楊順招

在當(dāng)前新形勢下，做好出口環(huán)節(jié)的監(jiān)管工作，對于海關(guān)切實(shí)履行好 “把好國門”的第一職責(zé)、改進(jìn)監(jiān)管和服務(wù)、防好 “三大風(fēng)險(xiǎn)”具有重要意義。近期，寧波海關(guān)根據(jù)關(guān)區(qū)出口監(jiān)管環(huán)節(jié)查發(fā)的走私違規(guī)案件及自查發(fā)現(xiàn)的有關(guān)違紀(jì)案件情況，對當(dāng)前海關(guān)出口監(jiān)管現(xiàn)狀及存在問題進(jìn)行深入調(diào)研和認(rèn)真思考，并就新形勢下如何加強(qiáng)出口監(jiān)管工作提出一些建議。

一、出口監(jiān)管環(huán)節(jié)存在的主要問題

（一）出口環(huán)節(jié)走私違規(guī)案件居高不下，危害性不容忽視

2011年，寧波海關(guān)查獲的出口走私違規(guī)案件立案數(shù)、案值以及涉嫌偷逃稅額等指標(biāo)同比繼續(xù)增長。其中，查獲涉嫌侵犯知識產(chǎn)權(quán)案件1356起，侵權(quán)貨物9293萬件，價(jià)值2億元，增幅都在60%以上；查獲出口危險(xiǎn)品案件170起；查獲出口 “兩用物項(xiàng)”走私違規(guī)案件8起。出口走私違規(guī)活動嚴(yán)重影響國家政治經(jīng)濟(jì)安全、正常的出口貿(mào)易秩序和海關(guān)自身廉政建設(shè)。一是威脅國家政治經(jīng)濟(jì)安全。稀土、鎂砂、焦炭、螢石等資源性產(chǎn)品及 “兩用物項(xiàng)”貨物的違規(guī)出口危害國家利益，危險(xiǎn)品的違規(guī)出運(yùn)極易造成嚴(yán)重安全事故。二是影響國家宏觀調(diào)控政策落實(shí)。出口騙退稅行為不僅損害國家經(jīng)濟(jì)利益，也影響國家出口退稅政策對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)宏觀調(diào)控的導(dǎo)向作用。三是擾亂正常貿(mào)易秩序。侵權(quán)貨物嚴(yán)重?fù)p害知識產(chǎn)權(quán)權(quán)利人的合法利益，也使社會創(chuàng)新力動力不足。四是損害我國國際形象。大批假冒偽劣、未經(jīng)合法檢驗(yàn)的食品、藥品及日用小商品的違規(guī)出口，破壞 “中國制造”產(chǎn)品的國際聲譽(yù)，影響國家形象。五是對海關(guān)廉政建設(shè)構(gòu)成重大風(fēng)險(xiǎn)和隱患。出口環(huán)節(jié)走私違規(guī)案件高發(fā)，不法分子為謀取高額非法利益，想方設(shè)法拉攏、腐蝕海關(guān)關(guān)員，隊(duì)伍廉政風(fēng)險(xiǎn)加大。

（二）走私違法手段多樣，出口監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)加大

1.非法買賣核銷單情況嚴(yán)重，違法主體隱蔽并可能存在騙退稅風(fēng)險(xiǎn)?！俺隹谑諈R核銷單”是向海關(guān)辦理出口報(bào)關(guān)，向外匯管理局辦理出口核銷、向稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理出口退稅申報(bào)的重要憑證。一些不法企業(yè)為謀取非法利益，通過非法購買核銷單并以所購買核銷單的企業(yè)名稱申報(bào)出口，達(dá)到逃避海關(guān)監(jiān)管的目的。出口報(bào)關(guān)單上的經(jīng)營單位非實(shí)際發(fā)貨人或其代理人，也沒有參與實(shí)質(zhì)上的經(jīng)營活動，且多半是虛假注冊的空殼公司，實(shí)際發(fā)貨人則隱藏幕后。該行為嚴(yán)重?cái)_亂正常的出口秩序，成為一些企業(yè)走私違法的慣用手段，使海關(guān)監(jiān)管難度加大。同時(shí)，相關(guān)企業(yè)也可能存在不參與實(shí)際出口經(jīng)營活動，但騙取國家出口退稅的違法風(fēng)險(xiǎn)。

