角色定位與政府管理績(jī)效研究

文/黃會(huì)禎

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)公共管理學(xué)院 河北·石家莊）

一、引言

隨著我國(guó)市場(chǎng)化改革的不斷加深，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和影響的范圍不斷擴(kuò)大。國(guó)企股份制改革，追求經(jīng)濟(jì)效益；政府部門調(diào)整政府職能，追求政府績(jī)效，政府績(jī)效評(píng)估也進(jìn)一步市場(chǎng)化?？偟膩碚f，市場(chǎng)化改革有力地促進(jìn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。近些年來，我國(guó)政府有些領(lǐng)導(dǎo)為追求政績(jī)大上政績(jī)工程，或確有困難本應(yīng)有所為卻不作為，從而組織管理績(jī)效低下。

曾引起社會(huì)強(qiáng)烈反響的政績(jī)工程不勝枚舉。2008年12月，媒體報(bào)道“鳳縣耗資6.5億打造月光城”，引起質(zhì)疑。打造月亮星星，同其他地方建“天安門、大廣場(chǎng)”一樣，屬于形象工程。鳳縣的“造星”工程是從2007年開始的。如今，縣城四周的五座山上已掛滿“星星”——“栽”了3，000多盞太陽能燈，每個(gè)燈有兩個(gè)拳頭大。一到晚上，這些“星星”開始發(fā)亮，漫山遍野地閃耀。在縣城里，嘉陵江兩岸數(shù)十束探照燈與江面上的龍鳳彩燈、蓮花燈映照，將鳳縣變成燈海。另外，被永康市列為新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)村的荊山夏村，不顧村民們反對(duì)，拆遷舊屋占用良田，統(tǒng)一建造村民別墅工程。首批已封頂?shù)形赐旯さ?11幢別墅群，又因存在嚴(yán)重質(zhì)量問題成了爛尾樓，村民怨聲載道。

還有些地方，政府應(yīng)該提供的公共服務(wù)卻不能有效地供應(yīng)，不作為。1994年分稅制改革以來，形成了地方政府尤其是基層政府財(cái)政困難。面對(duì)嚴(yán)格的財(cái)政管理限制和公共服務(wù)職能的應(yīng)有之義，地方政府領(lǐng)導(dǎo)犯了難。在處理內(nèi)外需求（公共利益和本部門利益）時(shí)，就很難滿足國(guó)家政策和社會(huì)所期望的外部公共利益導(dǎo)向，而是偏向于謀求本部門利益來維護(hù)自身存在與運(yùn)轉(zhuǎn)的理性選擇，從而影響政府組織管理績(jī)效的改進(jìn)和提升。

不論有些政府領(lǐng)導(dǎo)為追求政績(jī)大上政績(jī)工程，還是確有困難本應(yīng)有所為卻不作為，從管理角色的角度來說，原因在于不能準(zhǔn)確把握政府作為公共部門的公共服務(wù)職能，自身角色定位模糊或角色沖突，從而組織管理績(jī)效低下，不能很好地維護(hù)人民的利益。

二、相關(guān)理論分析

（一）政績(jī)工程與政績(jī)的概念。績(jī)效（國(guó)內(nèi)亦稱之為效能、效績(jī)、業(yè)績(jī)）是一個(gè)普遍的概念，任何系統(tǒng)，包括社會(huì)的和生態(tài)的系統(tǒng)，都存在績(jī)效問題。組織績(jī)效是整個(gè)組織管理理論的核心，泛指組織運(yùn)行過程及其結(jié)果表現(xiàn)。具體地，考慮到組織所處的動(dòng)態(tài)、復(fù)雜、多維交織的內(nèi)外環(huán)境，組織績(jī)效是指特定情境中的組織，在特定形勢(shì)的驅(qū)動(dòng)下，為實(shí)現(xiàn)或提升組織價(jià)值，而在其運(yùn)作全過程中圍繞績(jī)效維度所展現(xiàn)出來的狀態(tài)或程度。究其可操作化的概念內(nèi)涵來看，組織績(jī)效框架包括了利益相關(guān)主體貢獻(xiàn)、戰(zhàn)略、能力、過程以及利益相關(guān)主體滿意等存在因果關(guān)系的5個(gè)層面。

