公法人路徑下平潭實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會組織架構(gòu)的思考

于靜濤，陳明添

（1, 2. 福建江夏學(xué)院法學(xué)院，福建福州 350108）

公法人路徑下平潭實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會組織架構(gòu)的思考

于靜濤1，陳明添2

（1, 2. 福建江夏學(xué)院法學(xué)院，福建福州 350108）

平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)特殊的發(fā)展定位和功能訴求，對其常規(guī)管理機(jī)構(gòu)——綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會的架構(gòu)提出了更高的要求。隨著實(shí)驗(yàn)區(qū)發(fā)展步伐的不斷加快，實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會的組織架構(gòu)方式選擇問題已迫在眉睫。鑒于我國傳統(tǒng)行政主體理論的缺陷，借鑒法、德等國家的行政公法人制度，可以將平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會建設(shè)成為具有公法人特色的兩岸“共同管理”主體。

平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)；管委會；架構(gòu)

2011年11月，國務(wù)院正式批準(zhǔn)《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《總體規(guī)劃》）以來，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展已逐步走入了快車道。而《總體規(guī)劃》中提出的“將平潭建設(shè)成為兩岸同胞合作建設(shè)、先行先試、科學(xué)發(fā)展的共同家園”的構(gòu)想也隨之迎來更加審慎的路徑選擇。平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)應(yīng)如何構(gòu)建？如何發(fā)展？“五個共同”理論應(yīng)如何實(shí)現(xiàn)？實(shí)驗(yàn)區(qū)治理機(jī)構(gòu)——管委會應(yīng)采何種模式建立等，都成為亟待解決的問題。本文擬就平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會的構(gòu)建進(jìn)行探究與思考。

一、“共同管理”背景下的平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)及其管委會角色訴求

平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會構(gòu)建的特殊意義在于管委會是實(shí)現(xiàn)兩岸“共同管理”、深度合作的重要載體，故而，我們的研究也必須圍繞著兩岸“共同管理”這一背景展開。以平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)為試點(diǎn)實(shí)現(xiàn)兩岸共同管理的交流合作新模式之構(gòu)想初見端倪于2009年5月國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于支持福建省加快建設(shè)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的若干意見》（以下簡稱《意見》）。該《意見》首次提出，“在現(xiàn)有海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域政策的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索在福建沿海有條件的島嶼設(shè)立兩岸合作的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，實(shí)行更加優(yōu)惠的政策”。其后不久的2010年4月，國家發(fā)改委發(fā)布了《海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）?！兑?guī)劃》中設(shè)“建設(shè)兩岸合作的平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)”專節(jié)，從“探索兩岸合作新模式”、“構(gòu)建兩岸經(jīng)貿(mào)合作特殊區(qū)域”、“建設(shè)兩岸同胞的共同家園”三方面，定位了平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)于兩岸深度合作方面承載的特殊功能。（該《規(guī)劃》已于2011年3月由國務(wù)院正式批準(zhǔn)）。2011年11月由國務(wù)院正式批準(zhǔn)的《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》更是將兩岸共同家園構(gòu)想具體化為兩岸“共同規(guī)劃、共同開發(fā)、共同經(jīng)營、共同管理、共同受益”的“五個共同”理論。沿著以上政策線索，可以逐漸清晰地作出界定——基于特殊的發(fā)展定位和功能預(yù)期，“共同管理”背景下的平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)本身就將成為區(qū)別于“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”、“開發(fā)區(qū)”、“國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”等以往中國任何特殊區(qū)域的“實(shí)驗(yàn)區(qū)”。