2.“特殊報(bào)關(guān)”猖獗，監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)加大。“特殊報(bào)關(guān)”是指不法貨代向貨主收取正常報(bào)關(guān)價(jià)格數(shù)倍至數(shù)十倍不等的 “特殊報(bào)關(guān)”費(fèi)，采用偽報(bào)、瞞報(bào)等方式逃避海關(guān)監(jiān)管，以達(dá)到走私之目的。目前“特殊報(bào)關(guān)”較多的是代理逃避出境貨物通關(guān)單的貨物。由于現(xiàn)行通關(guān)單管理制度與外貿(mào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)，外貿(mào)實(shí)踐中存在大量逃避通關(guān)單的非法出口需求，同時(shí)，海關(guān)現(xiàn)行出口監(jiān)管模式、處罰力度難以對其構(gòu)成有效威懾，導(dǎo)致采取 “特殊報(bào)關(guān)”偷逃通關(guān)單行為屢禁不止、屢罰屢犯，查處逃避通關(guān)單行為占用大量海關(guān)監(jiān)管資源，但執(zhí)法效果不佳。

近年來，“特殊報(bào)關(guān)”已經(jīng)從單純的逃避通關(guān)單貨物逐漸擴(kuò)展到涉證、涉稅、侵權(quán)以及禁止限制出口等貨物，性質(zhì)愈加惡劣，數(shù)量持續(xù)上升，給海關(guān)正常監(jiān)管帶來較大壓力，對海關(guān)廉政建設(shè)帶來較大負(fù)面影響。

3.分類通關(guān)貨物違規(guī)查獲率倒掛，分類通關(guān)改革亟需完善。出口分類通關(guān)改革提高了口岸出口通關(guān)效率，為誠信守法企業(yè)提供更為便捷的通關(guān)模式。去年，寧波海關(guān)審核出口報(bào)關(guān)單321.84萬份，其中約80%通過低風(fēng)險(xiǎn)快速通道放行。但是，由于風(fēng)險(xiǎn)參數(shù)本身具有一定局限性，一些不法企業(yè)通過研究海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)參數(shù)規(guī)律、布控特點(diǎn)，采取不斷“試單”等手段，將禁限類等高風(fēng)險(xiǎn)貨物偽報(bào)成低風(fēng)險(xiǎn)貨物品名，分流至低風(fēng)險(xiǎn)通道達(dá)到違法出口的目的。去年寧波海關(guān)共抽核 “低風(fēng)險(xiǎn)快速放行”出口報(bào)關(guān)單15.4萬份，查獲率29.7%，高于出口環(huán)節(jié)24.4%的平均查獲率，分類通關(guān)查獲率存在倒掛現(xiàn)象，潛在風(fēng)險(xiǎn)不容忽視，出口分類通關(guān)改革亟需不斷完善。

（三）報(bào)關(guān)、貨代行業(yè)管理秩序亟待規(guī)范

報(bào)關(guān)、貨代行業(yè)相關(guān)約束性法律法規(guī)欠缺，行業(yè)管理極不規(guī)范。一些報(bào)關(guān)、貨代公司不僅未能有效承擔(dān)起對進(jìn)出口企業(yè)經(jīng)營行為的指導(dǎo)和規(guī)范作用，有時(shí)甚至為不法企業(yè)進(jìn)行走私違法活動出謀劃策，加大海關(guān)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和廉政隱患。

