閆 海，姜 麗2

（1,2.遼寧大學(xué)法學(xué)院，遼寧沈陽 110136）

兩岸三地公共場所禁煙立法的比較與借鑒

閆 海1，姜 麗21

（1,2.遼寧大學(xué)法學(xué)院，遼寧沈陽 110136）

在現(xiàn)代社會(huì)中，吸煙者的吸煙自由與被動(dòng)吸煙者的生命健康權(quán)存在沖突，家庭等非公共場所中產(chǎn)生的矛盾可妥善處理，但是在公共場所中發(fā)生的相關(guān)沖突則應(yīng)訴諸公權(quán)力的干預(yù)。各個(gè)國家及地區(qū)已經(jīng)普遍建立公共場所禁煙制度，我國臺(tái)灣、香港地區(qū)相關(guān)立法堪為大陸立法借鑒。比較兩岸三地立法，公共場所的界定是控?zé)煹年P(guān)鍵，管理體制的建立是控?zé)煹闹匾Ｕ?，處罰機(jī)制的設(shè)計(jì)是控?zé)熡行?shí)施的基礎(chǔ)。

禁煙立法；公共場所；管理體制；處罰機(jī)制

一、引言

在現(xiàn)代社會(huì)中，“控?zé)煛笔鞘艿狡毡殛P(guān)注的話題之一。1996年、2002年、2010年的三次調(diào)查顯示：中國二手煙暴露水平在近十來年基本沒有變化，2010年大約7.4億不吸煙人群遭受二手煙暴露，家庭中的二手煙暴露略有好轉(zhuǎn)，但公共場所和工作場所的二手煙暴露十分嚴(yán)重。[1]保護(hù)公民的生命健康，遠(yuǎn)離煙草危害，直接有效的方式是對(duì)二手煙暴露予以立法禁止，其核心就是公共場所禁煙。

目前，全球大約一半人口受到全國性無煙法律保護(hù)，其中 19個(gè)國家立法在公共場所和工作場所完全禁止吸煙；12個(gè)國家立法在6～7類公共場所和工作場所完全禁止吸煙；46個(gè)國家立法在3～5類公共場所和工作場所完全禁止吸煙。在世界衛(wèi)生組織的194個(gè)成員國中，只有65個(gè)國家尚無全國立法，全球最大的100個(gè)城市中，有25個(gè)實(shí)行了公共場所和工作場所全面無煙。[2]w我國大陸、臺(tái)灣地區(qū)、香港地區(qū)均加入《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》（以下簡稱《公約》），《公約》第8條第2款明確規(guī)定，“每一締約方應(yīng)在國家法律規(guī)定的現(xiàn)有國家管轄范圍內(nèi)采取和實(shí)行，并在其他司法管轄權(quán)限內(nèi)積極促進(jìn)采取和實(shí)行有效的立法、實(shí)施、行政和其他措施，以防止在室內(nèi)工作場所、公共交通工具、室內(nèi)公共場所，適當(dāng)時(shí)，包括其他公共場所接觸煙草煙霧?！眱砂度亟砸粤⒎ǚ绞綖槁男小豆s》進(jìn)行努力。大陸2003 年簽署《公約》，2005 年全國人大常委會(huì)正式批準(zhǔn)《公約》，為批準(zhǔn)《公約》的第 89個(gè)國家。但是，目前大陸公共場所禁煙的全國性立法較為匱乏，僅有1991年《煙草專賣法》第5條和2011年《公共場所衛(wèi)生管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第18條的原則性宣示。公共場所禁煙的具體規(guī)則基本為城市立法，最早是北京市在1996年通過《北京市公共場所禁止吸煙的規(guī)定》，廣州、上海、蘭州、杭州、哈爾濱等地也隨即進(jìn)行相應(yīng)的控?zé)熈⒎?。臺(tái)灣地區(qū)“煙害防治法”經(jīng)過 1994年、1995年、1996年、2009年修訂，現(xiàn)為臺(tái)灣地區(qū)的主要控?zé)熈⒎?。香?982年就制定《吸煙（公眾衛(wèi)生）條例》（香港法例第371章），隨著控?zé)熣叩闹鸩酵七M(jìn)，條例被多次修訂，其中 2006年修訂最為重要。臺(tái)灣、香港地區(qū)相關(guān)立法效果顯著，大陸卻效果不彰。本文將從公共場所的界定、管理體制與處罰機(jī)制等方面就兩岸三地公共場所禁煙立法予以比較，分析存在的問題，并提出完善的建議。

