劉承鋒

(懷化市機構(gòu)編制委員會辦公室，湖南 懷化 418000)

2009年以來，懷化市切實加強和規(guī)范機構(gòu)編制管理，取得了明顯成效。中央編辦向全國推介了懷化的做法，并要求懷化積極探索，認真總結(jié)。2012年，湖南省機構(gòu)編制工作會議在推介懷化機構(gòu)編制管理經(jīng)驗時將其總結(jié)為“機構(gòu)編制管理的‘懷化現(xiàn)象’”。

一、令人矚目的“懷化現(xiàn)象”

懷化市機構(gòu)編制管理的做法，不僅先后兩次在全國性編制管理會議上作了交流，還成了一些專家學(xué)者研究的樣本，并進入湖南省委黨校的教學(xué)案例。有專家學(xué)者將懷化機構(gòu)編制管理概括為嚴(yán)格、科學(xué)、創(chuàng)新三個方面，應(yīng)當(dāng)說這既是“懷化現(xiàn)象”的特點。

1.“懷化現(xiàn)象”的核心是嚴(yán)格管理。懷化市始終堅持“嚴(yán)”字當(dāng)頭，制定了機構(gòu)編制管理的“八個嚴(yán)禁”，即嚴(yán)禁超編進人，嚴(yán)禁違規(guī)逆向調(diào)動，嚴(yán)禁擅自設(shè)立機構(gòu)和提高機構(gòu)規(guī)格，嚴(yán)禁超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部，嚴(yán)禁違規(guī)高配領(lǐng)導(dǎo)干部，嚴(yán)禁越權(quán)審批機構(gòu)編制事項，嚴(yán)禁以虛報人員等方式占用編制、冒領(lǐng)財政資金，嚴(yán)禁上級業(yè)務(wù)部門干預(yù)下級機構(gòu)設(shè)置和編制配置，用嚴(yán)格的制度和紀(jì)律，管住、管好、管活機構(gòu)編制。將機構(gòu)編制管理納入縣(市、區(qū))目標(biāo)管理考核內(nèi)容，并實行領(lǐng)導(dǎo)干部機構(gòu)編制管理工作任期責(zé)任審計;對機構(gòu)編制實行下管一級，將縣(市、區(qū))副科級以上機構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和事業(yè)編制總量的審批權(quán)上收市級機構(gòu)編制部門，對縣(市、區(qū))使用編制實行年度計劃管理;建立聯(lián)合監(jiān)督檢查機制，每年由市委督查室、紀(jì)委、組織、編辦、人社等部門開展聯(lián)合檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時處理，以有效措施防止違紀(jì)行為的發(fā)生。

2.“懷化現(xiàn)象”的關(guān)鍵是科學(xué)管理。在機構(gòu)設(shè)置上，只求履行職能、不求上下對口，通過采取“拆廟”、“搬位子”的辦法，將職能相近的部門和內(nèi)設(shè)機構(gòu)進行整合，對職能弱化、任務(wù)減少的部門堅決予以撤并。在政府機構(gòu)改革中，市政府部門共精簡內(nèi)設(shè)機構(gòu)8個，縣(市、區(qū))政府精簡工作機構(gòu)28個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革中又減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)機構(gòu)1037個，為建立職能有機統(tǒng)一的大部門體制進行了有益探索。在編制核定上，嚴(yán)格按照職能合理核定編制，對“事少人多”的部門核減編制，對“官多兵少”的部門核減領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，加大“消腫減員”力度，促進精簡與效能的統(tǒng)一。在政府機構(gòu)改革中，共取消高配的處級職位21個、科級職位50多個，核減部門領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)10名、科級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)32名、編制25名;鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革又減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制490名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制精簡率達36%。在職責(zé)定位上，對政府職能進行全面清理和規(guī)范，重點促進政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義、實行科學(xué)化的公共治理方面轉(zhuǎn)變，通過理順同級部門之間的橫向關(guān)系，理順市縣鄉(xiāng)政府之間的縱向關(guān)系，劃清部門職責(zé)，明確部門工作責(zé)任，建立部門權(quán)責(zé)一致的責(zé)任體系。

