關(guān)于我國政府采購的特征、問題與建議探析

暢 琳

（山西省公務(wù)員培訓(xùn)指導(dǎo)中心，山西 太原030001）

一、政府采購的內(nèi)涵

政府采購的定義有很多，本文采用的是我國《政府采購法》中的描述。政府采購是指，以各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體組織為主體，使用財(cái)政性資金，采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。

二、政府采購的意義和特征

（一）政府采購的重要意義

一是政府采購將資金集中、采購對象集中，節(jié)約財(cái)政資金，合理控制成本。政府采購一般都是通過公開的招投標(biāo)方式，競標(biāo)者公平競爭，市場供應(yīng)較為充分；同時(shí)政府采購一般采購數(shù)額較大，而且信息公開透明，所以具備一定的議價(jià)能力，在競標(biāo)價(jià)格方面能夠降低采購成本，提高了資金效率。

二是政府采購對民族產(chǎn)業(yè)的支撐作用不可小視?；谡少彽馁Y金優(yōu)勢，多國政府都對扶持民族產(chǎn)業(yè)提出了要求和規(guī)定。例如，美國政府規(guī)定，政府采購資金中，應(yīng)該購買一定比例的國內(nèi)產(chǎn)品，承擔(dān)支持民族產(chǎn)業(yè)的義務(wù)；以色列政府在相關(guān)法規(guī)中規(guī)定，政府采購中至少要約有1/3在國內(nèi)購買；波蘭政府規(guī)定，國內(nèi)的投標(biāo)供應(yīng)商可以得到1/5的價(jià)格優(yōu)勢；澳大利亞政府規(guī)定，出于保持匯率穩(wěn)定、維持外貿(mào)交易平衡、環(huán)境保護(hù)等原因，防止在采購名單中出現(xiàn)國外商品。綜上可見，各個(gè)國家都通過一系列法律上的保護(hù)措施，來保證國內(nèi)民族產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。

三是政府采購可以促進(jìn)新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)和中小企業(yè)的騰飛發(fā)展。通常對于新興產(chǎn)業(yè)和中小型企業(yè)，在采購價(jià)格上給予一定程度的折扣，使其具有價(jià)格優(yōu)勢。這對于提高整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的活力和動(dòng)力，促進(jìn)微小企業(yè)的快速發(fā)展，有良好的鼓勵(lì)和支持作用。實(shí)踐中，有的國家規(guī)定了政府采購里中小企業(yè)最低份額占比、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)銷售一定程度的稅收和價(jià)格優(yōu)惠政策等方面，來起到扶持作用。以美國為例，自20世紀(jì)中后期就開始為技術(shù)創(chuàng)新型企業(yè)提供充分的市場空間，在1995～2000年的5年時(shí)間，美國政府直接對信息系統(tǒng)等高科技新產(chǎn)品的采購資金總額高達(dá)近百億美元，通過一系列支持新產(chǎn)品開發(fā)、銷售的措施，帶來了創(chuàng)新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展。

（二）政府采購的主要模式

縱觀世界各國的政府采購方式，大體可以分為三種：第一種模式是統(tǒng)一采購，即由專業(yè)的專管機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一負(fù)責(zé)該級政府的采購活動(dòng)，必須由這個(gè)機(jī)構(gòu)來完成，這種模式是現(xiàn)在的主要方式；第二種方式是零星采購模式，也就是說沒有設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)，而是根據(jù)不同時(shí)間不同情境的需求來自行決定采購的活動(dòng)；最后一種是半統(tǒng)半零星采購模式，既沒有固定的部門，也不完全是零星的分散采購，而是根據(jù)實(shí)際情況來區(qū)別對待。

（三）政府采購具有不同于普通私人采購的主要特征

第一，政府采購對國內(nèi)生產(chǎn)總值貢獻(xiàn)度較大，有著重要的影響作用。一般中央政府采購大約占該國GDP的10%～15%，從消費(fèi)對GDP的貢獻(xiàn)來看，政府采購對一國的國民經(jīng)濟(jì)影響重大，同時(shí)采購內(nèi)容具有多樣、廣泛、復(fù)雜的特點(diǎn)。第二，政府采購模式?jīng)Q定了公共性的特點(diǎn)。從資金來源看，政府采購的資金是公共性社會(huì)資源，使用者是政府部門、政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位以及其他具有公共性質(zhì)的單位；從資金的使用用途來看，其資金使用目的不僅僅是采購個(gè)體的需求，而是為社會(huì)大眾提供公眾的服務(wù)和資源。第三，政府采購有規(guī)范性和制度性的特點(diǎn)。與私人采購相對的隨意性不同，政府采購的從制度發(fā)布、程序履行，再到過程監(jiān)管，都要遵循完整的規(guī)范和監(jiān)管，遵守一系列不同性質(zhì)的法律法規(guī)等。