本文中政府管理績(jī)效簡(jiǎn)稱政績(jī)，是指政府組織運(yùn)行過程及其結(jié)果表現(xiàn)。具體地，考慮到政府組織所處的動(dòng)態(tài)、復(fù)雜、多維交織的內(nèi)外環(huán)境，政府績(jī)效是指特定情境中的政府組織，在特定形勢(shì)的驅(qū)動(dòng)下，為實(shí)現(xiàn)或提升政府組織價(jià)值，而在其運(yùn)作全過程中圍繞績(jī)效維度所展現(xiàn)出來的狀態(tài)或程度。

盡管“政績(jī)工程”由“政績(jī)”派生而來，但“政績(jī)”與“政績(jī)工程”卻是兩個(gè)不同的概念?！罢?jī)工程”從“誕生”之日起，就與“政績(jī)”在內(nèi)涵和指向上有著根本性的區(qū)別?！罢?jī)”即“政府管理績(jī)效”，是廣義上指為官一任，造福一方，為黨和人民工作的實(shí)際成效。而“政績(jī)工程”，則是在政績(jī)里摻進(jìn)了個(gè)人的虛榮心和政治的功利性成分，甚至被一些人當(dāng)成邀功升遷的“墊腳磚”，也就是所謂的“形象工程”。在老百姓眼里，“政績(jī)工程”就是急功近利、貪圖虛名的代名詞。因此，何為“政績(jī)”、何為“政績(jī)工程”，對(duì)于廣大干部來說，是該好好思考一下，不要把“政績(jī)工程”當(dāng)作“政績(jī)”，或用“政績(jī)工程”代替“政績(jī)”。

本文所謂政績(jī)工程，是某些領(lǐng)導(dǎo)干部為了個(gè)人或小團(tuán)體的目的和利益，不顧群眾需要和當(dāng)?shù)貙?shí)際，不惜利用手中權(quán)力而搞出的勞民傷財(cái)、浮華無效卻有可能為自己和小團(tuán)體標(biāo)榜政績(jī)的工程。

（二）角色定位的概念與理論。角色定位是指組織中的個(gè)人在扮演組織所界定的角色時(shí)，在其內(nèi)在價(jià)值期望與外在行為選擇所表現(xiàn)出來的特征，主要包括角色沖突與角色模糊兩種狀態(tài)。

角色沖突是組織理論發(fā)展與研究的兩個(gè)重要組成部分之一，是指一個(gè)人在扮演組織所界定的角色行為中，同時(shí)接受兩個(gè)或兩個(gè)以上不同且不一致的期望，滿足其中任何一種期望，都不可能或很難滿足其他的角色期望。此時(shí)，可能會(huì)因個(gè)人的內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)值觀、能力或特質(zhì)的影響，而與組織（包括他人、規(guī)范或參考團(tuán)體等）所期望的行為不一致，進(jìn)而形成角色沖突。本文將角色沖突定義為政府在維護(hù)本部門存在和運(yùn)轉(zhuǎn)的部門利益與國(guó)家政策和社會(huì)所期望的外部公共利益不一致、不協(xié)調(diào)的情況。

角色模糊與角色沖突類似，也是組織理論發(fā)展與研究的兩個(gè)重要組成部分之一，是指一個(gè)人在扮演組織所界定的角色行為時(shí)，對(duì)該角色的期望，或者對(duì)完成該項(xiàng)已知角色期望的方法，或者對(duì)于該角色績(jī)效的結(jié)果缺乏清楚信息或缺少了解的程度。具體來說，角色模糊指的是組織中的個(gè)人所體驗(yàn)到的工作角色定位的不確定，包括工作目標(biāo)不確定、工作職責(zé)的不確定、工作方法不確定，以及工作期望不確定等。本文將角色模糊定義為政府部門對(duì)政府職能目標(biāo)的期望及完成該項(xiàng)已知角色期望的方法期望的不確定、不清楚的程度。

