄各地已非同一行政區(qū)劃，而是以武陵山脈為主線的湘西、鄂西、渝東南、黔東北三省一市接壤地區(qū)。在歷史上，這一地區(qū)曾作為同一行政區(qū)劃概念出現(xiàn)過(guò)，但時(shí)至今日，這一自然實(shí)體地區(qū)已隸屬湖北、湖南、貴州和重慶三省一市。

改革開放以來(lái)特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，武陵民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展得到了黨中央、國(guó)務(wù)院和湘鄂渝黔四省(市)各級(jí)黨委、政府的高度重視。國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)〔2009〕3號(hào)文件首次明確提出要協(xié)調(diào)渝鄂湘黔四省市毗鄰地區(qū)發(fā)展，組織編制區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)作和功能互補(bǔ)，加快這一地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。2011年，黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于扶貧開發(fā)新的部署明確提出將武陵山區(qū)等14個(gè)集中連片特困地區(qū)作為新階段扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)，頒布《武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃(2011—2020年)》并決定率先啟動(dòng)武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)試點(diǎn)，為全國(guó)其他連片特困地區(qū)提供示范。

基于這樣的背景，“武陵山片區(qū)”被植入新的時(shí)代內(nèi)涵成為“以武陵山脈為主線的湘西、鄂西、渝東南、黔東北三省一市接壤地區(qū)”新的地理稱謂，同時(shí)該稱謂也與“武陵民族地區(qū)”內(nèi)在所蘊(yùn)范疇在本質(zhì)上呈現(xiàn)出一致性。在《武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃(2011—2020年)》里，根據(jù)連片特困地區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)濟(jì)協(xié)作歷史嚴(yán)格劃定，武陵山片區(qū)包括湖北、湖南、貴州和重慶三省一市的71個(gè)縣(市、區(qū))，其中湖北11個(gè)縣(市)，湖南37個(gè)縣(市、區(qū))、重慶市7個(gè)縣(區(qū))、貴州16個(gè)縣(市、區(qū))。國(guó)土面積17．18萬(wàn)平方公里，總?cè)丝?645萬(wàn)，境內(nèi)有土家族、苗族、侗族、白族、回族和仡佬族等9個(gè)世居少數(shù)民族。武陵山片區(qū)集革命老區(qū)、民族地區(qū)和貧困地區(qū)于一體，是我國(guó)跨省交界面大、少數(shù)民族聚集多、貧困人口分布廣的連片特困地區(qū)，也是重要的經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)。

武陵山片區(qū)具備實(shí)現(xiàn)地方政府全面合作的基礎(chǔ)。這種基礎(chǔ)即在行政管理學(xué)研究途徑中謂之行政環(huán)境。從另外一個(gè)角度看，探討武陵山片區(qū)地方政府合作問題，必然要全面考察這一區(qū)域地方政府所植根與面對(duì)的行政環(huán)境，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)地方政府全面合作奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。夏書章先生認(rèn)為，行政環(huán)境是影響行政系統(tǒng)生存與發(fā)展要素的總和，根據(jù)各種因素性質(zhì)上的差異，可以區(qū)分為自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境。在自然環(huán)境上，武陵山片區(qū)各地山同脈、水同源，地形、地勢(shì)、地貌、氣候、土壤等地理環(huán)境因素和土地、礦藏、生物等資源環(huán)境因素基本一致?？疾煳淞晟狡瑓^(qū)社會(huì)環(huán)境，我們發(fā)現(xiàn)這一區(qū)域所轄各地歷史文化背景相同，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相近，尤其是共同面對(duì)著生產(chǎn)力發(fā)展水平滯后、社會(huì)發(fā)展程度較低、人口素質(zhì)較低、生產(chǎn)條件較差、科技和文化知識(shí)普及不夠以及思想觀念落后等問題，與發(fā)達(dá)地區(qū)之間始終存在著較大差距。如此種種，類似或同質(zhì)的自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境，既是武陵山片區(qū)區(qū)別于其他區(qū)域最為顯著的特征，也為在武陵山片區(qū)內(nèi)推進(jìn)地方政府合作奠定了較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

