周贛琛 ，王梓林

(黃岡職業(yè)技術(shù)學(xué)院商學(xué)院，湖北黃岡438002)

美國(guó)建立起當(dāng)今世界最為發(fā)達(dá)的高等教育體系，應(yīng)該歸功于美國(guó)大學(xué)歷史演進(jìn)的過程中形成了獨(dú)特的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)。這種治理結(jié)構(gòu)蘊(yùn)涵獨(dú)特的價(jià)值取向，較好地兼顧了大學(xué)內(nèi)部學(xué)術(shù)自由與公共利益、民主參與和多元精英、決策的高質(zhì)量與執(zhí)行的高效率之間的關(guān)系，為美國(guó)大學(xué)的發(fā)展構(gòu)建了良好的基礎(chǔ)和平臺(tái)。透過美國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的價(jià)值意蘊(yùn)，不難得出大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代大學(xué)制度基石的結(jié)論。

一、大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的本質(zhì):內(nèi)涵與模式

(一)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵

大學(xué)治理結(jié)構(gòu)源于公司治理理論下的企業(yè)治理結(jié)構(gòu)。企業(yè)治理結(jié)構(gòu)也存在于各種非營(yíng)利組織中。1995年，全球治理委員會(huì)正式將治理定義為“是個(gè)人或組織、公共部門或私有部門管理其一般事務(wù)的多種方式的總和，它是一個(gè)使得沖突和多元利益得到妥協(xié)并采取合作行為的持續(xù)過程”［1］。

大學(xué)治理結(jié)構(gòu)包含現(xiàn)代大學(xué)制度設(shè)計(jì)和大學(xué)組織性框架及機(jī)制，綜觀中國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，就會(huì)發(fā)現(xiàn)中國(guó)大學(xué)不是“單一化組織”，而是一個(gè)典型的利益相關(guān)者組織。因此，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的本質(zhì)是指體現(xiàn)大學(xué)“非單一化組織”屬性和委托代理關(guān)系特點(diǎn)的決策權(quán)結(jié)構(gòu)，旨在滿足具備獨(dú)立法人地位的大學(xué)在面向社會(huì)和市場(chǎng)自主辦學(xué)的過程中應(yīng)對(duì)“沖突和多元利益”的治理需要。一般具有以下特征:能夠有效體現(xiàn)大學(xué)的獨(dú)立法人地位和利益相關(guān)者組織屬性;能夠包容大學(xué)依法與產(chǎn)權(quán)主體通過委托代理關(guān)系形成的契約管理模式;以大學(xué)法人財(cái)產(chǎn)的合法、有效、有利使用為契約內(nèi)容;以所有的利益相關(guān)者為契約關(guān)系范疇下的治理主體。從理論上可以得出，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)為重塑政府與大學(xué)的關(guān)系、再造政府對(duì)大學(xué)的管理流程提供了建立新范式的可能。

(二)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)模式

為了深化對(duì)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)本質(zhì)的理解，這里以美國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的演進(jìn)歷史來分析大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的幾種典型模式［2］，從中汲取積極的養(yǎng)分。

1.以董事會(huì)為主導(dǎo)的法人治理結(jié)構(gòu)。就美國(guó)而言，美國(guó)殖民地時(shí)期的9所學(xué)院秉承歐洲大學(xué)，尤其是英國(guó)大學(xué)傳統(tǒng)，通過學(xué)院特許狀的頒發(fā)，建立以董事會(huì)為主導(dǎo)的法人治理結(jié)構(gòu)。美國(guó)獨(dú)立以后，盡管開國(guó)之初的一些政治家和思想家竭力將殖民地學(xué)院納入政府的體制與軌道，但由于聯(lián)邦最高法院關(guān)于達(dá)特茅斯學(xué)院案的判決，這一夢(mèng)想從此被終結(jié)。美國(guó)學(xué)院原有的法人屬性及其治理結(jié)構(gòu)得到明晰的法律確認(rèn)，并在隨后的公立大學(xué)得到進(jìn)一步拓展。

2.以校長(zhǎng)為主導(dǎo)的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)。南北戰(zhàn)爭(zhēng)以后，隨著美國(guó)效法德國(guó)創(chuàng)立新型研究性大學(xué)，大學(xué)校長(zhǎng)在大學(xué)治理中日漸占據(jù)主導(dǎo)地位，由此造就了一批在美國(guó)大學(xué)中舉足輕重的高等教育“巨人”。