二、控?zé)熈⒎▽?duì)公共場所的界定

公共場所的界定直接與控?zé)熈⒎?、?zhí)法的力度相關(guān)。臺(tái)灣地區(qū)“煙害防治法”將禁煙場所劃分為絕對(duì)禁煙場所與相對(duì)禁煙場所。絕對(duì)禁煙場所是指在場所內(nèi)須全面禁煙，且不得設(shè)置吸煙區(qū)，“煙害防治法”第 15條歸納如下：（1）教育場所，包括“高級(jí)中等學(xué)校以下學(xué)校及其他供兒童及少年教育或活動(dòng)為主要目的之場所”、“大專校院、圖書館、博物館、美術(shù)館及其他文化或社會(huì)教育機(jī)構(gòu)所在之室內(nèi)場所”；（2）醫(yī)療場所，包括“醫(yī)療機(jī)構(gòu)、護(hù)理機(jī)構(gòu)、其他醫(yī)事機(jī)構(gòu)及社會(huì)福利機(jī)構(gòu)所在場所，但老人福利機(jī)構(gòu)于設(shè)有獨(dú)立空調(diào)及獨(dú)立隔間之室內(nèi)吸煙室，或其室外場所，不在此限”；（3）交通場所，包括“大眾運(yùn)輸工具、出租車、游覽車、捷運(yùn)系統(tǒng)、車站及旅客等候室”；（4）公務(wù)場所，包括“政府機(jī)關(guān)及公營事業(yè)機(jī)構(gòu)所在之室內(nèi)場所”、“三人以上共享之室內(nèi)工作場所”；（5）公用企業(yè)經(jīng)營場所，包括“金融機(jī)構(gòu)、郵局及電信事業(yè)之營業(yè)場所”；（6）文化場所，包括“教室、圖書室、實(shí)驗(yàn)室、表演廳、禮堂、展覽室、會(huì)議廳（室）及電梯廂內(nèi)”；（7）運(yùn)動(dòng)娛樂場所，包括“供室內(nèi)體育、運(yùn)動(dòng)或健身之場所”、“歌劇院、電影院、視聽歌唱業(yè)或信息休閑業(yè)及其他供公眾休閑娛樂之室內(nèi)場所”及“旅館、商場、餐飲店或其他供公眾消費(fèi)之室內(nèi)場所，但于該場所內(nèi)設(shè)有獨(dú)立空調(diào)及獨(dú)立隔間之室內(nèi)吸煙室、半戶外開放空間之餐飲場所、雪茄館、下午九時(shí)以后開始營業(yè)且十八歲以上始能進(jìn)入之酒吧、視聽歌唱場所，不在此限”；（8）其他場所，包括“制造、儲(chǔ)存或販賣易燃易爆物品之場所”。相對(duì)禁煙場所是指在場所內(nèi)可設(shè)置吸煙區(qū)，如果沒有設(shè)置吸煙區(qū)者，則全面禁煙?！盁熀Ψ乐畏ā钡?6條列舉明示：（1）教育場所，包括“大專校院、圖書館、博物館、美術(shù)館及其他文化或社會(huì)教育機(jī)構(gòu)所在之室外場所”；（2）運(yùn)動(dòng)娛樂場所，包括“室外體育場、游泳池或其他供公眾休閑、娛樂之室外場所”；（3）醫(yī)療場所，包括“老人福利機(jī)構(gòu)所在之室外場所”。此外，“煙害防治法”還規(guī)定相關(guān)禁煙場所須在所有入口處及其他適當(dāng)?shù)攸c(diǎn)設(shè)置明顯禁煙標(biāo)示或除吸煙區(qū)外不得吸煙意旨之標(biāo)示，并且除吸煙區(qū)外不得供應(yīng)與吸煙有關(guān)之器物，對(duì)于教育場所設(shè)置的吸煙區(qū)，規(guī)定吸煙區(qū)應(yīng)有明顯的標(biāo)示，面積不得大于場所室外面積的二分之一且不得設(shè)于必經(jīng)之處。同時(shí)，“煙害防治法”第17條第2項(xiàng)還特別規(guī)定，“于孕婦或未滿三歲兒童在場之室內(nèi)場所，禁止吸煙?！?/p>