3.“懷化現(xiàn)象”的根本是創(chuàng)新管理。按照“機構(gòu)為經(jīng)濟建設(shè)所設(shè)、編制為優(yōu)秀人才所用”的原則，采取有保有壓、有增有減的區(qū)別對待政策，建立機構(gòu)編制動態(tài)調(diào)整機制。在編制控制十分嚴(yán)格的情況下，懷化市通過建立周轉(zhuǎn)編制庫，為市重大項目前期工作辦公室、市城建投資管理中心等經(jīng)濟建設(shè)一線單位調(diào)劑了足夠的編制，有力促進了全市經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。探索建立事業(yè)單位編制結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，按照行業(yè)特點分別規(guī)定管理人員、專業(yè)技術(shù)人員和后勤服務(wù)人員編制比例，從源頭上確保專業(yè)技術(shù)人員在事業(yè)單位的主體地位，促進事業(yè)發(fā)展和服務(wù)功能的完善。制定市直機關(guān)事業(yè)單位人員入編標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定調(diào)入市直單位人員必須具有本科以上學(xué)歷、年齡不超過40周歲，且必須通過公開選調(diào)優(yōu)中選優(yōu)，嚴(yán)把人員入口關(guān)，有效遏制了“近親繁殖”和“裙帶關(guān)系”，市本級新入編人員公開招考比例逐年提高，2011年達到90%以上，其中年齡在35歲以下的占84.6%，碩士以上研究生占12%，人員結(jié)構(gòu)明顯改善，整體素質(zhì)明顯提高。

二、來之不易的“懷化現(xiàn)象”

1.“懷化現(xiàn)象”是化危為機、由亂到治的典范。2009年溆浦“編制門”事件，給懷化市委、市政府形成了巨大的壓力。市委、市政府在全面查清事實真相、嚴(yán)肅處理相關(guān)責(zé)任人的同時，認真總結(jié)反思。以此為契機，懷化市采取有力措施，狠抓機構(gòu)編制規(guī)范化建設(shè)，促進機構(gòu)編制工作在陽光下健康運行。塞翁失馬，焉知非福。通過采取一系列果斷措施，加強制度建設(shè)，懷化機構(gòu)編制管理工作由被動到主動，規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細化管理取得了顯著成效，有些做法走在了全省乃至全國前列，得到了中央編辦和省編辦的充分肯定。

2.“懷化現(xiàn)象”是齊抓共管的結(jié)晶。為加強對機構(gòu)編制工作的領(lǐng)導(dǎo)，懷化在全國率先改革編委會集體領(lǐng)導(dǎo)制度，增加市委書記任市編委會顧問、市紀(jì)委書記任市編委會副主任，11名市委常委有7人擔(dān)任市編委會領(lǐng)導(dǎo)，為加強機構(gòu)編制管理提供了堅強組織保證。市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)以身作則，帶頭嚴(yán)守機構(gòu)編制紀(jì)律，不打招呼，不批條子，不開口子，嚴(yán)格按政策和程序辦事;紀(jì)檢、組織、編制、人社、財政等部門協(xié)調(diào)配合，互相制約，共同把關(guān);各縣(市、區(qū))委、政府堅決貫徹執(zhí)行市委、市政府意圖。上下各個方面齊抓共管，形成了加強機構(gòu)編制管理的強大合力。

