孔云峰，李 曦

(廣西大學法學院，南寧530004)

淺析法律視角下的政府環(huán)境義務分類

孔云峰，李 曦

(廣西大學法學院，南寧530004)

很多學者認為，將政府環(huán)境職權合理分配，就能保護好我們的環(huán)境。其實恰恰相反，義務不明則責任不清，我國很多環(huán)境事故發(fā)生的根本原因，正是政府環(huán)境義務的不明確而導致政府監(jiān)管不到位，具體表現就是在我國環(huán)境法律法規(guī)中，政府法律責任的規(guī)定只有寥寥三兩句。因此，只有在給予政府權力的同時明確義務，才能真正使其成為我們健康環(huán)境的守護者。

政府;環(huán)境;義務

眾所周知，改革開放以來我國的經濟水平取得了舉世矚目的成績，從中央到地方每年的GDP增長指數穩(wěn)步攀升，經濟、教育、醫(yī)療、城市基礎建設等領域捷報頻傳，人民的物質生活水平持續(xù)上升、國家綜合實力不斷增強。

然而，在掌聲和贊美背后，我們卻也不得不去面對高速增長的經濟“洗禮”過后滿目瘡痍的環(huán)境，粗獷型的經濟增長方式給環(huán)境帶來的傷害是難以估計的。近些年來，隨著可持續(xù)發(fā)展、綠色GDP、人與自然和諧發(fā)展等理念的提出，人們也開始重新審視之前的發(fā)展模式是否科學，面對環(huán)境遭受嚴重破壞的后果，誰應站出來承擔這個責任。作為整個國家向前發(fā)展的掌舵手，是否負有保護環(huán)境的義務?如果有，義務的來源是什么?應該如何去履行?如果違反，應當如何去承擔所產生的不利后果?在下文中，筆者會對這些問題進行一系列的詳細論述。

一、探求真正的政府環(huán)境義務

(一)何為政府

把政府的含義、外延、職能分析清楚，是我們探討政府環(huán)境義務的前提。那么什么才能算是我們法律視角下所要研究的政府呢?

政府的含義，大致分為廣義和狹義兩種。廣義上的政府，簡單地說就是在一個國家內行使國家權力的所有組織機構，均可以稱之為政府，就我國而言，例如行使立法權的各級人民代表大會，行使司法權的人民法院，行使行政權的人民政府。而狹義上的政府，是專指在整個國家權力體系中行使行政權的組織機構［1］。

《憲法》第9條第2款規(guī)定:“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！睆倪@個意義上來看，無論哪個個人或者組織對自然資源或者珍貴動植物造成了損害，都要承擔法律責任，無論你是立法機關還是行政機關。因此筆者認為，法律意義上的政府應該是廣義上的政府，而不是僅僅指行使行政權的組織。

(二)何為環(huán)境

一般我們使用“環(huán)境”這一概念的時候，會跟“自然”相混淆。對于“自然”的界定有兩種，一種是未經過人類影響改造過的，稱之為“天然自然”;一種是經過人類生產活動影響的，稱之為“人工自然”。而作為環(huán)境科學中所講的“環(huán)境”，更多的是后者。環(huán)境主要是指圍繞人群的空間及其中可以直接或者間接影響人類生活和發(fā)展的不同自然因素的總體［2］。

的確，從實然的角度來看，將“天然自然”也納入到法律調整的范圍中來是不合理的，因為當前人類還不具有相應的能力和科學技術可以對其進行改造，法律作為調整社會關系的工具，似乎是當然地發(fā)揮不了任何作用。但筆者認為，這種人為的限定有其深層次的不合理性。理由有三:

1．環(huán)境的整體性

這也是環(huán)境的重要特性之一，從這一角度來講，在我們一再呼吁全球經濟一體化的同時，更要樹立起全球環(huán)境一體化的思想。一個排污單位向空氣中排放大量的有毒氣體，甚至會影響千里之外的地區(qū)，無論人類有沒有在這一地區(qū)印上自己的足跡，在空氣質量下降的同時，各種動植物的生長也會受到或多或少的影響。在這個層面上來分析，人類所破壞的自然是沒有“天然自然”和“人工自然”之分的。