香港《吸煙（公眾衛(wèi)生）條例》2006年修訂將禁止吸煙區(qū)進(jìn)一步擴(kuò)大至所有食肆處所的室內(nèi)地方、室內(nèi)工作間，公眾場所內(nèi)的室內(nèi)地方及部分戶外地方，任何人不得于禁煙區(qū)內(nèi)吸煙或者攜帶易點(diǎn)著的香煙、雪茄或煙斗。第2條規(guī)定的禁煙場所包括：（1）食肆、店鋪及其他有關(guān)處所，包括所有食肆處所內(nèi)的室內(nèi)地方，任何店鋪、百貨公司、購物商場、公營或私營街市、超級(jí)市場、銀行、酒吧、卡拉OK場所等；（2）室內(nèi)工作間，不論是自雇或受雇的工作地方，包括在工作時(shí)段之間用膳或休息時(shí)使用的地方；（3）公共運(yùn)輸設(shè)施，包括公共運(yùn)輸工具的總站，并用以達(dá)成及便利轉(zhuǎn)換該類運(yùn)輸工具的區(qū)域；（4）公共場所，包括公共升降機(jī)、自動(dòng)扶手電梯、幼兒中心、學(xué)校及指明教育機(jī)構(gòu)、醫(yī)院、留產(chǎn)所、安老院、治療中心及任何共用宿舍、收容受感化人士入住的核準(zhǔn)院舍、拘留地方、收容所及感化院；（5）部分室外公眾地方，包括自動(dòng)扶手電梯、公眾游樂場地、泳灘的水域及沙地、燒烤場及公眾泳池的水域、行人通道、跳水板及觀眾看臺(tái)。同時(shí)，還進(jìn)一步明確對(duì)禁煙場所的豁免區(qū)域。第3條規(guī)定禁煙的公共交通工具，包括公共巴士、公共小巴、的士、在地下鐵路上運(yùn)作的列車、在九廣鐵路上運(yùn)作的列車、九鐵公司鐵路上運(yùn)作的列車、在西北鐵路上運(yùn)作的輕便鐵路車輛、在電車軌道上行駛的纜車及渡輪等。

在大陸，《公共場所衛(wèi)生管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第18條第1款、第2款規(guī)定：“公共場所禁止吸煙。公共場所經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)設(shè)置醒目的禁止吸煙警語和標(biāo)志。室外公共場所設(shè)置的吸煙區(qū)不得位于行人必經(jīng)的通道上?！逼渲嘘P(guān)于公共場所的界定，依據(jù)該細(xì)則的上位法即1987年《公共場所衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，應(yīng)當(dāng)包括：“（1）賓館、飯館、旅店、招待所、車馬店、咖啡館、酒吧、茶座；（2）公共浴室、理發(fā)店、美容店；（3）影劇院、錄像廳（室）、游藝廳（室）、舞廳、音樂廳；（4）體育場（館）、游泳場（館）、公園；（5）展覽館、博物館、美術(shù)館、圖書館；（6）商場（店）、書店；（7）候診室、候車（機(jī)、船）室、公共交通工具。2011年《哈爾濱市防止二手煙草煙霧危害條例》是地方控?zé)熈⒎ㄖ嘘P(guān)于公共場所界定最為嚴(yán)格的，條例第7條第1款規(guī)定，禁止在下列場所吸煙或者攜帶易點(diǎn)燃的卷煙、雪茄、煙斗：（1）教育場所，包括第1項(xiàng)“學(xué)前教育機(jī)構(gòu)、中小學(xué)和其他未成年人集中的室內(nèi)外場所”及第 2項(xiàng)“大中專院校的室內(nèi)場所”；（2）醫(yī)療場所，包括第 3項(xiàng)“婦幼保健院（所）、兒童醫(yī)院、兒童福利院的室內(nèi)外場所及其他醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老院（老年公寓）、療養(yǎng)院的室內(nèi)場所”；（3）交通場所，包括第10項(xiàng)“公共電汽車、出租汽車、軌道交通車輛、客渡輪、火車、飛機(jī)等公共交通工具內(nèi)及其售票室、等候室”；（4）公務(wù)場所，包括第 6項(xiàng)“國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的室內(nèi)場所”；（5）公用企業(yè)經(jīng)營場所，包括第8項(xiàng)“金融、郵政、電信、股票交易等企業(yè)營業(yè)場所的室內(nèi)場所”；（6）文化場所，包括第 5項(xiàng)“圖書館、影劇院、音樂廳、展覽館、博物館、美術(shù)館、紀(jì)念館、科技館、檔案館等各類公共文化場館的室內(nèi)場所”；（7）運(yùn)動(dòng)娛樂場所，包括第 4項(xiàng)“體育、健身場館的室內(nèi)場所及室外的觀眾坐席、比賽賽場區(qū)域”、第7項(xiàng)“商品批發(fā)、零售營業(yè)場所的室內(nèi)場所”、第9項(xiàng)“旅游景區(qū)（點(diǎn)）的室內(nèi)場所”、第11項(xiàng)“錄像廳（室）、歌（舞）廳、游藝廳（室）、美容（發(fā)）室、網(wǎng)吧、彩票銷售網(wǎng)點(diǎn)等室內(nèi)場所”。