三、目前政府采購的瓶頸問題

在我國，采購進(jìn)程中的預(yù)算、采購、審批、監(jiān)管的多個(gè)環(huán)節(jié)，都存在著一些風(fēng)險(xiǎn)和隱患，諸如預(yù)算環(huán)節(jié)與采購環(huán)節(jié)的脫鉤、審批環(huán)節(jié)中的責(zé)任不明確、監(jiān)管環(huán)節(jié)的過于冗繁，都一定程度的影響到政府采購工作的精細(xì)化和效率。

（一）采購環(huán)節(jié)與財(cái)政預(yù)算環(huán)節(jié)的連接問題。從兩個(gè)角度來理解，一方面，在政府預(yù)算環(huán)節(jié)，特別是縣市級政府預(yù)算中，并沒有達(dá)到真正的精細(xì)化。關(guān)于政府采購的預(yù)算編制信息并不完全，例如可能缺乏采購類型、規(guī)模、對象、價(jià)格等很多必要因素，這將導(dǎo)致采購工作中無據(jù)可循，從而直接影響到采購質(zhì)量和效率，難以發(fā)揮預(yù)算的前瞻指導(dǎo)作用；另一方面，在政府采購環(huán)節(jié)，由于缺乏與財(cái)政預(yù)算明確的銜接關(guān)系，使得采購帶有盲目、被動(dòng)的特點(diǎn)。例如，在單位資產(chǎn)管理中，如果沒有明確規(guī)定與預(yù)算的關(guān)系，就很難判斷固定資產(chǎn)的配比是否合理、采購是否有計(jì)劃性。

（二）審批環(huán)節(jié)中責(zé)任機(jī)制的建立并不明晰和充分。目前，財(cái)政部有關(guān)部門基本上通過兩個(gè)途徑進(jìn)行政府采購的審批，一個(gè)是專家意見途徑，另一個(gè)是財(cái)政審批途徑。在專家審批途徑中，第一步是由采購人提出采購的需求，相關(guān)的專家根據(jù)自己的專業(yè)知識(shí)、誠信度、公信力、對采購工作的長期認(rèn)知能力，來對采購人的需求履行審批的程序，做出相應(yīng)的決策，因此專家的業(yè)務(wù)能力等方面對采購至關(guān)重要。在財(cái)政審批途徑中，需經(jīng)過財(cái)政部門審批，從采購物品、采購流程到招標(biāo)形式的確定需要層層審批。但是，如果財(cái)政部門的人力物力不足，對各個(gè)領(lǐng)域的知識(shí)不夠?qū)I(yè)，就會(huì)帶來問題。不論以上哪種情況，在審批環(huán)節(jié)中的責(zé)任機(jī)制都不是非常明晰，造成了審批與負(fù)責(zé)的主體不一致的情形，這一點(diǎn)是亟待解決的。

（三）監(jiān)督環(huán)節(jié)過多，工作中難免力不從心。政府采購的全過程包括制定采購方式、整理采購文件、發(fā)布采購信息、選擇評審方法、管理評標(biāo)現(xiàn)場、項(xiàng)目驗(yàn)收結(jié)算、后期交付貨款等。由于采購過程中監(jiān)管職責(zé)十分廣泛，這對采購中監(jiān)管的專業(yè)性提出了更高的要求；同時(shí)，由于采購類別和方式日新月異，對監(jiān)管者熟悉掌握新興事物的能力也提出了挑戰(zhàn)。

四、關(guān)于政府采購的幾個(gè)建議

針對目前政府采購工作存在的一系列問題，本文建議通過增強(qiáng)政府采購的計(jì)劃性、采用電子采購模式、培養(yǎng)高素質(zhì)人才、健全監(jiān)管體系幾個(gè)措施，進(jìn)一步提高工作效率。