2．社會的進步性

毫無疑問，我們的社會較之50年前已經有了極大的進步，科學技術水平也達到了空前的高度，但是，已經到終點了嗎?答案當然是否定的。50年前人們認為是“天然自然”的地方，由于能力或者技術的限制而不能到達的，我們現在已經在那里烙上了人類特有的標簽。今后這種情況不會停止，人類依靠高新科技進入之前未涉及的自然區(qū)域的情景，依然會不斷地重演。因此，作為已經有著“滯后性”這一天然弊端的法律，更不應該把自己的調整范圍狹隘地局限在目前人類能夠影響和改造的自然上面。

3．環(huán)境正義的要求

環(huán)境正義可以分為兩種，即代內正義和代際正義。從代際正義的角度來講，所謂代際環(huán)境正義，指當代人與后代人在利用環(huán)境資源問題上應保持恰當的比例，既不能為了當代人的利益過度利用自然而使后代人無自然資源可用，破壞甚至毀滅他們的生存基礎，也不能為了子孫后代的需要而使當代人忍看眼前的資源棄而不用［3］。因此，在地球上所有的自然資源都應該是我們的后代所應享有的權利，法律對其進行保護，理所應當是全面的，不應區(qū)分這個“自然”是否為我們人類所影響或改造。

(三)何為義務

討論義務之前，我們必須將其與其他兩個概念區(qū)分開來，那就是政府職責和政府責任。這三個概念所涵蓋的范圍和表達的意思有著一定的重合，因此在很多文章甚至學術著作里，對其的使用都有相互混淆之嫌，這也就是為什么一提到政府環(huán)境義務，很多人就想當然地將其與政府的職責聯系起來。

1．政府職責

政府職責是一個與政府職權相對應的概念，二者數量上等同，性質上一致，統(tǒng)稱為政府職能。所謂政府職能，是指政府在國家和社會生活中所承擔的職權和職責，具體地說，就是政府作為國家行政機關，依法在國家的政治、經濟以及其他社會事務的管理中所應履行的職責及其所應起的作用。由此可見，政府職能的來源是依法所得，其要承擔的職責也是以違反法律規(guī)定為前提。但義務的范圍明顯更大，除了法定義務之外，還有道德義務、社會義務、約定義務等。

2．政府責任

張文顯教授認為，根據權利和義務之間的因果關系，可以將義務分為第一性義務和第二性義務。第一性義務也稱為“原生義務”，是由法律直接規(guī)定的義務或由法律關系主體依法通過積極活動而設定的義務，其內容是不允許侵害他人的權利，或適應權利主體的要求而做出一定行為的義務。義務主體以自己的作為或不作為滿足權利主體的合法主張。如憲法中規(guī)定的公民的納稅義務、服兵役義務、保護環(huán)境義務等。第二性義務則是“派生義務”，其內容是違法行為發(fā)生后所應負的責任，如違約責任、侵權責任［4］。

3．三者辨析——何為政府義務

由此可見，我們可以將責任分為兩個層次，第一層指社會主體對社會負擔的與其所扮演的社會角色相適應的義務;第二層次是指違反第一層面而應承擔的不利后果［5］。這是兩個相互聯系又截然不同的責任。對于政府來說，第一層次的屬于事前責任，如規(guī)劃、環(huán)評、監(jiān)管、審批、生態(tài)補償等義務;第二層次的屬于事后責任，是在未履行或者履行不到位的情況下，違反了第一性義務而應該承擔的不利法律后果。

綜上所述，政府環(huán)境義務既有別于政府環(huán)境職責，二者所覆蓋的范圍不同;又有別于政府環(huán)境責任，責任只有在違反了義務的前提下才會出現，具有次生性。所以，筆者認為，政府環(huán)境職責是政府環(huán)境義務的一部分，政府環(huán)境責任是政府違反了其環(huán)境義務而應承擔的責任。

