汪幼楓，孫閔欣

（華東師范大學(xué)外語(yǔ)學(xué)院，上海 200062）

“三位一體”的城市社區(qū)自治管理
——對(duì)上海三個(gè)典型社區(qū)的調(diào)查報(bào)告

汪幼楓，孫閔欣

（華東師范大學(xué)外語(yǔ)學(xué)院，上海 200062）

通過(guò)對(duì)上海三個(gè)代表性的社區(qū)的調(diào)查可以看出，當(dāng)前，物業(yè)、業(yè)委會(huì)和居委會(huì)“三位一體”合作管理的模式雖然已經(jīng)廣泛推廣，但在運(yùn)作方面還存在許多問(wèn)題。居委會(huì)往往在傳統(tǒng)工作領(lǐng)域得心應(yīng)手，在新的社區(qū)管理中則縮手縮腳；社區(qū)居民、業(yè)委會(huì)和物業(yè)的關(guān)系尚須調(diào)整。社區(qū)自治管理總體上還處于摸索階段。

三位一體；社區(qū)；社區(qū)自治

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加速，社區(qū)管理逐漸成為我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中社會(huì)管理一個(gè)重要問(wèn)題，而在實(shí)踐中，這個(gè)問(wèn)題往往又聚焦于如何定位社區(qū)黨組織、居委會(huì)和小區(qū)業(yè)委會(huì)的功能，正確處理他們之間的關(guān)系。近幾年，這方面的工作取得了一定成效，積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但是，總的來(lái)說(shuō)還處于摸索階段，還存在認(rèn)識(shí)上的模糊，同時(shí)也面臨一些需要研究解決的新情況和新問(wèn)題。尤其是在城市商品房小區(qū)涌現(xiàn)較迅速的社區(qū)，傳統(tǒng)的管理手段與新型的社區(qū)形態(tài)之間不可避免產(chǎn)生矛盾，這就急需針對(duì)新情況和新問(wèn)題，尋求解決方案，以便更加積極地回應(yīng)民眾的公共需求，更好地維護(hù)人民的根本利益，提升城市社區(qū)的建設(shè)水平。

上海是全國(guó)商品化小區(qū)發(fā)展較早、歷史較長(zhǎng)、規(guī)模較大的地區(qū)，目前存在著新老社區(qū)混合并存的復(fù)雜社區(qū)形態(tài)，加之外籍人士和外來(lái)人口眾多，社區(qū)居民構(gòu)成也日益復(fù)雜，從而提高了管理和自治難度。為此，筆者調(diào)查了上海市較典型的三種不同的居民小區(qū)，由于它們具有較高的代表性，所遇到的問(wèn)題也有一定的普遍性，所以在社區(qū)管理和自治方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)具有一定的參考價(jià)值。在上海，現(xiàn)代居民小區(qū)基本上都實(shí)行物業(yè)、業(yè)委會(huì)和居委會(huì)“三位一體”合作管理，根據(jù)新的物業(yè)法規(guī)定，由居委會(huì)書記牽頭對(duì)三者的具體工作進(jìn)行協(xié)調(diào)。在這三位一體中，業(yè)委會(huì)的工作既是社區(qū)自治中至關(guān)重要的一環(huán)，同時(shí)也是問(wèn)題最多的一環(huán)，它是否能成功運(yùn)作，直接影響到居委會(huì)和物業(yè)的正常工作；居委會(huì)在傳統(tǒng)工作領(lǐng)域比較得心應(yīng)手，但在新的社區(qū)管理模式下，如何協(xié)調(diào)好與現(xiàn)代型物業(yè)和業(yè)委會(huì)的合作關(guān)系是當(dāng)前需要著重探討的課題。本文旨在通過(guò)調(diào)查分析三種典型居民小區(qū)的具體構(gòu)成、存在問(wèn)題和成功經(jīng)驗(yàn)，探討現(xiàn)代型小區(qū)的管理模式，以及組織和政府在社區(qū)自治中的地位和作用。