3.以董事會(huì)、校長(zhǎng)和教授為核心的共同治理結(jié)構(gòu)。與此同時(shí)，隨著大學(xué)教授的擴(kuò)展和水準(zhǔn)的提升，大學(xué)教授逐漸在大學(xué)治理中占據(jù)了一席之地，并初步形成美國(guó)大學(xué)共同治理結(jié)構(gòu)?！岸?zhàn)”以后，隨著民主化日益成為美國(guó)社會(huì)發(fā)展的主旋律，美國(guó)大學(xué)一方面在20世紀(jì)60年代正式確立同時(shí)涵蓋大學(xué)董事、校長(zhǎng)和教授的共同治理結(jié)構(gòu)，另一方面又對(duì)共同治理結(jié)構(gòu)與過程進(jìn)行完善。教師、學(xué)生以及其他利益相關(guān)者通過治理結(jié)構(gòu)以及集體談判等形式對(duì)大學(xué)的治理發(fā)揮著積極的影響。

當(dāng)前，“美國(guó)大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)主要包括以校外人士為主導(dǎo)的董事會(huì)、以校長(zhǎng)為代表的行政系統(tǒng)和以教授為主體的學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)，三者既各司其職，又相互依存，共同對(duì)美國(guó)大學(xué)進(jìn)行治理”。雖然共同治理結(jié)構(gòu)對(duì)推進(jìn)美國(guó)大學(xué)發(fā)展起到了積極的作用，但是，隨著時(shí)代的發(fā)展，普遍實(shí)施共同治理結(jié)構(gòu)的美國(guó)大學(xué)也在依據(jù)環(huán)境的變化做出調(diào)整。

二、中國(guó)高職院校治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀:考驗(yàn)與挑戰(zhàn)

從上世紀(jì)80年代出現(xiàn)職業(yè)大學(xué)算起，中國(guó)高等職業(yè)教育已經(jīng)歷了約30年時(shí)間。到2011年底，全國(guó)獨(dú)立設(shè)置的高職學(xué)校數(shù)量1276所，占普通高?？倲?shù)的60%;招生數(shù)325萬人，占普通高校招生總數(shù)的47.7%。近10年來，高職院校招生數(shù)占普通高等教育本?？普猩谋嚷蕪?.8%上升到47.7%。高職教育在高等教育大眾化進(jìn)程中發(fā)揮了決定性作用。［3］但是，在中國(guó)高等職業(yè)教育的迅猛發(fā)展過程中，存在著諸多問題，一方面辦學(xué)自主權(quán)沒有完全給學(xué)校，政府對(duì)高職院校的辦學(xué)行為干預(yù)過多;另一方面，學(xué)校權(quán)力過于集中，行政權(quán)力過大，學(xué)術(shù)權(quán)力式微，組織機(jī)構(gòu)臃腫，行政人員過多，由于高職院校發(fā)展歷史較短，大學(xué)文化積淀淺、學(xué)術(shù)權(quán)威沒有真正建立起來，加上制度創(chuàng)新相對(duì)滯后，學(xué)術(shù)主體、社會(huì)主體等重要的戰(zhàn)略利益相關(guān)者更是未能進(jìn)入大學(xué)決策權(quán)結(jié)構(gòu)。［4］結(jié)論指向十分明確，就是中國(guó)高等職業(yè)教育存在的許多問題都是與大學(xué)治理結(jié)構(gòu)出現(xiàn)偏差密切相關(guān)。綜合起來，主要存在下列問題。

