鄭石明

整體政府理論對(duì)我國政府大部制改革的啟示

鄭石明

整體政府理論為政府改革提供了新的思路，要求在行政組織運(yùn)行機(jī)制、組織結(jié)構(gòu)和組織文化三方面達(dá)到高度整合。研究在總結(jié)整體政府科學(xué)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上提出：我國大部制改革要擺脫單純的部門合并，繼續(xù)推進(jìn)學(xué)習(xí)型的工作機(jī)制、多元合作的組織結(jié)構(gòu)和整體價(jià)值的組織文化。

整體政府理論；大部制改革；啟示

一、整體政府理論的提出

理論基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)環(huán)境是整體政府理論產(chǎn)生的兩大背景。一方面從理論上講，新公共管理理論對(duì)于20世紀(jì)90年代英國新出現(xiàn)的問題顯示出很多不適用的情況；另一方面，從現(xiàn)實(shí)環(huán)境來講，信息技術(shù)革命產(chǎn)生的強(qiáng)大推動(dòng)力，分割管理模式弊端日益突顯，公民對(duì)高品質(zhì)服務(wù)的需求和削減財(cái)政預(yù)算的要求均使得新的政府改革理論呼之欲出。

新公共管理的重點(diǎn)在于公共部門依靠專業(yè)化、結(jié)構(gòu)性分化、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)檢驗(yàn)來提高政府部門的運(yùn)作效率，然而專業(yè)化分工卻已經(jīng)導(dǎo)致了嚴(yán)重的碎片化以及部門的利己主義，這對(duì)于整個(gè)政府進(jìn)行統(tǒng)一管理與提供服務(wù)當(dāng)然是不利的。整體政府理論的初衷就是消除碎片化，增強(qiáng)政府出臺(tái)政策的整體性、相關(guān)性以及部門間的關(guān)聯(lián)性，使公民可以得到更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。“西方各國政府改革的重點(diǎn)已從結(jié)構(gòu)性分權(quán)、機(jī)構(gòu)裁減和設(shè)立單一職能的機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向‘整體政府’”［1］（160）。誠然，正如 Christensen T和 P Legreid所講，整體政府理論產(chǎn)生的理論根源是由新公共管理理論的不適應(yīng)性導(dǎo)致的。

整體政府自20世紀(jì)90年代中后期以來，作為一種新型的政府治理模式在新西蘭、加拿大、澳大利亞、英國等為代表的西方國家出現(xiàn)。1999年布萊爾政府頒布的《現(xiàn)代化政府白皮書》推出“整體政府”改革的十年規(guī)劃。這項(xiàng)改革規(guī)劃在英國為過去保守黨嚴(yán)格的、強(qiáng)制的無縫改革帶來的執(zhí)行失敗提供了出路，處理各種綜合性社會(huì)突發(fā)事件反應(yīng)滯后的問題提供了解決方法，為部門本位的狹隘視角提出了新的思路。澳大利亞于2002年繼埃及改革后在安全、反恐怖主義、統(tǒng)計(jì)、科學(xué)、教育、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展、運(yùn)輸、農(nóng)村與區(qū)域發(fā)展、能源、就業(yè)與家庭領(lǐng)域也實(shí)行了類似的變革［2］。加拿大政府則在反貧困領(lǐng)域、氣候變化和技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域進(jìn)行了橫向管理創(chuàng)新。近年來我國學(xué)者逐漸引入整體政府的改革模式，主要將整體政府理論運(yùn)用于檢視我國的政府改革，認(rèn)為作為一種對(duì)新公共管理反思與批判基礎(chǔ)上形成的新型政府改革模式，給我們提供了一種全新的知識(shí)結(jié)構(gòu)、理論體系和研究方法。

二、整體政府理論的科學(xué)內(nèi)涵

整體政府理論作為一種新型的政府改革模式在西方政府改革的潮流中顯示出強(qiáng)大的生命力。整體政府改革的愿景是要實(shí)現(xiàn)資源的充分利用，不同利益方通力合作，為公民提供無縫隙的公共服務(wù)。