一、混合型老公房小區(qū)的自治管理：穩(wěn)中求進(jìn)

老公房小區(qū)指由政府和國(guó)有企事業(yè)單位投資興建的住宅，區(qū)別于1998年房改后的商品房。它們當(dāng)初向城市居民或企事業(yè)職工出租、出售，是福利住房政策的產(chǎn)物。但在住房貨幣化改革中，公房出售后產(chǎn)權(quán)即歸私人所有，稱“售后公房”，在交易中與商品房并無(wú)本質(zhì)區(qū)別。由于該類住宅大量私有化并進(jìn)入房產(chǎn)租售交易，所以，目前的老公房小區(qū)在居民構(gòu)成上逐漸與普通商品房趨于相似。

上海市長(zhǎng)風(fēng)馨苑小區(qū)地處普陀區(qū)，始建于1984年，屬于當(dāng)時(shí)上海市對(duì)市中心城市建設(shè)動(dòng)遷后集中新建的小區(qū)之一，擁有2300戶左右居民。小區(qū)內(nèi)大多數(shù)住宅都是興建于20世紀(jì)80年代中期的多層老公房，另外還有三座興建于90年代的高層建筑。這三座高層建筑性質(zhì)比較特殊，屬于老公房與商品房混合型。其中商品房80多戶，在三座高層建筑400多戶居民中僅占不到20%的比例。該小區(qū)總體上可算是比較典型的老公房小區(qū)，但老公房與少數(shù)商品房并存的狀況又使管理上呈現(xiàn)了相當(dāng)程度的復(fù)雜性，居民和社區(qū)管理層在認(rèn)知上具有區(qū)別于其他單一型小區(qū)的特點(diǎn)。據(jù)當(dāng)?shù)鼐游瘯?huì)書記介紹，該小區(qū)內(nèi)自發(fā)地形成兩種管理和參與模式，即：“商品房”找物業(yè)，老公房找居委會(huì)。為什么會(huì)產(chǎn)生這種認(rèn)知上的差異呢？主要因?yàn)樵撔^(qū)在物業(yè)管理上分屬兩家物業(yè)公司，老公房，是由一家國(guó)企物業(yè)公司統(tǒng)一管理，而三座高層建筑則聘請(qǐng)了一家私營(yíng)物業(yè)公司管理。與此相對(duì)應(yīng)的，該小區(qū)也分成兩個(gè)業(yè)委會(huì)，一個(gè)由老公房業(yè)主選出，一個(gè)由三座高層建筑的業(yè)主選出，分別負(fù)責(zé)各自區(qū)域的工作。因此，居委會(huì)、物業(yè)和業(yè)委會(huì)之間不僅存在管理功能上的分工，在管理對(duì)象、管理內(nèi)容上也存在較明確的劃分。

首先，物業(yè)公司的工作內(nèi)容有較大區(qū)別。老公房的物業(yè)公司一般只負(fù)責(zé)水電等設(shè)施的維修，鄰里間如果在物權(quán)方面發(fā)生糾紛，如樓層漏水、過(guò)道占用等，一般都會(huì)去找居委會(huì)協(xié)調(diào)解決；而高層建筑的物業(yè)則不僅要負(fù)責(zé)日常維修運(yùn)營(yíng)，當(dāng)業(yè)主發(fā)生物權(quán)方面的糾紛時(shí)也大多會(huì)尋找物業(yè)進(jìn)行解決。其次，業(yè)委會(huì)的工作重點(diǎn)各有不同。老公房業(yè)委會(huì)的主要工作是決定如何使用維修基金，并負(fù)責(zé)監(jiān)督審核，此外就是監(jiān)督物業(yè)創(chuàng)收；而高層建筑業(yè)委會(huì)除了上述工作之外還需要決定物業(yè)公司的聘用問(wèn)題，因此需要對(duì)物業(yè)公司進(jìn)行更嚴(yán)密的監(jiān)督與考核，如需更換物業(yè)公司，則還要針對(duì)參與競(jìng)標(biāo)的物業(yè)公司展開考察。