平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)這個特殊區(qū)域所應(yīng)承擔(dān)的歷史使命應(yīng)具體體現(xiàn)為以下三方面：（1）微觀層面——促進(jìn)兩岸經(jīng)貿(mào)交流，提升兩岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?。通過對平潭島的開放開發(fā)加強(qiáng)兩岸經(jīng)貿(mào)往來，既促進(jìn)臺灣經(jīng)濟(jì)向外向型發(fā)展、實(shí)現(xiàn)與大陸經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)對接，亦帶動平潭、福建、海西乃至全國各涉臺地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。（2）中觀層面——逐步探索兩岸先經(jīng)后政、先易后難的區(qū)域合作新模式。能夠以區(qū)域合作為路徑，適度回避政治敏感問題，全方位、多形式地實(shí)現(xiàn)兩岸經(jīng)貿(mào)、文化乃至某些政治層面的合作。（3）宏觀層面——成為和平解決臺灣問題，早日實(shí)現(xiàn)祖國統(tǒng)一的實(shí)驗(yàn)平臺。借助平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)這塊試驗(yàn)田去創(chuàng)造“一國兩制”下兩岸對話、合作、融合的一系列新模式，逐步實(shí)現(xiàn)雙方意愿的對接；通過創(chuàng)新政策、創(chuàng)新制度來進(jìn)一步展示中央政府解決臺灣問題的善意、勇氣和智慧，從而對促進(jìn)祖國和平統(tǒng)一大業(yè)的早日實(shí)現(xiàn)做出貢獻(xiàn)。[1]

對實(shí)驗(yàn)區(qū)如此之高的功能訴求，決定了作為實(shí)驗(yàn)區(qū)常規(guī)管理機(jī)構(gòu)的平潭管委會之性質(zhì)定位與組織結(jié)構(gòu)必將不能與其他特殊區(qū)域管委會相提并論。在筆者看來，除了應(yīng)具備其他特殊區(qū)域管委會已有的日常經(jīng)濟(jì)、社會事務(wù)管理職能外，平潭管委會還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)以下三個特殊角色：1. 兩岸平潭合作事項(xiàng)對話的組織者。按照已獲國務(wù)院正式批準(zhǔn)的《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》的設(shè)想，在平潭實(shí)驗(yàn)區(qū)要實(shí)現(xiàn)兩岸產(chǎn)業(yè)的深度對接……要推動兩岸投資自由貿(mào)易化，推進(jìn)兩岸多種形式的民間交流合作……要積極承接臺灣產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移……努力建設(shè)依托臺灣、面向大陸的兩岸合作低碳經(jīng)濟(jì)示范區(qū)。以上這些設(shè)想只有在兩岸相關(guān)實(shí)體充分協(xié)商對話的基礎(chǔ)之上才有可能完成。而對兩岸相關(guān)具體合作事項(xiàng)的對話主體、對話層次、對話方式、可協(xié)商范圍的確定等都離不開平潭管委會的組織、扶植。2. 兩岸合作資源的整合者。2008年以來，隨著臺灣島內(nèi)政治環(huán)境的變化，兩岸關(guān)系進(jìn)入了前所未有的和平穩(wěn)步發(fā)展時期。兩岸直接、全面三通的實(shí)現(xiàn)，以“擴(kuò)大民間交流、加強(qiáng)兩岸合作、促進(jìn)共同發(fā)展”為主題的海峽論壇的舉辦，兩岸ECFA協(xié)議的簽署等都是在這一時期兩岸合作交流的寶貴成果。如何將這些來自經(jīng)濟(jì)、文化、政治、社會等各個方面的成果有機(jī)整合起來，并在此基礎(chǔ)上形成合力，以平潭為實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)兩岸“共同家園”，亦是平潭管委會所應(yīng)承擔(dān)的主要職能。3. 平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)“共同”決策平臺的提供者?！镀教毒C合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》提出積極探索兩岸同胞“共同規(guī)劃、共同開發(fā)、共同經(jīng)營、共同管理、共同受益”的合作新模式的構(gòu)想，實(shí)現(xiàn)這“五個共同”的基礎(chǔ)即是要提供兩岸對平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)開發(fā)事項(xiàng)的共同決策平臺。這一平臺的提供和運(yùn)作者，應(yīng)主要由平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會來擔(dān)任。

面對平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的特殊定位和由此產(chǎn)生的對平潭管委會的特殊角色訴求，似乎無法在我國現(xiàn)有行政組織法范疇內(nèi)完成平潭管委會的組織架構(gòu)。我國行政組織法當(dāng)中沒有關(guān)于“綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會”的相關(guān)規(guī)定，也不適宜將平潭管委會當(dāng)作一級人民政府或一級人民政府的派出機(jī)關(guān)、派出機(jī)構(gòu)來處理。歷史使命訴求下的平潭管委會必須是一個具有強(qiáng)大管理職能但政府色彩大大削弱的組織。因此，筆者建議借鑒域外的公法人制度架構(gòu)平潭管委會。