(一)法人治理結(jié)構(gòu)環(huán)境沒有形成

關(guān)于高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，《中華人民共和國(guó)教育法》只是明確學(xué)?！皩W(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)中的國(guó)有資產(chǎn)屬于國(guó)家所有”。由于法律規(guī)定缺乏解釋，導(dǎo)致教育行政管理機(jī)關(guān)對(duì)高職院校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、招生計(jì)劃等方面管理干預(yù)過多，國(guó)家至今還沒有出臺(tái)關(guān)于高職院校辦學(xué)自主權(quán)的法律規(guī)定。我國(guó)高職院校設(shè)立途徑復(fù)雜，舉辦方有國(guó)家、行業(yè)、企業(yè)及多種成分混合體，在行使權(quán)利的時(shí)候舉辦方與學(xué)校關(guān)系微妙，高職院校辦學(xué)自主權(quán)并未完全依法履行，只是形式上享有獨(dú)立的法人自主權(quán)。因此，在當(dāng)前辦學(xué)環(huán)境下，大部分高職院校治理結(jié)構(gòu)較為混亂，有的甚至治理結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重缺陷。在高等職業(yè)教育迅猛發(fā)展的時(shí)候，適時(shí)建立起健全的治理結(jié)構(gòu)會(huì)加快其發(fā)展。然而時(shí)至今日，現(xiàn)代大學(xué)理念難以在高職院校中落地生根，美妙的大學(xué)理想似乎距離大學(xué)的現(xiàn)實(shí)總是遙不可及。究其原因，如果脫離特定大學(xué)制度的支撐，任何大學(xué)理念都會(huì)因其浪漫的烏托邦式幻想而成為水中月鏡中花。

(二)各種權(quán)力之間缺乏制衡

良好的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)就是對(duì)大學(xué)各利益相關(guān)者的權(quán)力進(jìn)行合理配置?，F(xiàn)實(shí)中的高職院校管理體制及運(yùn)行機(jī)制是，重大事項(xiàng)都是由以黨委書記為首的校黨委會(huì)和以校長(zhǎng)為首的校務(wù)委員會(huì)決定的，權(quán)力過于集中，行政權(quán)力過大，以學(xué)術(shù)骨干組成的學(xué)術(shù)委員會(huì)的學(xué)術(shù)權(quán)力很弱，由職工代表組成的職工代表大會(huì)行使民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利也主要停留在形式上。從高職院校內(nèi)部來看，即使在獲得自主權(quán)之后，由于缺乏適當(dāng)?shù)拇髮W(xué)治理結(jié)構(gòu)，在傳統(tǒng)官本位的境遇下，其行政權(quán)力惡性膨脹，學(xué)術(shù)權(quán)力不斷受到擠壓，教師基本被排除在大學(xué)決策程序之外，行政管理者則變成大學(xué)的雇主，大學(xué)日益呈現(xiàn)嚴(yán)重的行政化、官僚化傾向，致使中國(guó)大學(xué)在一片繁榮之下卻危機(jī)四伏，出現(xiàn)生涯危機(jī)、價(jià)值危機(jī)、制度危機(jī)、質(zhì)量危機(jī)和公信危機(jī)等［6］。如果一所高職院校在治理結(jié)構(gòu)上出現(xiàn)偏頗，就難免引發(fā)一系列難以根除的問題。

(三)管理行政化傾向日趨明顯

中國(guó)高職院校不管學(xué)校規(guī)模大小，其組織機(jī)構(gòu)設(shè)置相差無幾，共同特征是機(jī)構(gòu)過于龐大，學(xué)校干部多，行政人員多，人員經(jīng)費(fèi)開支大，部門設(shè)置幾乎與政府的部門設(shè)置雷同。難怪有的學(xué)者總結(jié)中國(guó)高校管理現(xiàn)狀是，“大學(xué)官僚化是大陸高校出現(xiàn)的新現(xiàn)象，其表征可以概括為管理行政化、行政職權(quán)化和教學(xué)科研人員邊緣化。機(jī)構(gòu)浮脹、學(xué)術(shù)弱化、官僚腐敗則是大學(xué)官僚化的產(chǎn)物?！保?］也有學(xué)者指出，高校行政化有其背后復(fù)雜的原因，是高校的一種嚴(yán)重行為失范，背離了大學(xué)精神和學(xué)術(shù)發(fā)展的基本規(guī)律。有研究認(rèn)為［8］:所謂高校行政化，是指高校的辦學(xué)理念、職能配置、組織建構(gòu)、運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制、決策管理等方面呈現(xiàn)與行政機(jī)構(gòu)相似的特征。我國(guó)高職院校治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀是黨委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。從組織結(jié)構(gòu)的層面看，它具體表現(xiàn)為以書記為首的黨委組織和以校長(zhǎng)為首的行政組織，其關(guān)系類似于地方的黨組織和人民政府。也許這是高職院校行政化的重要根源。行政化是我國(guó)高職院校辦學(xué)的鮮明特點(diǎn)，也是制約高職院校成長(zhǎng)的瓶頸，行政它已嚴(yán)重影響到高職教育的健康發(fā)展，去行政化對(duì)于高職院校來說勢(shì)在必行。