（一）增強(qiáng)我國政府采購的預(yù)算機(jī)制，做到計(jì)劃先行。一方面，加強(qiáng)采購計(jì)劃的科學(xué)性、合理性、準(zhǔn)確性，做到預(yù)算精細(xì)化管理。年初進(jìn)行采購預(yù)算的編制時(shí)，需定向編制采購的具體內(nèi)容，包括物品、規(guī)格、數(shù)量、性能、價(jià)格等，做到采購時(shí)有據(jù)可循；在執(zhí)行采購過程中，應(yīng)提高預(yù)算意識(shí)，在采購中嚴(yán)格遵守預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，且限制每年采購計(jì)劃調(diào)整、變更的次數(shù)和時(shí)間點(diǎn)；年末對比預(yù)算與執(zhí)行結(jié)果，進(jìn)行采購效率分析，有助于提高采購工作對預(yù)算的重視程度。另一方面，通過細(xì)化預(yù)算體制，推進(jìn)采購廣度和深度。目前，我國政府采購的范圍較窄，主要局限在狹義定義中的購買項(xiàng)目。而國際管理中，還包含公共部門項(xiàng)目，例如，市政工程、鐵路、電力、通訊、飛機(jī)場、港口、停車場等公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。因此，在政府采購預(yù)算中，要綜合考慮多種因素，從預(yù)算上做到廣度、深度兩方面的發(fā)展計(jì)劃，充分發(fā)揮政府采購的重要作用。

（二）運(yùn)用電子采購，加強(qiáng)透明度管理。電子采購的主要特點(diǎn)是，充分利用電子信息技術(shù)，通過系統(tǒng)整合采購內(nèi)容，達(dá)到資源透明和共享。主要分為執(zhí)行層次和監(jiān)管層次兩方面，執(zhí)行層次包含計(jì)劃、委托、招標(biāo)、談判、詢價(jià)、投標(biāo)、評審、訂購、合同、驗(yàn)收等模塊；監(jiān)管層次包含政策、信息、審批、支付、投訴、審計(jì)、監(jiān)察等模塊。通過設(shè)立電子管理交易平臺(tái)，進(jìn)行自動(dòng)操作和管理保證了采購?fù)该餍?，為?guī)范化管理提供了渠道，全面使用電子采購模式將逐漸成為未來的發(fā)展方向。

（三）培育高水平人才，建立評審專家后督、約束機(jī)制。一是加強(qiáng)采購人員專業(yè)培訓(xùn)。在日新月異的市場經(jīng)濟(jì)中，政府采購工作也面臨著更大的挑戰(zhàn)，采購人員需要具備經(jīng)濟(jì)、法律、產(chǎn)品等專業(yè)知識(shí)，因此，提升采購人員的整體素質(zhì)是解決問題的重要手段，例如，建立政府采購長效培訓(xùn)機(jī)制，對各參與采購主體開展連續(xù)性的培訓(xùn)，建立采購上崗制和考核機(jī)制。二是擴(kuò)充采購專家人數(shù)，規(guī)范專家評審原則。在評審前，完善評審專家的評定標(biāo)準(zhǔn)，從數(shù)量上進(jìn)一步的充實(shí)和擴(kuò)大，積極提升地方評審專家?guī)熨Y源，集中力量形成全國聯(lián)網(wǎng)、相互連通共享的專家?guī)?。在評審中，關(guān)鍵是政府采購專家評審準(zhǔn)則的修訂，現(xiàn)在很多的評分方式是自由打分，而應(yīng)該通過確定標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行各項(xiàng)目的對應(yīng)打分。在評審后，通過對專家評審過程進(jìn)行考核評議，完善專家的退出機(jī)制，加強(qiáng)約束機(jī)制的建立。

（四）充分完善采購監(jiān)管的嚴(yán)密性，分清職責(zé)。目前各級財(cái)政部門統(tǒng)管采購操作和采購管理，而采購監(jiān)督環(huán)節(jié)的繁多會(huì)影響監(jiān)管工作的實(shí)施，因此，財(cái)政部門應(yīng)該設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)單純的監(jiān)督管理，真正的實(shí)現(xiàn)“采、管分離”。由采購單位專職進(jìn)行項(xiàng)目的采購和使用，執(zhí)行進(jìn)程中的各項(xiàng)規(guī)章制度。由監(jiān)督單位專職進(jìn)行采購政策的制定和修改、定期檢查、集中處罰等工作，獨(dú)立性使得監(jiān)督工作的管理性更強(qiáng)。在分工明確、職責(zé)清晰的情況下，監(jiān)管單位可以匯集人力、財(cái)力、物力專門進(jìn)行管理工作，進(jìn)一步增強(qiáng)了監(jiān)管力度。

綜上所述，我國政府采購工作仍然比較艱巨，采購進(jìn)程中的預(yù)算、采購、審批、監(jiān)管等多個(gè)環(huán)節(jié)還存在一定的問題，預(yù)算機(jī)制、電子采購模式、人員專業(yè)素質(zhì)、監(jiān)管體系等有進(jìn)一步改善的空間。

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