二、追本溯源——政府環(huán)境義務來自何方

(一)政府環(huán)境義務的理論來源

1．社會契約論

在討論政府環(huán)境義務的來源時，不得不提的就是“社會契約論”。它是現代西方民主政治建設的基石。作為民主程序的實質其實就是公民通過協(xié)商、妥協(xié)訂約的過程，而民主社會的公共權力機構，實質上就是公民通過協(xié)商、妥協(xié)訂約的程序中產生的為公眾服務的公共權力機構——政府。

依據契約理論，人民通過讓渡一部分個人權利給政府而與之達成契約，委托政府作為廣大民眾的代表來維護與廣大民眾密切相關的公共利益。這樣做既能避免民眾為維護自身利益而實施自力救濟時出現混亂，又能集中最廣大人民的力量，做到一些個人力量無法完成的事情。而憲法作為公民權利的保證書，實質上就是民眾與政府之間所達成的契約的表現形式［6］。因此，作為公共利益的代表，自然要負有維護環(huán)境的義務。

2．公共物品理論

所謂公共物品理論，其實是在公共事務的研究中出現的一種經濟學理論，有狹義和廣義之分。狹義的公共物品概念是指純公共物品，而現實中有大量的物品是基于兩者之間的，不能歸于純公共物品或純私人物品，經濟學上一般統(tǒng)稱為準公共物品。廣義的公共物品就包括了純公共物品和準公共物品。

毫無疑問，自然資源屬于公共物品，注意，這里的公共物品是廣義概念上的。公共物品由于其具有公益性，很難有個別單位或個人對其承擔保護義務，這也成為了市場機制所不能解決的結點所在。面對這種“市場失靈”的情況，作為公共利益的代表，政府應承擔起更多的義務。

3．環(huán)境權理論

從20世紀60年代開始，人們就提出了有關“環(huán)境權”的相關概念，所謂的“環(huán)境權”就是人們享有健康、舒適、安全的環(huán)境的權利，它甚至應該被當作一項基本人權，通過法律確定下來并給予最有力的保護。

筆者認為，權利和義務結構上是相關的，數量上是等值的，功能上是互補的，無論權利的主體是環(huán)境還是人類，都會有相應的環(huán)境義務存在，這是毋庸置疑的。這種義務應該由全人類來承擔，政府雖然沒有生命，但從功能上來看它是維護人類社會正常發(fā)展的，從組成上來看它是由一個個獨立的個人組成的，因此對環(huán)境義務有所承擔也是義不容辭的。

4．環(huán)境保護政策理論

為了應對不斷惡化的環(huán)境問題，從中央到地方各級政府也制定了形形色色的環(huán)境保護政策。這些政策里面的政府環(huán)境義務往往比法律規(guī)定得更為具體，并且這種義務決定了下級政府必須要付諸一定的行為去履行，不然就要直接承擔上級政府所施加的不利后果，更有利于環(huán)境資源的保護。

(二)政府環(huán)境義務的現實來源

相較于理論層面的分析，法律法規(guī)中的規(guī)定才是政府環(huán)境義務的直接來源。它直接規(guī)定了面對環(huán)境問題，政府應該做什么，能夠做什么。下面我們就對法律法規(guī)中對政府環(huán)境義務的規(guī)定進行一個簡單的梳理。

1．國家根本法——《憲法》

在《憲法》中，對政府的環(huán)境義務有明確的規(guī)定，其中第26條第1款規(guī)定“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害”。因此，國家作為國家事務的具體執(zhí)行者，它從設立的那一天起，就背負著自己天生的環(huán)境義務，要在自己運行過程中不斷地履行自己的環(huán)境義務。