三、中國(guó)高職院校治理結(jié)構(gòu)走向:轉(zhuǎn)型與變革

中國(guó)高校擴(kuò)招，高等職業(yè)教育抓住機(jī)遇，加快發(fā)展，取得了積極的成效。我國(guó)高等職業(yè)教育在高等教育中的比重大幅增加，獨(dú)立設(shè)置的普通高職院校、招生、在校生、畢業(yè)生和專任教師等數(shù)量均占據(jù)高等教育的半壁江山［9］。但是，由于我國(guó)高等職業(yè)教育存在著“先發(fā)展，后規(guī)范”現(xiàn)象，其法人治理制度不夠健全，影響著高等職業(yè)教育健康、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。我國(guó)正處于從經(jīng)濟(jì)大國(guó)向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期，高等職業(yè)教育必須按照我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展來重新定位，自覺承擔(dān)起服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)的時(shí)代責(zé)任，主動(dòng)與區(qū)域重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)布局相適應(yīng)，與國(guó)家總體產(chǎn)業(yè)布局相協(xié)調(diào)，直接服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展，發(fā)揮不可替代的引領(lǐng)作用。要實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)，中國(guó)高等職業(yè)教育在管理體制上面臨著由傳統(tǒng)管理向法人治理轉(zhuǎn)型，必須建立現(xiàn)代大學(xué)治理結(jié)構(gòu)。因此，建設(shè)中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度，建立健全的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，對(duì)正在迅猛發(fā)展的中國(guó)高等職業(yè)教育來說，既是嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，又是實(shí)現(xiàn)飛躍的重大發(fā)展機(jī)遇。

(一)明晰高職院校依法治校的辦學(xué)自主權(quán)

建立健全高職院校治理結(jié)構(gòu)的基本前提是，落實(shí)《中華人民共和國(guó)教育法》和《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》已有的辦學(xué)自主權(quán)規(guī)定，必須依法賦予高職院校充分的辦學(xué)自主權(quán)，是增強(qiáng)高職院校的活力和動(dòng)力關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是促進(jìn)高職教育發(fā)展，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量的必然要求［10］。首先，高職教育作為高等教育的重要組成部分，各級(jí)政府要依法治教，貫徹落實(shí)《中華人民共和國(guó)高等教育法》等法律中有關(guān)高校辦學(xué)自主權(quán)的規(guī)定。其次，教育行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)該認(rèn)真研究高等職業(yè)教育的發(fā)展特點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)高職院校辦學(xué)自主權(quán)要求的共識(shí)，適時(shí)修訂《中華人民共和國(guó)高等教育法》、《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》等法律，賦予高職院校充分的辦學(xué)自主權(quán)。三是進(jìn)行深入研究，積極探索落實(shí)高職院校辦學(xué)自主權(quán)的有效途徑，落實(shí)高職院校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)制度與法人地位制度，探索高職院校新形勢(shì)下辦學(xué)體制機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)法人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，明確行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的相關(guān)權(quán)能主體，厘清國(guó)有資產(chǎn)和非國(guó)有資產(chǎn)的關(guān)系。

(二)制定章程規(guī)范高職院校內(nèi)部關(guān)系

大學(xué)法人地位是大學(xué)治理結(jié)構(gòu)建構(gòu)的前提，大學(xué)章程的制定是大學(xué)治理結(jié)構(gòu)建構(gòu)的基礎(chǔ)。高職院校的組織結(jié)構(gòu)核心是要建立健全的治理結(jié)構(gòu)，通過制定章程來規(guī)范學(xué)校內(nèi)部關(guān)系，真正實(shí)現(xiàn)依法治校。高職院校的章程就是其“憲法”，是高職院校依法辦學(xué)、實(shí)施民主管理、履行社會(huì)職責(zé)、規(guī)范學(xué)校內(nèi)部關(guān)系的基本準(zhǔn)則。因此，建立高職院校則必須制定章程，核心內(nèi)容體制為三個(gè)方面。一是通過章程確定高職院校組織機(jī)構(gòu)及職能;二是保持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的高職院校領(lǐng)導(dǎo)的根本制度，強(qiáng)化黨委政治職能;探索建立由學(xué)校黨委書記、校長(zhǎng)、舉辦者、企業(yè)代表、專業(yè)骨干代表、職工代表等組成的高職院校董事會(huì)(或理事會(huì))制度，章程明確學(xué)校重大事項(xiàng)決策程序與各方利益關(guān)系。三是明確校長(zhǎng)是高職院校的最高行政首長(zhǎng)，賦予以校長(zhǎng)為首的學(xué)校行政管理團(tuán)隊(duì)相應(yīng)的權(quán)利與義務(wù)。