兩岸三地立法對(duì)于禁煙場所的界定采取不同的方法：臺(tái)灣地區(qū)從絕對(duì)禁煙場所與相對(duì)禁煙場所的劃分入手；香港分為禁止吸煙的公共交通工具、指定禁煙場所及豁免場所；大陸則普遍采用對(duì)公共場所限定的方法。比較而言，臺(tái)灣地區(qū)禁煙場所的劃分更明確，香港的劃分更細(xì)致，而大陸的劃分則較為籠統(tǒng)，且覆蓋面小、保護(hù)層次低。我們建議，大陸控?zé)熈⒎▽?duì)于禁煙場所的界定，可采取區(qū)分絕對(duì)禁煙場所、相對(duì)禁煙場所與豁免禁煙場所的方式。絕對(duì)禁煙場所應(yīng)涵蓋教育、醫(yī)療、交通、公務(wù)、公用企業(yè)經(jīng)營、文化場所、易燃易爆場所等涉及公共利益較大的場所，須實(shí)行全面禁煙，包括不得設(shè)置吸煙區(qū)、不得提供與吸煙有關(guān)的物品并明顯張貼禁止吸煙的標(biāo)志；相對(duì)禁煙場所可涵蓋半開放式的娛樂場所及街道，應(yīng)在通風(fēng)處設(shè)置吸煙區(qū)及明顯的提示標(biāo)志，同時(shí)吸煙區(qū)不應(yīng)設(shè)置在入口、走廊或人群必經(jīng)之處，其面積根據(jù)不同場所的實(shí)際大小做相應(yīng)的比例限定；豁免禁煙場所可涵蓋絕對(duì)屬于私人的地方及其他法律法規(guī)明確規(guī)定可以吸煙的地方。

三、公共場所禁煙的管理體制

建立公共場所禁煙的管理體制，明確不同主體對(duì)煙害防治負(fù)有相應(yīng)的義務(wù)，是控?zé)熜袆?dòng)持續(xù)實(shí)施的保障。依據(jù)臺(tái)灣地區(qū)“煙害防治法”第3條規(guī)定，煙害防治的主管機(jī)關(guān)，在“中央”為“行政院衛(wèi)生署”，在“直轄市”為“直轄市政府”，在縣（市）為“縣（市）政府”。“行政院衛(wèi)生署”轄下附屬機(jī)關(guān)“國民健康局”專門負(fù)責(zé)控?zé)熜姓?012年“衛(wèi)生福利部”成立后改為“衛(wèi)生福利部國民健康署”。同時(shí)，第19條要求“直轄市、縣（市）主管機(jī)關(guān)”對(duì)禁煙區(qū)與吸煙區(qū)應(yīng)定期派員檢查，第20條、第21條規(guī)定各機(jī)關(guān)學(xué)校應(yīng)積極辦理煙害防治教育及宣導(dǎo)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)、心理衛(wèi)生輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)及公益團(tuán)體得提供戒煙服務(wù)。此外，第 18條規(guī)定，在禁煙場所吸煙或未滿十八歲者進(jìn)入吸煙區(qū)，該場所負(fù)責(zé)人及從業(yè)人員應(yīng)予勸阻。于禁煙場所吸煙者，在場人士得予勸阻。