二、典型性國家的公法人制度略述

大陸法系國家習(xí)慣于將法人區(qū)分為公法人與私法人。其中公法人一般是指為滿足公眾需要、增進(jìn)公共福利而設(shè)立的法人。以這種區(qū)分為基礎(chǔ)，法國、德國甚至作為英美法系國家的英國都逐漸形成了相應(yīng)的公法人制度。

（一）法國

在法國，行政主體概念基本等同于公法人概念。其公法人分為三類：其一是國家，其二是對地方性行政事務(wù)具有決定權(quán)力，并承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)和責(zé)任的地方團(tuán)體，其三是以實(shí)施公務(wù)為目的而成立的公共設(shè)施或公共機(jī)構(gòu)，我國一般將之譯稱為公務(wù)法人。法國的公務(wù)法人分為國屬、省屬和市鎮(zhèn)屬的三個級別：國屬公務(wù)法人包括國家醫(yī)療單位、公立教育機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)及商業(yè)機(jī)構(gòu)、與公共工程相關(guān)的機(jī)構(gòu)、與銀行和經(jīng)營業(yè)務(wù)相關(guān)的機(jī)構(gòu)、榮譽(yù)勛位團(tuán)和國家鐵路的行政管理機(jī)構(gòu)；省屬公務(wù)法人如公立瘋?cè)嗽骸⑵蜇な杖菟?；市?zhèn)屬公務(wù)法人包括醫(yī)院和收容所、濟(jì)貧所、初等教育基金會、市鎮(zhèn)分區(qū)、市鎮(zhèn)聯(lián)合會、各勞工聯(lián)合會、市鎮(zhèn)博物館、溫泉或氣候療養(yǎng)企業(yè)。[2]

二戰(zhàn)以后，隨著行政社會化程度的不斷提高，法國的公法人制度也逐步健全和完善起來。其中以公務(wù)法人的發(fā)展最為顯著，國家大量采用由公務(wù)法人來實(shí)施行政分權(quán)后的部分職權(quán)的方式來完成公務(wù)。這種背景下的公務(wù)法人具有以下幾個特點(diǎn)：第一，公務(wù)法人屬于公法人的一種。法國在理論上將公法人分為一般公法人和特別公法人。其中一般公法人指的是國家和地方團(tuán)體，而特別公法人則指公務(wù)法人。因此，公務(wù)法人是公法人的一個特殊類別。第二，公務(wù)法人具有獨(dú)立的法律人格，享有自己的財產(chǎn)，能以自己的名義行使公共權(quán)力，參加訴訟。第三，公務(wù)法人基于行政事務(wù)分權(quán)而產(chǎn)生，因而承擔(dān)的公共事務(wù)大都以非地域性的行業(yè)或領(lǐng)域?yàn)榛A(chǔ)，但有時也可以地域?yàn)榛A(chǔ)。如法國早期的大區(qū)以及市鎮(zhèn)聯(lián)合體組織等就是以地域?yàn)榛A(chǔ)的公務(wù)法人。

（二）德國

在德國，公法人概念項(xiàng)下又包括了公法社團(tuán)、公法財團(tuán)和公營造物三個子類。

公法社團(tuán)是指由一定成員依據(jù)公共目的而組成的不因成員更替變化而變化的團(tuán)體。如聯(lián)邦、州、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合體、律師公會、醫(yī)療保險組織協(xié)會、教會等都屬于公法社團(tuán)。公法社團(tuán)具有如下特點(diǎn)：第一，依公共目的而設(shè)立，以執(zhí)行公務(wù)為基本任務(wù)。第二，由一定成員組成，但團(tuán)體本身不受成員更替變化的影響。第三，具有自治行政權(quán)。能夠制定自治規(guī)章并享有自由度很大的執(zhí)行權(quán)。第四，接受國家法律監(jiān)督。

公法財團(tuán)是指依據(jù)公法、通過捐助等行為而設(shè)立的，以利用一定的資金或物質(zhì)來實(shí)施公務(wù)、追求公益的財團(tuán)。德國目前財團(tuán)法人已經(jīng)相對較少，主要為一些基金會和其他公益財團(tuán)，如普魯士文化資產(chǎn)財團(tuán)法人、協(xié)助殘障兒童財團(tuán)法人、聯(lián)邦總理威爾布朗特財團(tuán)法人等。財團(tuán)法人的特征有：第一，必須有設(shè)立人的捐助行為才能得以成立，是以金錢而非人員為支撐。第二，公法財團(tuán)是因其財產(chǎn)捐助行為而被國家賦予公法人的地位的。