(三)建立現(xiàn)代大學(xué)制度必需的治理結(jié)構(gòu)

雖然美國(guó)大學(xué)的董事會(huì)制度，歐洲大學(xué)的教授會(huì)制度，在其大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中都發(fā)揮過或正在發(fā)揮著獨(dú)特作用，但是，由于文化傳統(tǒng)、政治體制以及大學(xué)發(fā)展水平等存在的差異，中國(guó)高職院校治理結(jié)構(gòu)既不能照搬其模式，也不應(yīng)刻意模仿他們。完全可以借鑒現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)理論，彌補(bǔ)我國(guó)現(xiàn)行高職院校治理結(jié)構(gòu)的缺失，進(jìn)而建立有中國(guó)特點(diǎn)的高職院校治理結(jié)構(gòu)及運(yùn)行機(jī)制。可以嘗試改革，首先，高職院校為一種“以就業(yè)為導(dǎo)向”新的教育類型，面對(duì)社會(huì)對(duì)職業(yè)教育需求的變化，學(xué)校需要吸納行業(yè)企業(yè)人士參與辦學(xué)，優(yōu)化高職院校的決策結(jié)構(gòu)，重大決定應(yīng)該由高職院校的利益相關(guān)者共同治理。其次，要改變高職院校管理行政化、行政職權(quán)化和教學(xué)科研人員邊緣化的嚴(yán)重傾向，高職院校必須轉(zhuǎn)變行政角色，強(qiáng)化學(xué)術(shù)及教學(xué)成果服務(wù)社會(huì)的目標(biāo)，激勵(lì)教師獻(xiàn)身學(xué)術(shù)、服務(wù)社會(huì)。

隨著高職院校從社會(huì)的邊緣走向社會(huì)的中心，在中國(guó)高等教育體系中由補(bǔ)充成為重要組成部分，發(fā)展高等職業(yè)教育上升為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，高職院校所承載的各種相關(guān)者的利益、訴求和旨趣與日俱增，擔(dān)負(fù)著人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)和文化傳承的重要使命，必須創(chuàng)新辦學(xué)體制機(jī)制，完善高等職業(yè)教育的現(xiàn)代學(xué)校制度［11］，實(shí)現(xiàn)高職院校從法人治理到共同治理，才能保持我國(guó)高等職業(yè)教育的健康發(fā)展。

［1］Commission on Global Governance.Our Global Neigh-borhood:The Report of t he Commission on Global Governance［R］.Oxford University Press，1995(02).

［2］歐陽光華，董事、校長(zhǎng)與教授:美國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)研究［M］.高等教育出版社，2011(03):2～3.

［3］謝云挺.我國(guó)高職畢業(yè)生就業(yè)率連續(xù)兩年高于普通本科高校［EB/OL］.新華網(wǎng)，2011-11-27.

［4］龔怡祖.大學(xué)治理結(jié)構(gòu):現(xiàn)代大學(xué)制度的基石［J］.教育研究，2009(06):353.

［5］中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法［Z］.2002-12-28，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議通過.

［6］王英杰.大學(xué)危機(jī):不容忽視的難題［J］.探索與爭(zhēng)鳴，2009(03):34～38.

［7］陳慧青等.從法律視角看大學(xué)官僚化——基于臺(tái)灣與大陸高校的比較［J］.現(xiàn)代教育科學(xué)，2007(03):6.

［8］李厚剛，張延華.淺談我國(guó)內(nèi)地部分高校的行政化［J］.學(xué)習(xí)月刊，2006(12):23.

［9］王梓林.中部地區(qū)高職教育的現(xiàn)狀與發(fā)展對(duì)策研究［J］.湖北社會(huì)科學(xué)，2009(03).

［10］練玉春.探索完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度［Z］.光明日?qǐng)?bào)，2012-07-11.

［11］魯昕.貫徹落實(shí)規(guī)劃綱要，建設(shè)現(xiàn)代職教體系，提高高等職業(yè)院校服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展能力--在全國(guó)高等職業(yè)院校校長(zhǎng)職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)發(fā)展專題研究班上的講話［Z］.北京:2012-09-26。