1.實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)同的工作機(jī)制

官僚制組織結(jié)構(gòu)在20世紀(jì)70年代逐漸被人們?cè)嵅　皩Ｗ⒂诟鞣N規(guī)章制度及其金字塔的指揮系統(tǒng)，組織的大機(jī)器已經(jīng)不能高效運(yùn)轉(zhuǎn)——在某些環(huán)節(jié)上,它們脫離了公民的實(shí)際需要。”［3］（35）新公共管理理論將私人部門的競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)化、分權(quán)的優(yōu)勢(shì)借鑒到政府部門，對(duì)于沉睡已久的官僚制，這一新鮮血液的注入不可否認(rèn)地帶來了一度的透明和高效運(yùn)轉(zhuǎn)，然而垂直的責(zé)任體系、獨(dú)立部門目標(biāo)績(jī)效激勵(lì)制度等組織設(shè)計(jì)卻對(duì)很多“棘手問題”表現(xiàn)得忙亂和無力。針對(duì)部門碎片化的問題，整體政府重塑新的政府工作機(jī)制。新的工作機(jī)制使改革邁出第一步，主要指共同領(lǐng)導(dǎo)多個(gè)部門，多部門整體績(jī)效評(píng)估，多部門共享工作成果、共擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)的工作機(jī)制。整合部門的管理機(jī)制突破了部門單打獨(dú)斗的局面，具備了應(yīng)對(duì)復(fù)雜社會(huì)問題的能力。具體表現(xiàn)為部門之間建立伙伴關(guān)系的工作機(jī)制，一方面保持自身部門的獨(dú)立性和組織目標(biāo)；另一方面在面對(duì)共同議程時(shí)，及時(shí)建立合作關(guān)系，整合共有資源協(xié)同處理問題?；锇殛P(guān)系的工作機(jī)制有著具體的構(gòu)成要素和豐富的內(nèi)涵，因而 在實(shí)踐中也具有較強(qiáng)的操作性（見表1）。

表1 伙伴關(guān)系的構(gòu)成要素［4］

2.形成多元整合的組織結(jié)構(gòu)

整體政府變革的第二步是對(duì)政府整個(gè)組織結(jié)構(gòu)的整合，主要包括金字塔結(jié)構(gòu)中管理上下級(jí)之間的整合，相同職能的部門之間的整合以及政府與社會(huì)力量的整合三個(gè)方面［5］（142-153）。其中公私部門的整合被指為最有創(chuàng)造性的組織結(jié)構(gòu)整合策略。原有的封閉的公共部門組織結(jié)構(gòu)不利于外部資源的進(jìn)入和共享，公共部門與私人部門和非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)之間的合作使公共部門變得更加開放而富有活力，為權(quán)力有限的公共部門注入了無限的社會(huì)資源［5］（142-153）。整體政府強(qiáng)調(diào)的組織結(jié)構(gòu)變革既不是單純的公共部門私人化，也不是單純的裁撤，而是在整合層級(jí)和相同職能部門的基礎(chǔ)上，內(nèi)外聯(lián)合，擴(kuò)大公共部門提供服務(wù)的渠道，使組織做大做強(qiáng)。為達(dá)到上述三方面整合的要求，政策、規(guī)章、服務(wù)與監(jiān)督四個(gè)層面的治理行為應(yīng)得到突出。政策方面包含政策制定過程、政策內(nèi)容以及政策實(shí)施后的評(píng)估；規(guī)章方面包含從公共部門到私人部門再到個(gè)人三個(gè)層次的融合和高度統(tǒng)一；服務(wù)方面主要指不僅重視服務(wù)內(nèi)容，而且要整合服務(wù)提供的影響，監(jiān)督則包括對(duì)于政策、制度和服務(wù)提供的全面評(píng)估［5］（142-153）。依靠這四種治理行為保證組織結(jié)構(gòu)變革后的有效運(yùn)作，使新型的組織結(jié)構(gòu)發(fā)揮更大的作用。

作為整體政府的重要概念之一的結(jié)構(gòu)整合，是針對(duì)新公共管理部門碎片化而提出的解決途徑，是“與新公共管理對(duì)立的回答”［6］（227）。如果說金字塔的權(quán)威性整合是傳統(tǒng)官僚制組織結(jié)構(gòu)所采取的措施，競(jìng)爭(zhēng)性整合是新公共管理組織結(jié)構(gòu)所采取的措施，那么合作性整合則是整體政府組織結(jié)構(gòu)整合所重視的。整體政府組織結(jié)構(gòu)的整合是以公民需求為基礎(chǔ)的整合。滿足公眾需求為最高價(jià)值準(zhǔn)則，與公民生活、工作息息相關(guān)的問題成為政府組織結(jié)構(gòu)變革的核心［7］。相對(duì)于前面兩種范式都是以為政府自身謀求出路為出發(fā)點(diǎn)，整體政府組織結(jié)構(gòu)變革回歸到對(duì)公民訴求的有效回應(yīng)。