公營造物是指為了達(dá)到一定的行政公務(wù)目的，以人和物有機(jī)結(jié)合所組成的公法人。聯(lián)邦銀行、德意志圖書館、聯(lián)邦鐵路局、聯(lián)邦郵局、地方自治團(tuán)體所屬的學(xué)校等都屬于公營造物。與公法社團(tuán)及公法財團(tuán)不同，公營造物具有以下特征：第一，公營造物是人（行政人員）與物（公共設(shè)施）在法律意義上的虛擬結(jié)合。第二，依據(jù)行政主體專為營造物制定的法規(guī)而設(shè)立。第三，公營造物與其利用者之間形成任意或強(qiáng)制利用關(guān)系，利用者有權(quán)據(jù)以請求公營造物提供一定的給付。

（三）英國

英國的公法人概念范疇較為狹小，實(shí)際只相當(dāng)于法國的公務(wù)法人或德國的公營造物。英國的公法人機(jī)構(gòu)也是在第二次世界大戰(zhàn)后才迅猛發(fā)展起來。因?yàn)椤斑@時出現(xiàn)的大量新型公共事務(wù)已不適宜由傳統(tǒng)的行政部門去處理，如國有化企業(yè)的經(jīng)營、社會福利政策的推行，不得不設(shè)立一些新型機(jī)構(gòu)，于是公法人的組織便廣泛流行?！盵3]英國的公法人分為工商企業(yè)公法人、行政執(zhí)行公法人、獨(dú)立監(jiān)管公法人、咨詢性公法人四類。

工商企業(yè)公法人是政府為了加強(qiáng)對工商業(yè)的干涉而設(shè)立或?qū)υ衅髽I(yè)實(shí)行國有化而形成的公法人。二戰(zhàn)以后，英國對一些涉及重大國家利益或風(fēng)險性大、私人不愿投資的企業(yè)實(shí)施國有化，同時為經(jīng)營某些特殊的行業(yè)也設(shè)立了一些公法人。像全國煤炭委員會、原子能機(jī)構(gòu)、英格蘭銀行、中央電業(yè)局等都在此列。

行政執(zhí)行公法人是享有較大公務(wù)權(quán)力，能夠以自己的名義執(zhí)行某方面的公共政策和職務(wù)，地位類似于政府執(zhí)行機(jī)關(guān)的公法人。例如全國海港委員會，其主要負(fù)責(zé)管理全國海港的發(fā)展計(jì)劃的制定，再如各區(qū)域內(nèi)的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)是執(zhí)行衛(wèi)生政策，行使衛(wèi)生行政管理權(quán)。

獨(dú)立監(jiān)管公法人是負(fù)責(zé)制定并監(jiān)管實(shí)施某些行為標(biāo)準(zhǔn)的公法人。其負(fù)責(zé)監(jiān)督法律的實(shí)施情況，同時制定一些涉及質(zhì)量、物價、計(jì)量、檢測、食品安全等方面的具體條例。英國的公共機(jī)構(gòu)地理位置分布局就是這樣的公法人，其主要負(fù)責(zé)鼓勵政府機(jī)構(gòu)從倫敦遷往外地。除此之外，像全國放射性射線保護(hù)局、自然環(huán)境保護(hù)委員會都屬于該類公法人。

咨詢性公法人是負(fù)責(zé)提供咨詢和解服務(wù)的公法人組織。英國的許多咨詢委員會、顧問委員會、行政裁判所委員會、就業(yè)機(jī)會平等委員會等都是屬于咨詢性公法人。

（四）小結(jié)