鑒于上述情況，小區(qū)居委會(huì)的工作側(cè)重點(diǎn)是放在老公房小區(qū)。這是因?yàn)椋豪瞎啃^(qū)老年人所占比例較高，達(dá)到29．8%，超過(guò)了上海市的平均值22%。如何在生活上關(guān)心和照顧老人，并為老人提供更多的精神文化活動(dòng)，都需要居委會(huì)牽頭和組織；老公房小區(qū)房齡較長(zhǎng)，設(shè)施設(shè)備老化現(xiàn)象較嚴(yán)重，雜物堆放和違章搭建現(xiàn)象較多，鄰里間容易產(chǎn)生各種糾紛和矛盾，往往需要居委會(huì)出面協(xié)調(diào)解決；老公房小區(qū)處地便利，租金低廉，近年來(lái)租賃行為頻繁，外來(lái)低收入人口驟增，大大降低了社區(qū)的穩(wěn)定性，因而需要加大居委會(huì)的工作強(qiáng)度。

目前該小區(qū)的工作中存在以下難點(diǎn)：從物業(yè)方面來(lái)說(shuō)，老小區(qū)維修基金數(shù)額較低，給社區(qū)公共設(shè)施的更新和維護(hù)帶來(lái)了相當(dāng)難度。同時(shí)，物業(yè)區(qū)的老公房都是按戶收取物業(yè)費(fèi)，再加上清潔、保安費(fèi)，每戶每年為兩百多元，由于物業(yè)費(fèi)較低，物業(yè)管理因經(jīng)費(fèi)短缺往往捉襟見(jiàn)肘，尤其是保安經(jīng)費(fèi)不足，使小區(qū)的安全維護(hù)成為一大難題。再者，商品房和老公房的物業(yè)費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)和方式不同，造成部分商品房業(yè)主不滿，拒付物業(yè)費(fèi)。從業(yè)委會(huì)方面來(lái)說(shuō)，小區(qū)內(nèi)業(yè)主參與意識(shí)差，加之房屋租售交易頻繁導(dǎo)致業(yè)主更換頻繁，很多業(yè)主對(duì)于業(yè)委會(huì)相關(guān)工作不關(guān)心、不支持，這導(dǎo)致業(yè)委會(huì)的工作缺乏業(yè)主配合，也缺乏業(yè)主監(jiān)督。此外，業(yè)委會(huì)成員不拿報(bào)酬，沒(méi)有待遇，工作積極性也不高。從居委會(huì)方面來(lái)說(shuō)，資金較少、人手不足。工作上只能依靠小區(qū)內(nèi)老年居民尤其是退休黨員的配合與支持，工作重心也較多落在老年人和困難戶方面，涉及其他年齡層次和普通居民社區(qū)生活的工作較為薄弱。

針對(duì)上述情況，為讓居民更積極地參與社區(qū)管理和建設(shè)，該社區(qū)著力開展了以下方面的工作：利用文教大樓、健身中心等設(shè)施吸引居民參加文體、健身活動(dòng)，增進(jìn)居民之間的交流，增強(qiáng)凝聚力；組織和開展志愿者活動(dòng)，其中包括小區(qū)巡邏和交通執(zhí)行等；在每個(gè)居民樓設(shè)立樓組長(zhǎng)，負(fù)責(zé)日常聯(lián)絡(luò)工作，就地解決日常生活糾紛，調(diào)解鄰里矛盾，并及時(shí)反饋外來(lái)人員信息。該小區(qū)樓組長(zhǎng)的工作切實(shí)有效地提高了社區(qū)管理效率，這是因?yàn)槔瞎啃^(qū)里有一部分退休居民，他們?nèi)胱r(shí)間長(zhǎng)，對(duì)小區(qū)居民及周邊情況都比較熟悉，挑選其中的熱心人擔(dān)任樓組長(zhǎng)，這在很大程度上分擔(dān)了居委會(huì)、物業(yè)和業(yè)委會(huì)的工作。