三、武陵山片區(qū)地方政府合作的緣起及意義

李紹明先生指出，“自宋迄今，武陵民族地區(qū)分屬不同的行政管轄，但由于歷史積淀，地理相連，民族相同，其經(jīng)濟(jì)、文化乃至政治聯(lián)系從未中斷”[8]，換言之，在武陵山片區(qū)內(nèi)部其實(shí)已經(jīng)具有良好的合作基礎(chǔ)。事實(shí)正是如此，秉承歷史上優(yōu)良的合作傳統(tǒng)，新中國(guó)成立以來(lái)特別是改革開放以來(lái)，武陵山片區(qū)內(nèi)部各種形式的合作此起彼伏，尤其是源自市場(chǎng)和民間在經(jīng)濟(jì)、文化等方面的合作從來(lái)就沒有停止，但歸結(jié)到政府合作上，其形式及程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于市場(chǎng)和民間。從上個(gè)世紀(jì)80年代發(fā)展至今，武陵山片區(qū)地方政府層面的合作形式大致體現(xiàn)在學(xué)習(xí)考察、會(huì)議論壇、專題協(xié)議、項(xiàng)目合作、規(guī)劃對(duì)接、建立機(jī)構(gòu)等六個(gè)方面。其中，學(xué)習(xí)考察、會(huì)議論壇、專題協(xié)議為武陵山片區(qū)地方政府合作過(guò)去以來(lái)的常見形式，項(xiàng)目合作、規(guī)劃對(duì)接是伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展逐漸興起的新興合作形式，建立機(jī)構(gòu)是武陵山片區(qū)地方政府合作的一種特殊形式，因?yàn)樵诮⒌臋C(jī)構(gòu)中，既有政府主導(dǎo)間接建立的民間協(xié)作機(jī)構(gòu)，也有政府直接牽頭建立的政府之間協(xié)作機(jī)構(gòu)。

一般認(rèn)為，無(wú)論是廣義的政府，還是狹義的政府，其本質(zhì)就在于對(duì)公共利益的維護(hù)和保障，這也正是現(xiàn)代政府合法性的基礎(chǔ)，而且這種本質(zhì)是不會(huì)隨著政府治理形式的變化而發(fā)生變化。因此，實(shí)現(xiàn)武陵山片區(qū)地方政府合作，有助于應(yīng)對(duì)和解決區(qū)域內(nèi)日益增長(zhǎng)并且跨越行政區(qū)劃的公共問題和公共事務(wù)，在本質(zhì)上則體現(xiàn)為對(duì)武陵山片區(qū)整體公共利益的維護(hù)和保障。從另一個(gè)角度來(lái)看，武陵山片區(qū)因區(qū)域內(nèi)政府之間的合作形成了對(duì)區(qū)域治理的“善治”，無(wú)疑對(duì)隸屬于不同行政區(qū)劃政府的內(nèi)部治理是一種良好借鑒，或者說(shuō)創(chuàng)造了內(nèi)部治理的良好外部環(huán)境。

同時(shí)，實(shí)現(xiàn)武陵山片區(qū)地方政府合作，符合當(dāng)前行政管理體制變革中對(duì)于行政職能轉(zhuǎn)變的要求，而且有利于突破立足中央—地方二元格局之上形成的政府職能轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)模式。在政府合作的背景之下，政府職能轉(zhuǎn)變的“上下模式”可以拓展延伸到“內(nèi)外模式”，也就是說(shuō)，合作可以賦予政府轉(zhuǎn)變職能新的內(nèi)涵和內(nèi)容，特別是可以幫助政府從維護(hù)地方利益的本位桎梏中抽離出來(lái)，逐步建構(gòu)起地方利益與區(qū)域整體利益內(nèi)在統(tǒng)一的宏觀視野。反之，政府職能伴隨政府間合作的不斷轉(zhuǎn)變，又能夠促進(jìn)這種合作日趨深化，從而體現(xiàn)出二者之間的一種相輔相成。

歸根結(jié)底，基于政府在引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的主導(dǎo)作用，我們認(rèn)為，武陵山片區(qū)地方政府合作的真正落腳點(diǎn)還在于促進(jìn)區(qū)域發(fā)展上?！敖鉀Q區(qū)域發(fā)展差距問題，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)快速發(fā)展，政府具有無(wú)可替代的作用”[6]，當(dāng)前與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，“落后”無(wú)疑是對(duì)武陵山片區(qū)現(xiàn)實(shí)狀況的最好描述，如何突破制約武陵山片區(qū)快速發(fā)展的瓶頸，關(guān)鍵仍然在于政府的著力方向和治理變革。可以肯定的是，突破行政區(qū)劃的剛性約束，實(shí)現(xiàn)武陵山片區(qū)地方政府合作，既有利于消除內(nèi)耗和矛盾，形成整體發(fā)展的合力，使得自身內(nèi)在競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)一步提高，又有利于應(yīng)對(duì)來(lái)自外部的挑戰(zhàn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域的協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展，逐步縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展差距。

[1] 郭風(fēng)旗．我國(guó)區(qū)域公共管理理論分析[J]．行政論壇，2005(4)：15-17．

[2] 陳瑞蓮．試論我國(guó)區(qū)域行政研究[J]．廣州大學(xué)學(xué)報(bào)，2002(4)：1-10．

[3] 陳瑞蓮．區(qū)域公共管理導(dǎo)論[M]．北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2006：10-16．

[4] 黃柏權(quán)．構(gòu)建武陵經(jīng)濟(jì)文化圈的必要性和可能性[J]．貴州民族研究，2006(3)：38-44．

[5] 李紹明．論武陵民族區(qū)與民族走廊研究[J]．湖北民族學(xué)院學(xué)報(bào)，2007(3)：1-3．

[6] 李娜．我國(guó)區(qū)域發(fā)展差異及其協(xié)調(diào)發(fā)展對(duì)策[J]．四川理工學(xué)院學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2008(1)：75-78．