2．環(huán)境基本法——《環(huán)境保護法》

《環(huán)境保護法》第6條:“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務，并有權對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告。”第7條第2款:“縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門，對本轄區(qū)的環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。”作為我國的環(huán)境基本法，《環(huán)境保護法》規(guī)定了任何單位和個人都具有保護環(huán)境的義務，這里面毫無疑問也包括我們的政府。并且政府還要根據自己部門職能的不同，對環(huán)境保護負有更為具體的義務。

3．環(huán)境單行法

可以說，在整個環(huán)境法律體系中，單行法律法規(guī)從數量上、功能上、效率上來講，都發(fā)揮著最為重要的作用。那么，在這些數量龐雜的單行法中對政府環(huán)境義務的規(guī)定又是如何的呢?《中華人民共和國大氣污染防治法》第5條規(guī)定:“任何單位和個人都有保護大氣環(huán)境的義務，并有權對污染大氣環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告?！逼鋵?，類似這種直接在環(huán)境法律中規(guī)定政府環(huán)境義務的法條，基本每一部環(huán)境法律里都存在，并且根據各部法律所涉及的環(huán)境要素、保護手段的不同，對政府環(huán)境義務的規(guī)定也更為具體和詳細。

4．國際條約

近些年來，我國也簽訂了很多與環(huán)境相關的國際條約，如《氣候變化框架公約》(1992)、《保護臭氧層維也納公約》(1985)、《生物多樣性公約》(1992)、《聯合國海洋法公約》(1982)等。在這些國際條約中，也都對政府的環(huán)境義務有著直接的規(guī)定。

綜上所述，筆者認為在錯綜復雜而又井然有序的環(huán)境法律體系中，每一部法律對于政府環(huán)境義務都會有涉及，這些法律規(guī)定也成為了政府環(huán)境義務的直接來源，是各級政府在正常運作的過程中所必須遵守的準則。因此，它才是我們的環(huán)境受到良好保護的直接保障。

三、法律視角下政府環(huán)境義務的分類

從現實的角度講，環(huán)境法學界的一些學者在研究政府環(huán)境義務的時候，也都試探性地對其進行了一些分類，有的從法的運行的角度，將政府的環(huán)境義務分為立法義務、司法義務、執(zhí)法義務;有的從政府職能的角度分為經濟義務、文化義務、社會義務;有的從環(huán)境污染的角度分為事前義務和事后義務;還有的從法的效力角度分為憲法義務、基本法義務、法律法規(guī)義務、國際條約義務等等。

筆者認為，上述的這些分類都有各自的標準，也存在著一定的道理，但要作為政府環(huán)境義務的分類方式，都較為基礎和粗糙，只有在弄清政府環(huán)境義務的來源、性質后，才能做出真正合理、科學的分類。

(一)確定分類的標準——法的作用

之所以將法的作用作為政府環(huán)境義務的標準，與這種義務的來源密不可分。上文中我們已經論證過，政府環(huán)境義務的理論來源是公共權利，環(huán)境作為公共物品每個人都對其享有權利。政府作為國家權力機構，它的成立是來源于全體人民的授權，代表著全體人民的公共利益，其中自然也包括了環(huán)境權利。

那么，何為法律?法律的本質就是統(tǒng)治階級的意志的體現，其內容是由統(tǒng)治階級的物質生活條件決定的。之所以要在當下中國強調環(huán)境法律法規(guī)的重要性，就是因為隨著我國經濟的快速發(fā)展，公共利益已經受到了史無前例的重大損害，一次次的沙塵暴、一場場的酸雨、一件件的重大污染事故，已經將環(huán)境危機暴露在了人們的面前，作為統(tǒng)治階級必須對此予以規(guī)范，而立法就是重要途徑之一。

因此，我們也就可以得出，之所以要在法律中制定如此多的環(huán)境義務，其目的就是為了保障法律的順利實施，實現法的作用。而不同的義務又是為了實現法律不同的作用。正因如此，我們只有回歸到法的作用上來，才能對政府的環(huán)境義務進行一個科學、合理的分類。