從前文的簡略研究可得出以下幾個初步結(jié)論：第一，在英、法、德等主要西方國家中都有較為成熟健全的公法人制度。以上各國的公法人盡管在名稱、體系、職能上各有不同，但卻能找到一個顯著的共同點(diǎn)——即都是因公務(wù)目的、依公法而設(shè)立，且都是行政社會化的產(chǎn)物。第二，在公法人中，都有獨(dú)立于國家和地方政府之外的行政主體體系，如法國的公務(wù)法人、德國的公營造物、英國的公法人等。第三，各國的公法人制度都旨在解決行政權(quán)力過于集中與社會公共事務(wù)范疇不斷擴(kuò)大之間的矛盾，增加非國家機(jī)關(guān)組織在提供公共產(chǎn)品時的獨(dú)立性和自由度，彌補(bǔ)行政科層制體系下的官僚主義、內(nèi)耗僵化的不足。

三、“共同管理”背景下引入公法人制度的特殊意義

（一）行政多元化的內(nèi)在要求

20世紀(jì)70～80年代，在西方各國興起了新公共管理運(yùn)動及治理理論，理論界普遍認(rèn)為，面對日漸增多的行政事務(wù)，政府應(yīng)當(dāng)適度分權(quán)或還權(quán)于社會，公共行政事務(wù)不應(yīng)當(dāng)再由國家行政所壟斷，而應(yīng)由多元化的公共行政予以分擔(dān)。在此基礎(chǔ)上，各國都開展了以政府重構(gòu)、委托行政、行政公私合作等為內(nèi)容的大刀闊斧的行政多元化改革。當(dāng)前，行政多元化已成為現(xiàn)代行政的最顯著特征。在這一背景下，我國也并無例外的發(fā)生了由行政一元化到行政多元化的深刻變革?！叭車业闹鸩浇怏w，以及社會、市場要素的重新整合與分化，并促使傳統(tǒng)政府壟斷‘公共職能’的行政模式得以瓦解，新的適應(yīng)市場需求的行政體制正逐漸建立與完善起來?！盵4]這種背景下，以行政分權(quán)、適度自治為基礎(chǔ)的行政公法人制度已呼之欲出，缺少的，似乎正是個案事件的推動。

作為一個前身為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)，平潭的公共行政基礎(chǔ)（行政分權(quán)意識、社會行政組織發(fā)育等）并不甚理想，但在我國公共行政改革呼聲日益高漲的大背景下，行政多元化已是不可逆轉(zhuǎn)的大勢所趨。平潭綜合試驗(yàn)區(qū)承載著兩岸人民合作建設(shè)、先行先試、科學(xué)發(fā)展的歷史使命，其在行政模式上必須具備現(xiàn)代行政的基本元素。而且，客觀上“小政府、大社會”的類經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)式運(yùn)作模式也決定了未來平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)將必須面對較一般政府治理模式更為豐富繁贅的行政事務(wù)。這就要求作為行政管理職能主要實(shí)施者的平潭管委會選取比單一的政府組成模式更為多元化的組織方式。

（二）兩岸合作減少政治阻力的內(nèi)在要求

政治因素一直是決定兩岸合作深度與廣度的重要因素。質(zhì)言之，兩岸間實(shí)際缺乏的并非是合作模式的創(chuàng)新而是在“一個中國”原則下有效解決政治分歧的合理途徑。就平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的實(shí)際而言，政治因素的高度敏感性，往往會制約其踐行“五個共同”構(gòu)想的創(chuàng)新能力。這種情況下，純政府模式的合作運(yùn)行方式會變得阻力重重。因此，在“一個中國”的前提下，采用公法人模式將合作對象構(gòu)建為包括政府和非政府的公務(wù)法人在內(nèi)的多元化主體模式，來實(shí)現(xiàn)廣泛、深入的合作，不失為一種能夠擱置爭議、解決問題的方法。

（三）兩岸尋找契合點(diǎn)，拓展合作深度和廣度的內(nèi)在要求

值得注意的是，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的戰(zhàn)略構(gòu)想，似乎并沒有引起臺灣地區(qū)各界的廣泛共鳴。有臺灣人士就曾尖銳指出，在平潭建立兩岸區(qū)域合作共同家園的設(shè)想是沿用大陸計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的思維解決問題，缺乏站在臺灣角度的換位思考，有福建省一廂情愿之嫌。[5]這反映出兩岸雙方在合作意愿上還是存在一定偏差。因此，要避免“五個共同”流為“一頭熱”，就必須找到雙方合作的契合點(diǎn)。臺灣地區(qū)由于受大陸法系影響，公法人制度已發(fā)展的較為成熟。以公法人模式下兩岸雙方認(rèn)同的各種形式來合作，既避免了一些政治尷尬，又能夠使得合作規(guī)模不僅僅停留在引進(jìn)臺商、臺資的初級層面，而向文化、社會、政治等各個方面過渡，真正最大限度地有效踐行“五個共同”構(gòu)想。