3.“懷化現(xiàn)象”是制度執(zhí)行的標(biāo)兵。連續(xù)三年，懷化市委、市政府先后下發(fā)了《懷化市機構(gòu)編制管理規(guī)定》、《關(guān)于進一步加強和規(guī)范機構(gòu)編制管理，嚴(yán)格控制機構(gòu)編制的通知》、《關(guān)于切實加強和完善機構(gòu)編制管理的通知》，機構(gòu)編制部門相應(yīng)制定了一系列配套政策，密集出臺了事前銜接、用編計劃管理、周轉(zhuǎn)編制庫、事業(yè)單位編制結(jié)構(gòu)管理、人員入編公開選調(diào)、編委會議議事規(guī)則、輕微違紀(jì)行為約談等十多項機構(gòu)編制管理制度，從審批權(quán)限、程序到標(biāo)準(zhǔn)，從機構(gòu)管理、編制核定到人員入編、職數(shù)管理，從落實上級機構(gòu)編制政策法規(guī)到制定機構(gòu)編制地方配套政策，基本實現(xiàn)機構(gòu)編制管理的全程無縫覆蓋，為加強和規(guī)范機構(gòu)編制管理奠定了堅實基礎(chǔ)。同時，切實加大制度執(zhí)行力度，堅持嚴(yán)格按政策、按制度、按權(quán)限、按程序辦事，機構(gòu)編制事項一律提交會議集體研究，做到未經(jīng)調(diào)研的不上會、理由不足的不上會、不合政策的不上會，市編委會議先后兩次行使否決權(quán)，15名不符合調(diào)入市直單位條件的“關(guān)系戶”被拒之“門”外，7個市直自收自支事業(yè)單位共140名編制改為全額撥款事業(yè)編制方案因理由不充分而“擱淺”。提交方案的機構(gòu)編制部門感到了壓力，社會各界引起了較大震動，但制度面前人人平等、靠制度管理機構(gòu)編制的良好氛圍也日益濃厚。

4.“懷化現(xiàn)象”是效率優(yōu)先的藍本。懷化市通過嚴(yán)格控制人員編制膨脹，三年累計減少財政供養(yǎng)人員近千人，直接節(jié)約財政支出5000萬元，按平均8%的增值稅率計算，相當(dāng)于增加了25億元的工業(yè)銷售收入。通過合理的職能劃分，規(guī)范政府職權(quán)行使、推進職能轉(zhuǎn)變，行政效率進一步提高，經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境進一步優(yōu)化，服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的能力和合力進一步加強。通過制定人員入編標(biāo)準(zhǔn)，為高素質(zhì)人才開通入編“綠色通道”，引進了一大批優(yōu)秀人才，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供了有力的智力支持和人才保證。通過動態(tài)調(diào)整機構(gòu)編制資源，建立周轉(zhuǎn)編制庫調(diào)劑使用編制80多名，及時將機構(gòu)編制調(diào)整給職能加強、任務(wù)增加的部門，特別是將機構(gòu)編制與上班紀(jì)律督查相結(jié)合，對上班無所事事的部門收回編制、核減職數(shù)，增強了各部門的緊迫感和責(zé)任感，激發(fā)了工作活力，有限的機構(gòu)編制資源發(fā)揮了最大的效益。

三、發(fā)人深思的“懷化現(xiàn)象”

懷化加強和規(guī)范機構(gòu)編制管理的實踐和探索，為全市社會經(jīng)濟發(fā)展提供了良好的體制機制保障，為基層機構(gòu)編制管理探索了可資借鑒的經(jīng)驗，也為制定加強和規(guī)范機構(gòu)編制管理的政策提供了實踐依據(jù)。一花獨放不是春。放大“懷化現(xiàn)象”，提高機構(gòu)編制管理的整體水平，深化行政管理體制改革，必須認真汲取這些彌足珍貴的經(jīng)驗和教訓(xùn)。