小區(qū)居委會(huì)也意識(shí)到居民積極參與社區(qū)管理的重要性，所以提出“主動(dòng)付出”的理念，通過(guò)人性化的工作達(dá)到“以心換心”的目的，爭(zhēng)取居民參與和支持。具體做法是，將自己定位為黨和政府的“第一線宣傳者”，積極針對(duì)居民進(jìn)行宣傳、教育，營(yíng)造好的輿論導(dǎo)向；將自己定位為“最基層老百姓的安撫者”，積極幫助居民解決困難、關(guān)照病殘居民；多做鼓勵(lì)工作和幫扶工作，幫助基層老百姓獲得價(jià)值感。通過(guò)這些努力，小區(qū)工作在居民尤其是老年居民中取得了較好的反響，獲得了較大的支持。

與此同時(shí)，地方政府對(duì)居委會(huì)工作的支持力度也在加大。據(jù)居委會(huì)書記介紹，2000年以前，居委會(huì)工作人員沒(méi)有工資待遇，2000年以后則開始發(fā)放500元工資。自從小區(qū)小商鋪收費(fèi)行為被取締后，政府在財(cái)政上也逐步加強(qiáng)支持力度。2010年，政府撥給居委會(huì)的經(jīng)費(fèi)為每年2萬(wàn)元，去年則增加到每年4萬(wàn)元。同時(shí)，地方政府還在積極調(diào)整、優(yōu)化社區(qū)工作人員隊(duì)伍，充實(shí)基層社區(qū)工作力量。今年該小區(qū)所在的普陀區(qū)各街道、鎮(zhèn)委托普陀人才服務(wù)有限責(zé)任公司面向全區(qū)公開招聘普陀區(qū)社區(qū)工作者，屆時(shí)將有一批年輕的社會(huì)工作者加入到街道、居委會(huì)的工作中。這批社會(huì)工作者具有較強(qiáng)的年齡優(yōu)勢(shì)和文化優(yōu)勢(shì)，又來(lái)自當(dāng)?shù)匦^(qū)，對(duì)于調(diào)動(dòng)小區(qū)中青年居民的積極性將產(chǎn)生良好的作用。

二、新開發(fā)高檔商品房小區(qū)的自治管理：矛盾和問(wèn)題

上海香梅花園坐落在浦東行政文化中心區(qū)域內(nèi)，就是浦東地區(qū)開發(fā)較早的高檔商品房小區(qū)，具有一定的知名度。該小區(qū)是一個(gè)大型國(guó)際化生活社區(qū)，總建筑面積15萬(wàn)平方米，總戶數(shù)2000余套，據(jù)小區(qū)居委會(huì)書記介紹，小區(qū)內(nèi)居民構(gòu)成如下：上海籍人士占4成，外地人士占3成，外籍人士占3成。

相對(duì)于老公房小區(qū)而言，香梅花園這樣的新型生活小區(qū)呼喚的是全新的管理理念。小區(qū)從建成至今，一直處于上海商品房市場(chǎng)最火熱的階段，于是便吸引了大批投資客，導(dǎo)致小區(qū)內(nèi)長(zhǎng)期大量現(xiàn)房空關(guān)，隨后，房屋轉(zhuǎn)手、出租現(xiàn)象十分頻繁，致使小區(qū)居民流動(dòng)性極大，居民構(gòu)成極不穩(wěn)定。因此，社區(qū)內(nèi)較難以建立穩(wěn)定的民間社團(tuán)，社區(qū)文化無(wú)法在相對(duì)穩(wěn)定的居民人群中發(fā)展，相應(yīng)的，居民之間陌生感較強(qiáng)。這種情況不利于形成小區(qū)凝聚力，也不利于社區(qū)自治管理。然而，作為高檔小區(qū)，該小區(qū)集中了大量高收入、高學(xué)歷的居民，據(jù)居委會(huì)書記介紹，他們普遍物質(zhì)條件優(yōu)越，有當(dāng)家做主的愿望，自治要求高，因而傳統(tǒng)的行政為主的做法在該小區(qū)是行不通的。但是從另一個(gè)方面來(lái)說(shuō)，這些業(yè)主來(lái)自五湖四海，背景迥異，有不同的價(jià)值取向和考慮，經(jīng)常難以達(dá)成一致。這就造成了自治愿望強(qiáng)烈但自治難度高的狀況。