四、公法人模式下平潭管委會組織架構(gòu)的相關(guān)設(shè)想

筆者關(guān)于以公法人模式來架構(gòu)平潭管委會的設(shè)想主要是引入公法人理論體系，并參照該理論體系對平潭管委會予以法律性質(zhì)定位，再根據(jù)其法律性質(zhì)，依其在公法人體系中所處的位置予以具體架構(gòu)。

（一）公法人模式下平潭管委會的法律性質(zhì)定位

從平潭管委會成立、運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)情況不難看出，其應(yīng)當(dāng)而且必須是獨(dú)立享有行政職權(quán)的行政組織。依我國行政主體理論，在我國，能獨(dú)立享有行政職權(quán)、承擔(dān)行政責(zé)任的組織是行政主體，具體包括行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織兩大類。但很顯然，平潭管委會既不能被劃入行政機(jī)關(guān)，也不屬于法律、法規(guī)授權(quán)的組織。①在我國現(xiàn)有行政主體制度框架下無法完成對平潭管委會法律性質(zhì)的定位。此時如果仍將目光停留于現(xiàn)有制度規(guī)范，在此基礎(chǔ)上去構(gòu)建平潭管委會，不但會造成削足適履的牽強(qiáng)結(jié)果，而且也無法滿足對平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的特殊的功能期許與角色訴求。應(yīng)該看到，行政主體理論并非我國獨(dú)創(chuàng)，它是我國對大陸法系行政法理論“舶來”的結(jié)果。但是在這個“舶來”的過程中我們卻選擇性地將行政主體理論從其賴以存在的大陸法系公法人制度中剝離出來，形成了我們特有的行政主體形式。因此在對平潭管委會的法律性質(zhì)定位時應(yīng)適度地跳出我國現(xiàn)有的行政主體制度，將其還原至作為基礎(chǔ)的公法人制度環(huán)境下去考察。

在公法人模式下，平潭管委會應(yīng)當(dāng)被劃入獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)之外的公共管理組織范疇，這里筆者參照法國公法人定義方式將其稱為公務(wù)法人。平潭管委會符合公務(wù)法人的相關(guān)特征，其法律性質(zhì)可以界定為政府之外行使行政權(quán)力的公務(wù)法人：首先，平潭管委會是依公法設(shè)立的組織，因公共目的而設(shè)立，其宗旨是進(jìn)行公共管理、服務(wù)活動。其次，平潭管委會一經(jīng)成立就享有行政規(guī)劃、行政決策、行政處罰等公共權(quán)力，其權(quán)力來源類似于職權(quán)性行政主體。第三，平潭管委會具有獨(dú)立的法律人格，它并不依附于省、市、縣的任何一級政府而存在。第四，平潭管委會不能被劃定為我國行政主體理論體系下的政府、政府工作部門、派出機(jī)關(guān)中任何一種，是獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)之外的公共管理組織。

（二）公法人模式下平潭管委會的權(quán)力來源

筆者認(rèn)為，作為公務(wù)法人的平潭管委會的行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)來源于兩個方面：1.基于法律、法規(guī)的規(guī)定而獲得的權(quán)力。這里的法律、法規(guī)的規(guī)定區(qū)別于授權(quán)——并不局限在某一個單一的領(lǐng)域，而是通過法律、法規(guī)來全面設(shè)定平潭管委會的權(quán)力范圍。具體又可以通過三個層次來完成：（1）宏觀法律層面，我國應(yīng)當(dāng)考慮制定相關(guān)法律，對我國各類行政主體的公法人身份予以肯定，對我國現(xiàn)有的行政主體類型進(jìn)行重新梳理，將包括平潭管委會在內(nèi)的眾多類型的實(shí)際享有行政職權(quán)、進(jìn)行行政管理活動的組織納入到公法人范疇之內(nèi)，最終確立我國公法人制度。（2）地方性法規(guī)層面，通過制定《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)條例》，對平潭管委會的公務(wù)法人地位予以確認(rèn)，同時對其職權(quán)職責(zé)予以概括性的規(guī)定。（3）通過制定《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管理委員會組織章程》對平潭管委會的具體職權(quán)范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置予以規(guī)定。2.基于行政機(jī)關(guān)委托獲得的行政權(quán)力。出于行政管理的需要，國務(wù)院各部門、福建省政府各職能部門可以將部分未經(jīng)法律、法規(guī)規(guī)定的職權(quán)通過委托的方式交由平潭管委會行使。