近年來，報(bào)關(guān)行業(yè)快速發(fā)展，從業(yè)人員大幅增加。但由于行業(yè)準(zhǔn)入門檻較低，導(dǎo)致報(bào)關(guān)公司規(guī)模普遍較小、行業(yè)誠信經(jīng)營意識淡薄、公司內(nèi)部管理混亂。在寧波海關(guān)查辦的各類走私違法案件中，報(bào)關(guān)公司和報(bào)關(guān)員參與或協(xié)助進(jìn)行走私活動的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。貨代公司注冊條件盡管相對較高，但目前市場上貨代公司掛靠現(xiàn)象比較普遍，貨運(yùn)代理業(yè)務(wù)經(jīng)常層層轉(zhuǎn)代，關(guān)系復(fù)雜，競爭無序。一些報(bào)關(guān)和貨代公司甚至假借海關(guān)名義向貨主亂收費(fèi)或傳遞虛假信息，嚴(yán)重?fù)p害海關(guān)形象，造成惡劣的社會影響。

（四）轉(zhuǎn)關(guān)貨物的實(shí)際監(jiān)管存在一定風(fēng)險(xiǎn)

出口轉(zhuǎn)關(guān)貨物的嚴(yán)密監(jiān)管需要啟運(yùn)地與出境地海關(guān)良好的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，如果協(xié)調(diào)配合不暢，就容易出現(xiàn)監(jiān)管漏洞。

寧波海關(guān)出口轉(zhuǎn)關(guān)貨物以金華、義烏的小商品為主，這些商品普遍具有 “小、散、雜”的特點(diǎn)，按現(xiàn)行貨物出口監(jiān)管制度，有相當(dāng)一部分貨物需要提供通關(guān)單，但因不具備商品檢驗(yàn)條件或難以提供等，偽、瞞報(bào)情況嚴(yán)重。從去年寧波海關(guān)對金華、義烏出口轉(zhuǎn)關(guān)貨物的查驗(yàn)情況看，查驗(yàn)率僅為1.2%，但查獲率卻高達(dá)67.6%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于寧波口岸出口貨物24.4%的平均查獲率，潛在監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。

另外，轉(zhuǎn)關(guān)貨物途中監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)客觀存在，加之由于歷史原因，金華、義烏部分轉(zhuǎn)關(guān)貨物沒有啟用嚴(yán)格意義上的海關(guān)監(jiān)管車輛，加大轉(zhuǎn)關(guān)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)?？偸鹨巡渴饛拿髂?月1日開始，金華、義烏出口轉(zhuǎn)關(guān)貨物運(yùn)輸將全面使用海關(guān)監(jiān)管車輛，這將大大降低出口轉(zhuǎn)關(guān)運(yùn)輸途中潛在風(fēng)險(xiǎn)，但由于GPS、電子關(guān)鎖等高科技的監(jiān)管手段受多種因素制約應(yīng)用不廣，海關(guān)對車輛實(shí)際承運(yùn)海關(guān)監(jiān)管貨物的運(yùn)輸路線、運(yùn)輸時(shí)間、封志情況等無法進(jìn)行有效掌控，因此，海關(guān)對如何加強(qiáng)轉(zhuǎn)關(guān)貨物監(jiān)管還需不斷地探索。

二、加強(qiáng)出口監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)