和許多大型商品房小區(qū)一樣，香梅花園在社區(qū)自治方面遇到的最大難題就是業(yè)委會(huì)難以成立，這個(gè)問(wèn)題凸顯了高檔小區(qū)自治中存在的矛盾和困難，值得引起關(guān)注和思考。

首先，居委會(huì)作為社區(qū)自治組織的身份未獲認(rèn)同，難以發(fā)揮業(yè)委會(huì)籌備工作重要參與者與指導(dǎo)者的作用。該小區(qū)居委會(huì)書記認(rèn)為，囿于長(zhǎng)期以來(lái)居委會(huì)工作行政化的影響，在很多業(yè)主的心目中，居委會(huì)就是做計(jì)劃生育、人口普查工作以及照顧孤寡老人、困難家庭的，因此，在業(yè)委會(huì)的籌備過(guò)程中，只要求居委會(huì)提供各種便利和協(xié)助，例如提供開會(huì)場(chǎng)地、張貼通知、召集業(yè)主等，卻未給予居委會(huì)發(fā)揮主動(dòng)作用的機(jī)會(huì)和空間。在長(zhǎng)期工作無(wú)果的情況下，居委會(huì)也逐漸開始采取被動(dòng)、旁觀的態(tài)度。

其次，業(yè)主自身不成熟，認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，在社區(qū)自治方面缺乏正確認(rèn)識(shí)。部分業(yè)主無(wú)法擺正個(gè)人權(quán)益與社區(qū)權(quán)益的關(guān)系，將成立業(yè)委會(huì)與向開發(fā)商維權(quán)掛鉤，甚至阻撓業(yè)委會(huì)籌備組的成立。由于整個(gè)籌備工作缺乏引導(dǎo)和監(jiān)督機(jī)制，業(yè)主內(nèi)部形成不同派別，甚至采用各種手段相互攻擊，使社區(qū)自治演化成社區(qū)政治，造成較大的負(fù)面影響。此外，由于居委會(huì)不能成為積極的輿論引導(dǎo)者與有威信的信息發(fā)布者，而又沒(méi)有第三方可以實(shí)現(xiàn)這一功能，所以小區(qū)居民缺乏可靠的社區(qū)信息來(lái)源，致使籌備工作中屢屢發(fā)生判斷和決策失據(jù)，不能化解矛盾，解決問(wèn)題。

再次，相關(guān)法律法規(guī)尚不完善。例如，香梅花園業(yè)委會(huì)籌備組早在2007年就成立了，卻至今沒(méi)有開展過(guò)實(shí)質(zhì)性的工作?！渡虾Ｊ凶≌飿I(yè)管理規(guī)定》規(guī)定，“籌備組應(yīng)當(dāng)自成立之日起九十日內(nèi)，組織召開首次業(yè)主大會(huì)會(huì)議”（第十五條），“籌備組在業(yè)主委員會(huì)依法成立后自行解散”（第十五條），并沒(méi)有說(shuō)明假使籌備組未能在規(guī)定期限內(nèi)完成工作應(yīng)當(dāng)如何處理，更沒(méi)有關(guān)于罷免或重組籌備組的規(guī)定。該小區(qū)原業(yè)委會(huì)籌備組由于種種原因既無(wú)作為又始終不提出辭職或解散，所以籌備工作陷入停滯狀態(tài)。