3.追求整體價(jià)值的文化理念

傳統(tǒng)官僚制強(qiáng)調(diào)內(nèi)部取向的穩(wěn)定組織文化，新公共管理崇尚顧客第一、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)文化理念，但建立在市場(chǎng)與競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)上的責(zé)任體系與激勵(lì)機(jī)制的運(yùn)行日益受到部門主義狹隘視野的阻礙，特別是對(duì)于棘手問題的解決更加體現(xiàn)出原有組織文化的力不從心。從文化角度講，政府整體效果最優(yōu)化和整體公共利益最大化是整體政府改革的終極價(jià)值追求。在改革中我們更強(qiáng)調(diào)非正式的規(guī)范和價(jià)值的革新，所有公共部門在最終形成共識(shí)基礎(chǔ)上的制度化，而非單純行政命令式的組織設(shè)計(jì)［8］。組織文化是制約整體政府模式發(fā)揮作用的關(guān)鍵因素，必須認(rèn)識(shí)到整體政府倡議的初衷和目標(biāo)并不能僅僅通過結(jié)構(gòu)調(diào)整而得到充分實(shí)現(xiàn)，更需要的是整合部門和個(gè)人的利益并達(dá)成共識(shí)；在面對(duì)公民和社會(huì)壓力的時(shí)候形成較強(qiáng)的組織凝聚力和向心力；根據(jù)新技術(shù)的廣泛應(yīng)用和組織發(fā)展的需要，在內(nèi)部建立新的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格、形成長(zhǎng)期學(xué)習(xí)的組織文化［4］。

整體政府區(qū)別于其他公共管理模式的重要標(biāo)志是文化和價(jià)值觀的差異。Bardach指出，傳統(tǒng)官僚制致力于金字塔穩(wěn)定性、層級(jí)服從性的維護(hù)，卻不能為機(jī)構(gòu)間的合作提供任何便利，對(duì)于制度和過程的崇拜，對(duì)于平等和靈活性的忽視使其面對(duì)今日復(fù)雜的社會(huì)形勢(shì)顯得心有余而力不足［9］（134-144）。如果說新公共管理的貢獻(xiàn)主要在于打破一種舊觀念，那么后新公共管理改革即是更加注重在政府管理領(lǐng)域建立一種新的組織文化，克服制度的非人格化，克服競(jìng)爭(zhēng)的無序性，最終實(shí)現(xiàn)共贏的合作理念。

三、整體政府理論對(duì)我國政府大部制改革的啟示

改革開放以來，我國的歷次機(jī)構(gòu)改革無不在精簡(jiǎn)的問題上下足功夫，由轉(zhuǎn)變政府職能為出發(fā)點(diǎn)，政府逐漸退出微觀干預(yù)而走向宏觀調(diào)控，在此基礎(chǔ)上不斷探索政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的黃金比例，探索部門權(quán)力的最佳分割，完善官僚制的組織模式。各地方政府也相繼涌現(xiàn)了“順德模式”、“深圳模式”、“隨州模式”等大部制的具體實(shí)現(xiàn)方式，雖然裁撤、合并的機(jī)構(gòu)不盡相同，但是探索多樣化的、適應(yīng)地方實(shí)際情況的改革的思路是相同的，出發(fā)點(diǎn)也是值得肯定的。然而為什么在政府積極主動(dòng)的改革下，“官僚病”的問題仍然存在，行政效率低下的陋習(xí)并沒有隨著大部制的設(shè)立而消逝？大部制改革之后的行政組織又該做些什么？行政組織靠什么來維系大部制改革的成果？這就不得不思考在機(jī)構(gòu)改革背后要完成真正的大部制改革還需要怎樣的變革。

根據(jù)整體政府理論，在機(jī)構(gòu)改革基礎(chǔ)之上對(duì)政府組織工作機(jī)制、組織結(jié)構(gòu)、組織文化進(jìn)一步變革，使傳統(tǒng)的“金字塔”的、“非人格”的組織向“合作的、開放的、具有公共精神、共同責(zé)任”的組織轉(zhuǎn)化。

啟示一：建立有效學(xué)習(xí)，并將學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化為實(shí)際工作能力的工作機(jī)制