香港的控?zé)焾?zhí)法工作由香港衛(wèi)生署控?zé)熮k公室的控?zé)煻讲熵?fù)責(zé)。《吸煙（公眾衛(wèi)生）條例》第 15條規(guī)定控?zé)煻讲斓臋?quán)責(zé)：（1）進(jìn)入任何已經(jīng)發(fā)生或正在發(fā)生違反有關(guān)條例的地方；（2）進(jìn)入及視察公眾地方內(nèi)的禁止吸煙區(qū)；（3）檢取任何與罪行有關(guān)的證據(jù)及物件；（4）要求違反有關(guān)條例的任何人提供姓名、地址以及出示身份證明物件；（5）為取得證據(jù)而拍照、進(jìn)行錄音或錄影；（6）為執(zhí)行有關(guān)條例，可要求任何人出示文件或記錄以供查閱，并復(fù)制該文件或紀(jì)錄作為副本；（7）要求任何人提供合理的協(xié)助或資料，以執(zhí)行有關(guān)條例。2008年制定的《定額罰款（吸煙罪行）條例》又規(guī)定，除衛(wèi)生署控?zé)熮k公室督察及警務(wù)人員外，授權(quán)康樂及文化事務(wù)署、食物環(huán)境衛(wèi)生署及房屋署的指定人員，在其管理的場地向違例者發(fā)出定額罰款通知書。此外，條例第3條第3款、第4條第2款規(guī)定，場所管理人若發(fā)現(xiàn)有人在禁止吸煙區(qū)內(nèi)吸煙，管理人可以要求吸煙者將燃著的香煙、雪茄或煙斗弄熄。如果其不合作而沒有將燃著的香煙、雪茄或煙斗弄熄，管理人可要求對(duì)方離開禁止吸煙區(qū)，或要求對(duì)方提供姓名及地址，以及出示身份證明文件。如果其沒有按管理人的要求停止吸煙、離開禁止吸煙區(qū)或提供姓名、地址，以及出示身份證明文件，管理人可在有需要時(shí)召喚警務(wù)人員協(xié)助。

大陸設(shè)有全國愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)，作為國務(wù)院的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)全國愛國衛(wèi)生工作，其中推動(dòng)衛(wèi)生城市（鎮(zhèn)）建設(shè)與公共場所禁煙有關(guān)。此外，全國愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)辦公室設(shè)在衛(wèi)生部，具體工作由衛(wèi)生部承擔(dān)。另外，衛(wèi)生部是《公共場所衛(wèi)生管理?xiàng)l例》及其實(shí)施細(xì)則的主管部門，衛(wèi)生部應(yīng)當(dāng)主管公共場所控?zé)煿ぷ?。但是，?shí)踐上，具體的控?zé)煿ぷ魇怯芍袊膊☆A(yù)防控制中心控?zé)熮k公室負(fù)責(zé)，而中國疾病預(yù)防控制中心是衛(wèi)生部舉辦的實(shí)施國家級(jí)疾病預(yù)防控制與公共衛(wèi)生技術(shù)管理和服務(wù)的公益事業(yè)單位。各級(jí)地方政府的立法一般確立本級(jí)的愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)或衛(wèi)生行政部門作為公共場所控?zé)煹谋O(jiān)督管理部門。這兩個(gè)機(jī)構(gòu)也并不矛盾，因?yàn)槎咄呛鲜疝k公。但是，公共場所禁煙的復(fù)雜性在于，有關(guān)公共場所往往存在各自的主管部門，因此管理體制上需要處理監(jiān)督管理部門與執(zhí)法部門的關(guān)系。目前，主要有兩種模式：一是分散執(zhí)法模式。例如2010年《廣州市控制吸煙條例》第3條第1款、第2款規(guī)定，“市、區(qū)、縣級(jí)市愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)在本級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)組織本行政區(qū)域內(nèi)的控制吸煙工作和宣傳教育活動(dòng)，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督政府相關(guān)行政管理部門按照本條例規(guī)定的職責(zé)開展控制吸煙工作，定期向社會(huì)公布本市控制吸煙工作情況。市、區(qū)、縣級(jí)市人民政府的相關(guān)行政管理部門按照以下規(guī)定，負(fù)責(zé)下列場所控制吸煙工作的宣傳教育、日常管理和監(jiān)督，并對(duì)違反本條例規(guī)定的行為進(jìn)行處罰:（1）衛(wèi)生行政管理部門負(fù)責(zé)各類醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，以及國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他組織工作場所的控制吸煙工作；（2）教育、人力資源和社會(huì)保障行政管理部門分別負(fù)責(zé)各自管轄學(xué)校的控制吸煙工作；（3）文化、體育、旅游、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易行政管理部門分別負(fù)責(zé)文化、娛樂、體育場所以及旅館業(yè)的控制吸煙工作；（4）交通、港務(wù)行政管理部門按照各自職責(zé)，分別負(fù)責(zé)其管轄范圍內(nèi)公共交通工具及其相關(guān)公共場所的控制吸煙工作；（5）食品藥品監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)餐飲服務(wù)經(jīng)營場所的控制吸煙工作；（6）工商行政管理部門負(fù)責(zé)商場的控制吸煙工作以及對(duì)煙草制品廣告的監(jiān)督管理。愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)成員單位的其他部門，負(fù)責(zé)各自管轄范圍的控制吸煙工作。相關(guān)行政管理部門控制吸煙工作的具體職責(zé)分工，由市人民政府根據(jù)前款規(guī)定予以明確后向社會(huì)公布?！倍墙y(tǒng)一執(zhí)法模式。例如1997《南昌市公共場所禁止吸煙暫行規(guī)定》第2條，“市衛(wèi)生局是本市行政區(qū)域內(nèi)公共場所禁止吸煙工作的主管部門。各縣（區(qū)）衛(wèi)生局負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)公共場所禁止吸煙工作的監(jiān)督和管理。民航、鐵路等部門的衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)對(duì)管轄范圍內(nèi)禁止吸煙工作實(shí)施監(jiān)督和管理?！?/p>