（三）角色沖突對(duì)政府管理績(jī)效的影響作用。在管理學(xué)科學(xué)上，角色沖突作為壓力的兩種構(gòu)成形式之一，產(chǎn)生的結(jié)果是焦慮和工作不滿足，在直接降低個(gè)人績(jī)效的同時(shí)，也間接導(dǎo)致較差的組織績(jī)效。在政治科學(xué)中，政府可以被視為一種具體的結(jié)構(gòu)，而每一種結(jié)構(gòu)都是由各種角色組合構(gòu)成。政府領(lǐng)導(dǎo)作為“國(guó)家代言人”和“國(guó)家型經(jīng)紀(jì)人”的角色沖突會(huì)動(dòng)搖群眾基礎(chǔ)，危及國(guó)家政權(quán)。總之，角色沖突對(duì)政府管理績(jī)效具有消極的影響作用。

（四）角色模糊對(duì)政府管理績(jī)效的影響作用。在角色模糊的背景下，組織成員往往都不清楚應(yīng)該做什么，因此大多數(shù)角色模糊人經(jīng)常性的行為選擇就是工作不作為。作為角色壓力的一種主要形式，角色模糊所產(chǎn)生的結(jié)果是焦慮和工作不滿足，工作滿意度、工作熱情度及對(duì)組織的認(rèn)同感都會(huì)降低，如組織渙散、組織效率低下等不利局面。因不清楚要干什么，還可能盲目的干一些事情，這些事情很可能是不科學(xué)的?？傊巧：龑?duì)政府管理績(jī)效同樣具有消極的影響作用。

三、對(duì)策建議

第一，有些政府領(lǐng)導(dǎo)為追求政績(jī)，大上政績(jī)工程，急功近利、貪圖虛名，錯(cuò)把“政績(jī)工程”當(dāng)作“政績(jī)”。針對(duì)這種情況，應(yīng)從三方面來努力：其一，中央要調(diào)整政策合理引導(dǎo)，加強(qiáng)政治教育工作，讓我們的政府領(lǐng)導(dǎo)樹立正確的價(jià)值觀，牢固樹立為人民服務(wù)的理念，正確發(fā)揮政府作為公共服務(wù)提供者的服務(wù)職能；其二，政府領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)從自身加強(qiáng)認(rèn)識(shí)，提高覺悟，端正姿態(tài)，以身作則，認(rèn)清自己的角色，正確履行職能，甘做人民公仆，積極投身到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)；其三，加強(qiáng)法制監(jiān)督、政策監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督，建立健全監(jiān)督機(jī)制，使權(quán)力在陽光下運(yùn)行，真正形成權(quán)為民所用的局面，從而使政府管理績(jī)效不斷提升。

第二，有些基層政府確有困難本應(yīng)有所為卻不作為。1994年分稅制改革以來，形成了地方政府尤其是基層政府財(cái)政困難。從角色定位理論的角度來看，其實(shí)質(zhì)是角色沖突。在管理學(xué)科學(xué)上，角色沖突作為壓力的兩種構(gòu)成形式之一，產(chǎn)生的結(jié)果是焦慮和工作不滿足，在直接降低個(gè)人績(jī)效的同時(shí)，也間接導(dǎo)致較差的組織績(jī)效。政府領(lǐng)導(dǎo)作為“國(guó)家代言人”和“國(guó)家型經(jīng)紀(jì)人”的角色沖突會(huì)動(dòng)搖群眾基礎(chǔ)，危及國(guó)家政權(quán)。針對(duì)這種情況，一方面從國(guó)家而言，當(dāng)前國(guó)家正積極穩(wěn)妥地推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，在此過程中，國(guó)家要將各種制度改革做好銜接，配套改革。要著重解決基層政府的財(cái)政困難，加強(qiáng)基層政府的財(cái)政管理。重視基層政府領(lǐng)導(dǎo)的角色因素，正確處理好“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”的對(duì)等，促進(jìn)基層政府領(lǐng)導(dǎo)明確其公共產(chǎn)品和服務(wù)提供職責(zé)，進(jìn)而提升政府管理績(jī)效。

[1]阿爾蒙德等.比較政治學(xué)：體系過程和政策.上海譯文本出版社，1987.

[2]韓俊，唐卡.財(cái)政體制與縣鄉(xiāng)財(cái)政——訪國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長(zhǎng)、研究院韓俊.稅收與社會(huì)，2003.9.

[3]吳理財(cái).農(nóng)村稅費(fèi)改革與“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”角色轉(zhuǎn)換.社會(huì)，2001.6.