（一）海關(guān)加強(qiáng)監(jiān)管與不法企業(yè)逃避監(jiān)管的博弈始終存在

隨著海關(guān)出口監(jiān)管力度的不斷加強(qiáng)，不法企業(yè)走私難度加大。但少數(shù)不法企業(yè)并沒有因?yàn)槭艿胶ｊP(guān)處罰放棄或減少違法行為，而是通過增加違法次數(shù)來抵消被處罰所造成的損失，形成 “違法—被發(fā)現(xiàn)—被處罰—再犯”的惡性循環(huán)。為謀取高額非法利潤，一些不法企業(yè)刻意研究海關(guān)監(jiān)管特點(diǎn)，尋找海關(guān)監(jiān)管薄弱環(huán)節(jié)，“試單”闖關(guān)、多次闖關(guān)等現(xiàn)象屢有發(fā)生。同時(shí)，不法企業(yè)為掩飾其違法違規(guī)活動，以不正當(dāng)?shù)氖侄芜M(jìn)行市場競爭，采用低價(jià)甚至免費(fèi)的方式承攬正規(guī)業(yè)務(wù)，對正常代理報(bào)關(guān)企業(yè)的經(jīng)營活動造成巨大沖擊，守法企業(yè)收益反而出現(xiàn)下降，產(chǎn)生惡劣的負(fù)面示范效應(yīng)，海關(guān)傳統(tǒng)的出口監(jiān)管模式和理念面臨挑戰(zhàn)。

（二）海關(guān)執(zhí)法成本與執(zhí)法效果不對稱，打擊手段有待進(jìn)一步豐富

“由企及物”、“由人及企”是海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理的核心理念，通過管控高風(fēng)險(xiǎn)外貿(mào)從業(yè)人員及企業(yè)，實(shí)現(xiàn)人、企、貨三個(gè)維度的橫向綜合防控。實(shí)際發(fā)貨人、報(bào)關(guān)公司、貨代公司等從業(yè)主體作為出口貿(mào)易的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是海關(guān)監(jiān)管的重點(diǎn)對象。但由于非法買賣核銷單現(xiàn)象的普遍存在，實(shí)際發(fā)貨人往往潛藏幕后，售賣核銷單的空殼公司經(jīng)營周期又普遍較短，海關(guān)監(jiān)管難度較大。報(bào)關(guān)市場發(fā)展過快，報(bào)關(guān)公司規(guī)模普遍偏小，人員流動性大，企業(yè)違法成本低，海關(guān)監(jiān)管面臨 “野火燒不盡，春風(fēng)吹又生”的尷尬局面，海關(guān)投入較多執(zhí)法成本，但執(zhí)法效果不盡理想。另外，海關(guān)對貨代公司缺乏直接有效的監(jiān)管手段，執(zhí)法行為缺乏約束力，執(zhí)法嚴(yán)肅性和權(quán)威性遭遇挑戰(zhàn)。

（三）海關(guān)一線監(jiān)管隊(duì)伍素質(zhì)與出口監(jiān)管壓力不斷增長的矛盾逐漸顯現(xiàn)

在經(jīng)濟(jì)全球化、貿(mào)易便利化的趨勢下，國家、社會對海關(guān)監(jiān)管和服務(wù)提出更高的要求。隨著出口貿(mào)易的迅速發(fā)展，業(yè)務(wù)量大幅增長與海關(guān)人力資源不足的矛盾日益突出，受機(jī)構(gòu)和人員編制的限制，這個(gè)矛盾短時(shí)間內(nèi)還難以有效緩解。同時(shí)，海關(guān)一線監(jiān)管隊(duì)伍普遍年輕，業(yè)務(wù)能力和執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)相對不足，對風(fēng)險(xiǎn)的掌控能力偏弱，在復(fù)雜的執(zhí)法環(huán)境面前，監(jiān)管壓力較大，監(jiān)管隊(duì)伍素質(zhì)亟待進(jìn)一步提高。

三、加強(qiáng)出口監(jiān)管的有關(guān)建議

（一）調(diào)整出口查驗(yàn)結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新出口查驗(yàn)方法