我們認(rèn)為，為保障禁煙行政管理的正當(dāng)性和實(shí)施力度，中央、地方公共場所禁煙監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)設(shè)在衛(wèi)生行政部門為妥，納入疾病預(yù)防控制管理職責(zé)。分散執(zhí)法模式雖然有利于充分利用各部門既有的執(zhí)法人員和手段，便于執(zhí)法，但是大陸的相關(guān)部門過多，且禁煙往往不是有關(guān)部門的核心任務(wù)，公共場所禁煙執(zhí)法難免被邊緣化，因此不應(yīng)采取香港及大陸部分地區(qū)的分散執(zhí)法模式，而是采用臺(tái)灣地區(qū)及大陸部分地區(qū)的統(tǒng)一執(zhí)法模式，確保執(zhí)法有力、公平。但是，香港立法對(duì)于禁煙執(zhí)法權(quán)限的明確規(guī)定值得借鑒，大陸立法應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)公共場所禁煙行政調(diào)查的規(guī)定，明確控?zé)焾?zhí)法機(jī)關(guān)有權(quán)責(zé)令在禁煙場所吸煙的個(gè)人停止吸煙或離開禁煙場所，警告并責(zé)令在禁煙場所違反禁煙規(guī)定的經(jīng)營者、管理者限期改正。同時(shí)為解決統(tǒng)一執(zhí)法面臨的資源不足的問題，我們建議借鑒臺(tái)灣、香港地區(qū)立法，對(duì)公共場所的經(jīng)營者、管理者課以協(xié)力義務(wù)的要求，即公共場所的經(jīng)營者、管理者對(duì)違反禁煙規(guī)定的行為，有責(zé)任予以勸阻或及時(shí)通報(bào)禁煙執(zhí)法機(jī)關(guān)。此外，社會(huì)團(tuán)體是控?zé)熯\(yùn)動(dòng)社會(huì)化的有效載體，[3]通過擴(kuò)大社會(huì)團(tuán)體的參與，將公共場所禁煙的社會(huì)輿論轉(zhuǎn)化為直接地打擊煙害的民間行動(dòng)。