整體政府理論要求建立部門協(xié)同的工作機(jī)制，經(jīng)過大部制改革的機(jī)構(gòu)合并后，許多原本獨(dú)立的部門被整合在一個(gè)大的部門之下，不得不開展合作，但是在實(shí)踐中我們發(fā)現(xiàn)很多部門并不能很好、很順暢地完成合作，這就需要各級(jí)官員具備持續(xù)學(xué)習(xí)和更新工作方法的能力。大部制改革不應(yīng)簡(jiǎn)單停留在行政長(zhǎng)官意志化的組織機(jī)構(gòu)的改革上，真正使改革后組織機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用的關(guān)鍵在于行政人員工作機(jī)制的變革，更嚴(yán)格地要求整個(gè)組織中的每一位公務(wù)員適應(yīng)新形勢(shì)下公民對(duì)于政府的實(shí)時(shí)要求。政府學(xué)習(xí)的作風(fēng)由來已久，但是將學(xué)習(xí)與實(shí)踐聯(lián)系起來，真正能改變公務(wù)人員的服務(wù)意識(shí)，能主動(dòng)積極地將所學(xué)運(yùn)用到工作當(dāng)中還是一個(gè)值得探討的問題。尤其在信息化時(shí)代，信息技術(shù)的學(xué)習(xí)和應(yīng)用對(duì)于實(shí)現(xiàn)大部制改革的目標(biāo)有著舉足輕重的作用。鄧?yán)S認(rèn)為，數(shù)字時(shí)代治理的核心在于強(qiáng)調(diào)服務(wù)的重新整合，表現(xiàn)在整體的、協(xié)同的決策方式以及電子行政運(yùn)作的廣泛數(shù)字化。整體政府理論對(duì)于信息技術(shù)在政府改革中的應(yīng)用有較高的標(biāo)準(zhǔn)。面對(duì)公民工作生活的全面電子化，政府業(yè)務(wù)也必須加快網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)的全面運(yùn)用，重新設(shè)計(jì)政府業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)和政府與公民的交互平臺(tái)，整合業(yè)務(wù)流程，提升服務(wù)效能，全面實(shí)現(xiàn)一站式即時(shí)服務(wù)。只有公務(wù)員掌握了信息技術(shù)并能很快運(yùn)用于實(shí)踐，才能建設(shè)真正高效的“實(shí)時(shí)在線”的大部制政府。

學(xué)習(xí)型組織理論盛極一時(shí)，學(xué)習(xí)型組織理論起源于對(duì)大型企業(yè)生存和可持續(xù)發(fā)展的思考，認(rèn)為持續(xù)的學(xué)習(xí)是使組織基業(yè)長(zhǎng)青的制勝法寶。無疑，在現(xiàn)代社會(huì)持續(xù)學(xué)習(xí)也應(yīng)成為政府日常的工作機(jī)制之一。然而國際上有一種通行的說法，好的學(xué)習(xí)不僅要導(dǎo)致思維模式改變，更重要的是導(dǎo)致行為模式的改變。我們不斷培訓(xùn)官員關(guān)于服務(wù)型政府理論，關(guān)于科學(xué)發(fā)展觀，關(guān)于大部制的相關(guān)理論，但是如上理論是否導(dǎo)致了官員價(jià)值體系的重塑，使他們的工作方式更有效率，政策出發(fā)點(diǎn)更加“民本位”，更合乎社會(huì)的需要，更適應(yīng)社會(huì)和時(shí)代的發(fā)展要求就不得而知了。但是真正要落實(shí)大部制改革的成果，整體政府理論要求的工作機(jī)制無一不要求官員不僅要學(xué)習(xí)整體的思維習(xí)慣，同時(shí)需要把這種工作方式落到實(shí)際的工作當(dāng)中才能夠使之真正發(fā)揮作用。所以，大部制改革需要機(jī)構(gòu)的重組，但是更需要的使各級(jí)公務(wù)員能夠通過對(duì)新的組織理論的學(xué)習(xí)，將先進(jìn)的工作機(jī)制運(yùn)用到具體的為人民服務(wù)的行動(dòng)當(dāng)中。

啟示二：建立健康、長(zhǎng)期的“公私合作”組織結(jié)構(gòu)

面對(duì)“番禺垃圾焚燒事件”、“烏坎事件”、各類食品安全事件都給政府發(fā)出強(qiáng)烈的信號(hào)，公民力量已經(jīng)崛起，公民有能力選擇自己認(rèn)同的社會(huì)服務(wù)部門，整合社會(huì)資源，維護(hù)自身的利益，這時(shí)候就需要政府為整個(gè)社會(huì)創(chuàng)造更廣闊的對(duì)話空間，使廣大社會(huì)組織及有能力的企業(yè)提供個(gè)性化的公共服務(wù)，培育強(qiáng)大的公民社會(huì)。