隨著出口業(yè)務(wù)量的持續(xù)增長，單純依靠人力資源和監(jiān)管設(shè)備的投入，必然難以為繼。建議調(diào)整現(xiàn)行查驗(yàn)結(jié)構(gòu)，延伸監(jiān)管鏈條，將出口運(yùn)抵報(bào)告的核查作為查驗(yàn)的前置手段，在船邊、碼頭、堆場、倉庫、卡口、通道等地順勢監(jiān)管，將驗(yàn)證單貨相符的工作由單一的查驗(yàn)轉(zhuǎn)變?yōu)椴轵?yàn)和核查有序運(yùn)作的二元化結(jié)構(gòu)。同時(shí)創(chuàng)新查驗(yàn)方法，加大科技投入，增加大型集裝箱檢查設(shè)備等各類監(jiān)管設(shè)備的配備，提高機(jī)檢查驗(yàn)比例，實(shí)現(xiàn)科技查驗(yàn)為主，人工查驗(yàn)為輔的查驗(yàn)?zāi)Ｊ?，以提高查?yàn)效率，破解查驗(yàn) “瓶頸”，更好地實(shí)現(xiàn)監(jiān)管與效率的平衡。

（二）提高風(fēng)險(xiǎn)管理水平，提升打私執(zhí)法效果

海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理要轉(zhuǎn)變觀念，改變片面追求查獲率的觀念，風(fēng)險(xiǎn)布控要突出一個(gè) “準(zhǔn)”字，要圍繞涉證、涉稅、侵權(quán)等貨物開展風(fēng)險(xiǎn)布控，提高布控查獲的含金量，提升打私執(zhí)法效果。同時(shí)，要積極貫徹 “由企及物”理念，不斷完善企業(yè)分類管理，建立跟蹤評估機(jī)制，加快口岸通關(guān)誠信體系建設(shè)，切實(shí)為誠信守法企業(yè)提供便捷通關(guān)服務(wù)，降低誠信企業(yè)守法成本，真正產(chǎn)生示范效應(yīng)，形成良性發(fā)展，讓失信不法企業(yè)失去空間。

（三）完善海關(guān)關(guān)際協(xié)調(diào)配合機(jī)制，加強(qiáng)出口轉(zhuǎn)關(guān)貨物監(jiān)管

完善啟運(yùn)地和出境地海關(guān)在轉(zhuǎn)關(guān)貨物監(jiān)管上的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，加強(qiáng)出口轉(zhuǎn)關(guān)企業(yè)和商品的風(fēng)險(xiǎn)分析，繼續(xù)保持小商品出口渠道的反走私高壓態(tài)勢，維護(hù)良好的出口貿(mào)易秩序。同時(shí)正視小商品經(jīng)營者和出口商的合理需求，切實(shí)解決在出口通關(guān)單問題上存在的不正常和扭曲現(xiàn)象。積極支持智慧物流建設(shè)，做好卡口、啟運(yùn)、途中、監(jiān)管場所智慧管理系統(tǒng)建設(shè)，加快推廣應(yīng)用GPS、電子關(guān)鎖等科技監(jiān)管手段，不斷提高科技應(yīng)用水平。

（四）完善海關(guān)與口岸其他部門、行業(yè)協(xié)會之間的協(xié)作配合機(jī)制，實(shí)現(xiàn)聯(lián)動監(jiān)管

一是加強(qiáng)與口岸檢驗(yàn)部門的市場調(diào)研和聯(lián)動監(jiān)管，完善現(xiàn)行出口通關(guān)單管理制度，解決大量出口貨物逃避通關(guān)單管理的現(xiàn)象；二是加強(qiáng)與外匯管理、公安部門的協(xié)作配合，聯(lián)手打擊倒賣出口收匯核銷單的行為，遏制非法買賣核銷單行為；三是加強(qiáng)與外經(jīng)貿(mào)管理部門的協(xié)作，加大對貨代公司的管理評估力度，建立口岸貨代從業(yè)人員誠信檔案；四是指導(dǎo)報(bào)關(guān)協(xié)會、貨代協(xié)會加強(qiáng)行業(yè)自律，積極開展行業(yè)整頓和執(zhí)業(yè)規(guī)范化治理，加快推動相關(guān)法律、法規(guī)的完善。