四、公共場所禁煙的處罰機(jī)制

公共場所禁煙的處罰機(jī)制是控?zé)熡行?shí)施的基礎(chǔ)。臺(tái)灣地區(qū)“煙害防治法”對(duì)違反公共場所禁煙規(guī)定的行為劃分不同等級(jí)予以處罰，第31條、第32條分別對(duì)在戒煙場所吸煙行為做了處罰規(guī)定，即在全面禁煙場所或可設(shè)置吸煙區(qū)場所的非吸煙區(qū)吸煙可處新臺(tái)幣2000元以上10000元以下的罰款；若未在絕對(duì)禁煙區(qū)的入口處設(shè)置明顯禁煙標(biāo)示，或在全面禁煙區(qū)提供與吸煙有關(guān)的器物，以及未在可設(shè)置吸煙區(qū)場所的入口處及其他適當(dāng)?shù)攸c(diǎn)設(shè)置明顯禁煙標(biāo)示、在非吸煙區(qū)設(shè)置吸煙意旨的標(biāo)示或提供與吸煙有關(guān)的器物，可處新臺(tái)幣10000元以上50000元以下罰款，并責(zé)令其改正，屆期未改正者，可按次連續(xù)處罰。由此可見，臺(tái)灣地區(qū)立法對(duì)于禁煙場所經(jīng)營者、管理者的處罰遠(yuǎn)嚴(yán)于對(duì)吸煙者個(gè)人的處罰。

香港《吸煙（公共衛(wèi)生）條例》將違反規(guī)定的吸煙行為認(rèn)定為犯罪，實(shí)際上類似于大陸政府的行政處罰，對(duì)于任何違反在禁止吸煙區(qū)或禁止吸煙的公共交通工具中吸煙即適用第7條第1款規(guī)定，即屬犯罪，一經(jīng)循簡易程序定罪，可處港幣 1500元的罰款。此外，任何人故意妨礙控?zé)煻讲靾?zhí)行職務(wù)、不遵從督察要求提供其姓名及地址或出示身份證明文件、或者提供虛假或誤導(dǎo)性的姓名或地址，即屬違法，最高可被罰款港幣10000元。

《公共場所衛(wèi)生管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》對(duì)于違反公共場所禁煙規(guī)定的行為未設(shè)定明確的罰則，只在第40條規(guī)定，“公共場所經(jīng)營者違反其他衛(wèi)生法律、行政法規(guī)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，按照有關(guān)衛(wèi)生法律、行政法規(guī)規(guī)定進(jìn)行處罰?！蔽覈?zé)煹胤搅⒎ù蠖嘁?guī)定罰款的行政處罰方式，而且基本上采用雙罰制，既處罰公共場所的經(jīng)營者、管理者，也處罰吸煙的個(gè)人。但是，對(duì)公共場所的經(jīng)營者、管理者處罰，主要基于違規(guī)設(shè)立吸煙區(qū)或未懸掛禁煙標(biāo)志等。而且處罰額度較低，對(duì)吸煙個(gè)人處罰一般不超過200元，對(duì)公共場所經(jīng)營者、管理者的處罰一般不超過3000元。

我們認(rèn)為，大陸公共場所禁煙立法應(yīng)著力加強(qiáng)處罰機(jī)制的設(shè)計(jì)，主要包括處罰對(duì)象、處罰行為與處罰方式等：（1）控?zé)熖幜P對(duì)象應(yīng)不限于吸煙者個(gè)人，還應(yīng)當(dāng)包括公共場所的經(jīng)營者、管理者。《公約》締約方會(huì)議在2007年第二屆會(huì)議上通過《關(guān)于防止接觸煙草煙霧的世衛(wèi)組織煙草控制框架公約第8條的實(shí)施準(zhǔn)則（FCTC/COP2（7）號(hào)決定）》（以下簡稱《第8條實(shí)施準(zhǔn)則》就提出，“執(zhí)法一般應(yīng)側(cè)重于工商企業(yè)”；（2）處罰公共場所經(jīng)營者、管理者的行為不限于違規(guī)設(shè)置吸煙區(qū)或未懸掛禁煙標(biāo)志等對(duì)禁煙規(guī)定的直接違背，而且為督促公共場所經(jīng)營者、管理者承擔(dān)控?zé)煹纳鐣?huì)責(zé)任，對(duì)未盡職履行禁煙勸導(dǎo)義務(wù)的，應(yīng)加以處罰；（3）《第8條實(shí)施準(zhǔn)則》就指出，“處罰數(shù)額應(yīng)足夠大，以威懾違反行為，否則，違反者就會(huì)視而不見或僅僅將之視為交易成本?！迸懦?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，香港、臺(tái)灣地區(qū)在處罰數(shù)額上都遠(yuǎn)高于大陸，這充分展示相關(guān)地區(qū)政府的禁煙決心，因此大陸禁煙立法應(yīng)提高違反公共場所禁煙規(guī)定的處罰數(shù)額，而且可以參照《第8條實(shí)施準(zhǔn)則》的建議，“除了罰款之外，法律還可根據(jù)本國的做法和法律制度，規(guī)定行政制裁，例如暫時(shí)吊銷營業(yè)執(zhí)照”。