（三）公法人模式下平潭管委會的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置

“管委會模式”本是我國經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)發(fā)展過程中形成的一種管理模式。其采取“小政府、大社會”的精簡運(yùn)作模式，目的就是使經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)甩掉社會管理包袱，輕裝上陣，集中力量搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)。但如前所述，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的功能定位并不應(yīng)僅僅局限于經(jīng)濟(jì)層面，這就要求實(shí)驗(yàn)區(qū)的管理主體既要滿足精簡、高效的需要，又不得不染指部分社會事務(wù)，這顯然給平潭管委會的組織建構(gòu)提出了巨大的難題。一方面如果出于突出實(shí)驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新性考慮，完全劃清其與所在地人民政府的職能界限就勢必會造成管委會內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)“大而全”的結(jié)果，而且由于平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)和平潭縣在區(qū)域范圍上的趨同性，這樣的設(shè)計(jì)很有可能造成許多行政管理職能的交叉、重疊、沖突；另一方面如果出于突出精簡功能的考慮，將大部分社會職能仍交由所在地人民政府職能部門管理，則又會造成管委會“有名無權(quán)”，無力撬動行政管理杠桿的現(xiàn)象。筆者認(rèn)為，要想解決這一矛盾，應(yīng)從以下環(huán)節(jié)入手：一是分清管委會與平潭縣政府的職能界限，在管委會設(shè)置時不應(yīng)面面俱到，不屬于管委會必須插手的社會事務(wù)，則交由原政府機(jī)關(guān)來管理；而對于那些與經(jīng)濟(jì)開發(fā)、合作交流直接相關(guān)的事務(wù)，則設(shè)立管委會與之相對接的組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。二是以先行先試?yán)砟顚徤鞯卦O(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上根據(jù)實(shí)踐情況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，以適應(yīng)實(shí)際管理的需要。在具體機(jī)構(gòu)設(shè)置中甚至可以考慮跳出以往經(jīng)濟(jì)區(qū)管委會的行政機(jī)關(guān)式的設(shè)置模式，嘗試采取委員會制的架構(gòu)方式——由大陸和臺灣地區(qū)駐平潭代表人員共同組成“管理委員會”來實(shí)施日常管理。三是在管委會組建過程中，可以充分依托海協(xié)會和?；鶗@兩個準(zhǔn)官方組織來加強(qiáng)兩岸的協(xié)商與合作，以期在探索兩岸共同管理模式方面取得更為有利的突破性進(jìn)展。

注釋：

① 以上觀點(diǎn)的具體論述參見：于靜濤. 困局、歸因及抉擇：平潭實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會法律性質(zhì)分析[J]. 福建江夏學(xué)院學(xué)報, 2011(2): 83-88.

[1] 于靜濤. 平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)“共同管理”主體架構(gòu)的形成性思考[J]. 海峽法學(xué), 2011(2): 22.

[2] 王名揚(yáng). 法國行政法[M]. 北京: 中國政法大學(xué)出版社, 1988: 128-131.

[3] 董曉宇. 別具特色的英國公法人[J]. 中國行政管理, 2006(6): 41.

[4] 李昕. 論公法人制度建構(gòu)的意義和治理功能[J]. 甘肅行政學(xué)院學(xué)報, 2009(4): 12.

[5] 鐘岷源. 臺灣專家反觀福建“平潭發(fā)展”[J]. 南風(fēng)窗, 2009(25): 23-24.

（責(zé)任編輯：蘇 婷）

D675.7;D618

A

1674-8557（2012）04-0042-06

2012-12-01

于靜濤（1976-），女，遼寧本溪人，福建江夏學(xué)院法學(xué)院副教授。陳明添（1964-），男，福建仙游人，福建江夏學(xué)院法學(xué)院院長，教授。