(二)實證研究中的政府環(huán)境義務分類

1．基本義務

所謂基本義務，是指政府所要對環(huán)境承擔的天然的義務。這種義務是總括性的，其理論依據是環(huán)境是一個整體，是我們人類賴以生存的基礎。無論是個人或者單位，都有義務對其進行保護，而政府的成立天然地承襲了這種義務。在我們國家的法律條文中，針對政府是否負有環(huán)境義務這一問題，都有著具體規(guī)定，并且都是放在總則最為重要的部分。例如:《環(huán)境保護法》第6條規(guī)定:“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務，并有權對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告”等等?？梢哉f，這種基本義務性的規(guī)定在每一部環(huán)境與資源保護類的法律中都有所涉及，至于其他義務，均是各政府部門根據自己所履行職責的不同、設立的目的不同、法律賦予的權力和義務不同而有所展開而已。

2．具體義務

政府作為社會發(fā)展的引導者、社會穩(wěn)定的維護者、社會環(huán)境的保護者，必然在維護環(huán)境健康的過程中要承擔很多具體的環(huán)境義務。而這些義務設置最根本的原因，就是為了維護法律的正常運行，發(fā)揮其既定的作用。大致看來，筆者認為，可以將這些義務分為以下幾種:

第一，指引、教育義務。和法律一樣，政府所扮演的最重要的一個角色就是社會發(fā)展的引導者。對于普通大眾來說，政府的行為具有巨大的引導性，來對社會中的一切事情進行善惡判斷。因此，在政府的環(huán)境義務中，首要的就是引導這個社會沿著保護環(huán)境、和諧發(fā)展的道路前進，近些年提出的可持續(xù)發(fā)展觀、人與自然和諧相處等治國理念都是政府這一引導者角色的具體表現。在我們的具體法律條文中，對于政府的這種引導義務也有著很多具體的規(guī)定。例如，《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》第6條規(guī)定:”國家鼓勵、支持固體廢物污染環(huán)境防治的科學研究、技術開發(fā)、推廣先進的防治技術和普及固體廢物污染環(huán)境防治的科學知識”等等。通過具體的法律條文我們可以看出，政府這種指引義務實現的方式，就是通過鼓勵、保護環(huán)境的行為、支持保護環(huán)境的科學技術發(fā)展、增強環(huán)境保護宣傳教育等方式完成的。

第二，預防、規(guī)劃義務。環(huán)境問題不同于其他，具有不可逆轉性。一旦發(fā)生了環(huán)境污染事故，其對環(huán)境造成的損害很難在短期內予以恢復。對于具體受害者的賠償可以計算，但對于生態(tài)功能的破壞所造成的損失則是難以估算的。正因為這個道理，在政府的環(huán)境義務中，預防義務顯得尤為重要。規(guī)劃、環(huán)評等則是政府履行這種義務最直接的方式。在我們具體的法律中，政府的預防義務可謂是無處不在。例如，《環(huán)境保護法》第4條規(guī)定:“國家制定的環(huán)境保護規(guī)劃必須納入國民經濟和社會發(fā)展計劃，國家采取有利于環(huán)境保護的經濟、技術政策和措施，使環(huán)境保護工作同經濟建設和社會發(fā)展相協(xié)調”;第12條規(guī)定:“縣級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門，應當會同有關部門對管轄范圍內的環(huán)境狀況進行調查和評價，擬訂環(huán)境保護規(guī)劃，經計劃部門綜合平衡后，報同級人民政府批準實施”等等。