新公共管理旨在建設(shè)一個(gè)有競(jìng)爭(zhēng)力的政府；協(xié)同治理旨在建設(shè)一個(gè)有合作力的政府，整體政府是在二者的基礎(chǔ)上既讓政府有合作的能力又能最大限度地實(shí)現(xiàn)高效。在組織結(jié)構(gòu)層面上，由于公民多元化的社會(huì)需求，政府提供的大眾化的公共服務(wù)已不能滿足公民的需要，這就需要使公共服務(wù)供給主體多元化?？梢試L試大力發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)的管理模式，更多地跟民間機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會(huì)合作，使行業(yè)協(xié)會(huì)和政府管理形成互補(bǔ)的監(jiān)管模式。行業(yè)協(xié)會(huì)的壯大、社會(huì)組織的擴(kuò)張、公民力量的崛起將分擔(dān)政府在提供公共服務(wù)上的壓力，使其集中力量專攻私人領(lǐng)域做不好和不能做的領(lǐng)域，同時(shí)使政府的行政業(yè)務(wù)和程序置于陽光下，不僅可以讓民眾更快速、方便、低成本地了解政府信息、獲取政府提供的公共服務(wù)，而且能在一定程度上減少政府內(nèi)部運(yùn)作導(dǎo)致的不作為和腐敗行為，逐漸形成全社會(huì)對(duì)政府的理性監(jiān)督渠道。

啟示三：建立部門“合作、共贏”的整體政府組織文化

在管理學(xué)發(fā)展史上對(duì)于企業(yè)文化的重視由來已久，研究成果已很成熟并不斷推陳出新，然而政府部門雖然歷經(jīng)了多次改革卻一直默認(rèn)官僚制的組織文化，即使新公共管理運(yùn)動(dòng)倡導(dǎo)引進(jìn)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)和靈活性，政府組織卻一直沒有擺脫服從、部門本位的組織文化。然而若不能改變一個(gè)組織的整體文化氛圍，再完美的組織機(jī)構(gòu)變革都會(huì)被落后的組織文化拖垮。

構(gòu)建大部門體制的目標(biāo)是建設(shè)優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)型政府，公民要求政府用最少的錢提供最大限度的公共服務(wù)，而不是簡(jiǎn)單地看到部門的裁撤和合并，所以當(dāng)前政府組織必須改變“官本位”、“部門本位”的組織文化，主動(dòng)積極地意識(shí)到各級(jí)政府和社會(huì)力量合作的必要性，不再是一個(gè)部門單打獨(dú)斗的時(shí)代，也不再是為了謀求政績(jī)，向上一級(jí)政府爭(zhēng)取資源的時(shí)代；真正的壓力來自公民，政府必須以一個(gè)主體的角色面對(duì)多元化的公民需求。形成這樣的組織文化最重要的是實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效考核機(jī)制的變革，將現(xiàn)在的部門考核、個(gè)人考核變?yōu)轫?xiàng)目考核、業(yè)務(wù)整體考核等，將個(gè)人、部門責(zé)任與整體績(jī)效緊緊相連，培養(yǎng)部門之間的合作意識(shí)。若不能為公民提供滿意的公共服務(wù)，被否定的將會(huì)是一級(jí)甚至幾級(jí)政府，失掉的也將會(huì)是一屆政府政治權(quán)威的來源——“政府公信力”。

整體政府的管理模式就是更加強(qiáng)調(diào)凝聚、合作、整體的管理方式。任何一個(gè)國家的政府改革都會(huì)經(jīng)歷一個(gè)漫長(zhǎng)而艱辛的過程，對(duì)于當(dāng)下的中國，如果能在整體政府先進(jìn)理論光芒的照耀下開展對(duì)行政體制的反思和再造，將會(huì)為打造一個(gè)廉潔、高效、優(yōu)質(zhì)、強(qiáng)大、負(fù)責(zé)任的政府寫下濃墨重彩的一筆。

［1］T Christensen，P L?greid.Rebalancing the State：Reregulation and the Reassertion of the Center［A］.Autonomy and Regulation：Coping with Agencies in the Modern State［C］.Cheltenham:Edward Elgar(forthcoming)，2006.

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［9］Bardach.Getting Agencies to Work Together：The Practiced Theory of Managerial Craftsmanship［M］.Washington：The Brookings Institution，1998.

（責(zé)任編校：文 泉）

The Enlightenment of the Whole Government Theory for Chinese Government Super Ministry Reform

ZHENG Shi-ming

The whole government theory brings a new thought for the government reform and governance model.Administrative organization running mechanism，organization structure and organization culture are highly integrated on the basis of this theory.On the basis of summing up the scientific meaning of the whole government theory，this article puts forward that on the basis of getting rid of just merging departments，learning mechanisms during work，organizational structures with diversifying collaboration，organizational culture with whole value will be pushed on under super ministry reformin China.

whole government theory；super ministry reform；enlightenment

鄭石明，中南大學(xué)公共管理學(xué)院講師，博士（湖南 長(zhǎng)沙 410083）