1.要抓制度，維護機構(gòu)編制政策的嚴(yán)肅性。制度具有根本性、長期性。機構(gòu)編制違紀(jì)現(xiàn)象屢禁不止，關(guān)鍵原因是法制建設(shè)滯后，政策規(guī)定失之于寬，制度執(zhí)行失之于軟，機構(gòu)編制管理“人治”色彩濃厚。懷化在機構(gòu)編制管理方面探索建立了一系列制度，而且始終狠抓制度執(zhí)行，基本實現(xiàn)了以制度管理機構(gòu)編制。當(dāng)前，我們一方面要健全完善已有制度，適時補充調(diào)整，建立長效機制，防止因為領(lǐng)導(dǎo)變化和領(lǐng)導(dǎo)態(tài)度變化而發(fā)生變化，特別是要探索建立領(lǐng)導(dǎo)干部任期機構(gòu)編制工作“一票否決”制度，明確和落實地方領(lǐng)導(dǎo)干部的機構(gòu)編制工作責(zé)任。另一方面要嚴(yán)格制度執(zhí)行，堅持一切按制度辦事，特別是對機構(gòu)編制違紀(jì)行為要堅決查處、嚴(yán)格問責(zé)，發(fā)揮制度的強大震懾作用，維護機構(gòu)編制政策和制度的權(quán)威。一個地方的制度建設(shè)畢竟有其局限性，只有加快機構(gòu)編制法立法進程，以法律或行政法規(guī)的形式，將實踐證明行之有效的制度予以固化，才能從根本上維護機構(gòu)編制政策的嚴(yán)肅性，切實規(guī)范機構(gòu)編制管理。

2.要抓標(biāo)準(zhǔn)，增強機構(gòu)編制管理的科學(xué)性。因沒有全國統(tǒng)一的機構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)，什么機構(gòu)該設(shè)，什么機構(gòu)該撤，各個機構(gòu)應(yīng)定多少編制，各地做法迥異，特別是機構(gòu)改革“各自為政”現(xiàn)象十分明顯，加上配套改革比較滯后，致使機構(gòu)改革反復(fù)嚴(yán)重。懷化探索建立了獨具特色的機構(gòu)編制地方標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立機構(gòu)、調(diào)整編制、人員入編都有據(jù)可循，最大限度地減少了機構(gòu)編制事項的隨意性。但在實踐中也深感來自各方的制肘，往往是改革的方案還在醞釀，部門干預(yù)便接踵而至，既有主管部門的文件規(guī)定，也有其他地方的參考依據(jù)，還有項目安排、資金支持以及評優(yōu)評先的誘惑。建立全國統(tǒng)一、至少是全省統(tǒng)一的機構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)，形成按人口、區(qū)域面積、財政收入等剛性指標(biāo)核定機構(gòu)編制的機制，促進機構(gòu)改革步調(diào)一致，推動機構(gòu)編制政策基本趨同，盡可能減少地區(qū)差異，既能進一步增強機構(gòu)編制管理的科學(xué)性、統(tǒng)一性，也能為機構(gòu)編制管理營造更加寬松的外部環(huán)境。

3.要抓服務(wù)，提高機構(gòu)編制工作的實用性。懷化突破傳統(tǒng)做法，樹立機構(gòu)編制也出生產(chǎn)力的觀念，堅持圍繞大局、圍繞中心，始終突出服務(wù)科學(xué)發(fā)展的主題，跳出機構(gòu)編制來抓機構(gòu)編制，為新時期機構(gòu)編制工作找準(zhǔn)了站位。放大“懷化現(xiàn)象”，必須進一步增強服務(wù)意識，加大機構(gòu)編制研究工作力度，圍繞黨委、政府工作大局，突出前瞻性和創(chuàng)新性，為體制創(chuàng)新提供理論支撐，為中心工作提供決策參考;必須進一步立足實際，堅持因地制宜，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，做好機構(gòu)編制工作，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展提供良好保障;必須繼續(xù)推進創(chuàng)新，在現(xiàn)有機構(gòu)編制政策框架下，大力推進改革，最大限度盤活存量，不斷提高機構(gòu)編制資源效益。