第三，監(jiān)督、管理義務。正如上面提到的，政府是社會環(huán)境的保護者，作為公共利益的代表，在其設立的一刻就被授予了對整個社會進行管理的義務。而各級政府、政府各部門又根據各自職能的不同，承擔各自的監(jiān)督管理義務。幾乎每一部環(huán)境法律條文中，都對政府的這種監(jiān)督管理義務有所體現。例如，《環(huán)境保護法》第7條規(guī)定:“國務院環(huán)境保護行政主管部門，對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理;縣級以上人民政府的土地、礦產、林業(yè)、農業(yè)、水利行政主管部門，依照有關法律的規(guī)定對資源的保護實施監(jiān)督管理。這是我國的環(huán)境基本法中對政府監(jiān)督管理義務的規(guī)定，并且把各部門所要承擔的環(huán)境監(jiān)督管理義務具體進行了規(guī)定。此外，在各個環(huán)境單行法中，也有具體的規(guī)定，與《環(huán)境保護法》里的內容很好地進行了銜接和細化。例如《水土保持法》第6條規(guī)定:”國務院水行政主管部門主管全國的水土保持工作?？h級以上地方人民政府水行政主管部門，主管本轄區(qū)的水土保持工作”等等。

第四，評價、強制義務。所謂政府的評價義務主要分為兩個方面，一方面對于有利于環(huán)境保護的行為，要給予肯定和獎勵;另一方面對于損害、破壞環(huán)境的行為，要予以否定、處罰，并強制要求個人或單位對其造成污染的環(huán)境予以恢復、賠償等。只有這樣，才能讓人們知道應該做什么、能夠做什么、不可以做什么。例如，《環(huán)境保護法》第8條規(guī)定:“對保護和改善環(huán)境有顯著成績的單位和個人，由人民政府給予獎勵”;《固體廢物污染環(huán)境防治法》第81條規(guī)定:“違反本法規(guī)定，造成固體廢物嚴重污染環(huán)境的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門按照國務院規(guī)定的權限決定限期治理;逾期未完成治理任務的，由本級人民政府決定停業(yè)或者關閉”等等。

四、結語

從全球的角度來看，自然資源遭到人類破壞的情況正在愈演愈烈。用徐祥民教授的觀點來看，人類對于環(huán)境是具有“原罪”的，人從出生開始就在不可避免地利用各種環(huán)境資源，并對其造成破壞。但這種“原罪”雖然是不可避免的，卻不是造成當前環(huán)境問題嚴重的根本原因。那些超過環(huán)境容量的排污、消耗資源的行為才是罪魁禍首。這也就更加凸顯了政府環(huán)境義務的重要性。只有我們的政府將環(huán)境問題重視起來，積極履行自己的環(huán)境義務，才能真正地遏制、解決當前的環(huán)境問題，還人們一個健康、清潔、宜居的地球。

［1］張永桃，凌寧．政府部門管理［M］．北京:人民出版社，2010．

［2］中國大百科全書——環(huán)境科學［M］．北京:中國大百科全書出版社，1983:164．

［3］曾建平．環(huán)境正義:發(fā)展中國家環(huán)境倫理問題探究［M］．濟南:山東人民出版社，2007．

［4］張文顯．法理學(第三版)［M］．北京:高等教育出版社，北京大學出版社，2007．

［5］張雷．政府環(huán)境責任問題研究［M］．北京:知識產權出版社，2012．

［6］孫爽．論政府的環(huán)境責任:以契約為視角［J］．南陽師范學院學報(社會科學版)，2010，(9)．

The Classification of Government Environmental Obligations According to the Perspective of Law

KONG Yun-feng，LI Xi

Many scholars think that as long as we allocate the governmental authority of environment reasonably，we can protect our environment．On the contrary，unknown environment will cause unclear liability，furthermore，it will lead to the lack of the government administration．This is the basic reason why so many environmental accidents happened in our country．The explicit expression is that there are few words on the governmental authority in the environmental law in our country．Thence only by giving the power and stipulating the liability to the government at the same time，can we make it be our real defender of the healthy environment．

government;environment;obligations

DF468

A

1008－7966(2012)05－0130－04

2012－06－05

孔云峰(1987－)，男，山東曲阜人，2011級環(huán)境與資源保護法學專業(yè)碩士研究生;李曦(1988－)，女，廣西河池人，2011級民商法學專業(yè)碩士研究生。

［責任編輯:王蘭娟］