五、結(jié)語

吸煙是人類社會(huì)進(jìn)程中長期形成一種文化傳統(tǒng)，是人類自我選擇的一種生活習(xí)慣或方式，同時(shí)也是吸煙者的一種自由。[4]但是，這種自由的行使不僅傷害吸煙者自身的生命健康，而且通過被動(dòng)吸煙對(duì)他人生命健康造成嚴(yán)重危害。在私人場所，吸煙者的吸煙自由與被動(dòng)吸煙者生命健康權(quán)的沖突就如家庭內(nèi)部或朋友之間的矛盾，應(yīng)由權(quán)利主體內(nèi)部自行化解。但是，在公共場所，這兩種權(quán)利的沖突轉(zhuǎn)化為個(gè)人自由與公共利益的對(duì)抗。國家有責(zé)任保護(hù)個(gè)人的權(quán)利不受其他私人的侵害，應(yīng)采取積極立法的方式，將應(yīng)然狀態(tài)的人權(quán)轉(zhuǎn)化為法定狀態(tài)的人權(quán)，[5]即公權(quán)力應(yīng)當(dāng)對(duì)公共場所的吸煙行為予以干預(yù)。調(diào)查顯示，中國公共場所二手煙暴露較為嚴(yán)重，在公共場所吸煙者占調(diào)查對(duì)象的72.7%，其中男性多于女性，占81.1%；對(duì)各類公共場所的調(diào)查顯示，在餐館內(nèi)吸煙的比率最高，達(dá) 88.5%，政府辦公場所次之，為58.4%，醫(yī)療機(jī)構(gòu)為37.9%，學(xué)校為36.9%，公共交通工具為34.1%。[6]2011年我國第十一屆全國人大四次會(huì)議通過“十二五”規(guī)劃綱要，將“全面推行公共場所禁煙”納入其中。我國大陸應(yīng)在目前地方控?zé)熈⒎ǖ幕A(chǔ)上，借鑒香港、臺(tái)灣地區(qū)等立法的成功經(jīng)驗(yàn)，提升控?zé)熈⒎▽哟?，逐步縮小與《公約》要求的差距，切實(shí)保障公民的生命健康。

[1] 楊功煥,胡鞍鋼.控?zé)熍c中國未來:中外專家中國煙草使用與煙草控制聯(lián)合評(píng)估報(bào)告[M].北京:經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社,2010:44-45.

[2] 中國疾病預(yù)防控制中心控?zé)熮k公室.2011年中國控制吸煙報(bào)告——全面推行公共場所禁煙[R].2011:4.

[3] 胡峰.非政府組織與控?zé)熯\(yùn)動(dòng)的社會(huì)化[J].甘肅社會(huì)科學(xué),2009(3):81-83.

[4] 周佑勇.控?zé)熈⒎ǖ幕A(chǔ)與吸煙者的權(quán)利邊界[J].法學(xué),2011(5):8-13.

[5] 閆海.國家?市場?人權(quán)——經(jīng)濟(jì)法的人權(quán)觀導(dǎo)論[J].前沿,2007(2):103-105.

[6] Lin Xiao,Yan Yang,Qiang Li,Cong-Xiao Wang and Gong-Huan Yang.Population-based survey of secondhand smoke exposure in China[J].Biomedical and Environmental Sciences.2010,23:433-434.

（責(zé)任編輯：王魏紅）

D922.16

A

1674-8557（2012）02-0003-06

2012-03-06

遼寧省沈陽市社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(sysk2012-07-0712）

閆海（1976-），男，遼寧本溪人，遼寧大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士；姜麗（1987-），女，遼寧大連人，遼寧大學(xué)法學(xué)院。