第四，業(yè)主代表缺少基層工作經(jīng)驗(yàn)和操作能力。業(yè)委會(huì)的籌備和成立是一個(gè)繁重、復(fù)雜、細(xì)致的工作，需要有效地收集和處理信息、聽(tīng)取各方面意見(jiàn)、兼顧各方需求、及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理矛盾，在千頭萬(wàn)緒的工作中理出思路。在香梅花園的業(yè)主代表中，做過(guò)基層群眾工作者為數(shù)很少，絕大多數(shù)缺乏處理問(wèn)題和解決矛盾的能力。

第五，基層政府和居委會(huì)有畏難情緒，未能堅(jiān)持原則，缺乏魄力。香梅花園所屬的東城社區(qū)包括20個(gè)商品房小區(qū)，目前有10個(gè)小區(qū)成立了業(yè)委會(huì)，10個(gè)小區(qū)未成立。在對(duì)當(dāng)?shù)孛窬脑L談中獲悉，業(yè)委會(huì)問(wèn)題是該區(qū)域所有小區(qū)的棘手問(wèn)題，即使在業(yè)已成立業(yè)委會(huì)的小區(qū)中，也可以說(shuō)沒(méi)有一個(gè)小區(qū)的業(yè)委會(huì)工作是成功的。成功率如此之低，讓人對(duì)當(dāng)?shù)卣幚碓搯?wèn)題的思路、方法產(chǎn)生質(zhì)疑。以香梅花園為例，《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》中明確規(guī)定：“籌備組組長(zhǎng)由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者街道辦事處代表?yè)?dān)任?！保ǖ谑臈l）而香梅花園籌備組組長(zhǎng)并非政府或街道辦事處代表，且該業(yè)主長(zhǎng)期居住國(guó)外，根本無(wú)法有效開展籌備組工作。據(jù)調(diào)查，由于這個(gè)籌備組的成員當(dāng)初曾采取過(guò)集會(huì)、拉橫幅、小字報(bào)等較激烈的手段向開發(fā)商維權(quán)，用類似手段迫使街道和居委會(huì)取消了原先選出的籌備組，由他們?nèi)《?，并在未能提出合理理由的情況下迫使街道撤換了居委會(huì)書記，致使當(dāng)?shù)亟值篮途游瘯?huì)產(chǎn)生了畏難情緒，在后面的工作中未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。應(yīng)該說(shuō)，在當(dāng)今的商品房小區(qū)中，業(yè)主在各類問(wèn)題上采取較激烈的訴求方式已經(jīng)屢見(jiàn)不鮮。問(wèn)題是，基層政府面對(duì)態(tài)度強(qiáng)勢(shì)的業(yè)主應(yīng)堅(jiān)守原則，化解矛盾、趨利避害、正確引導(dǎo)，積極應(yīng)對(duì)。

鑒于業(yè)委會(huì)工作反映出的種種問(wèn)題，小區(qū)建設(shè)近年來(lái)也不如人意。香梅花園自交房以后，業(yè)主一直渴望建立和諧融洽的社區(qū)，希望組織、開展豐富的文體活動(dòng)，增進(jìn)鄰里間的交往和互助。原居委會(huì)書記在任時(shí)曾根據(jù)小區(qū)居民構(gòu)成特點(diǎn)牽頭成立了書法社、太太社、插花班等社區(qū)文體組織，后來(lái)業(yè)主還自發(fā)成立了羽毛球隊(duì)、讀書班、攝影班等組織，定期組織聚會(huì)、旅游，同時(shí)建立了自己的業(yè)主論壇、QQ群及MSN群，小區(qū)建設(shè)特別是文化建設(shè)一度有明顯進(jìn)展。但是現(xiàn)在這些組織都已經(jīng)不復(fù)存在，這與居委會(huì)后期的不作為態(tài)度有關(guān)。據(jù)一位原羽毛球隊(duì)成員反映，居委會(huì)認(rèn)為成立羽毛球隊(duì)是居民自發(fā)的活動(dòng)，跟他們無(wú)關(guān)。當(dāng)小區(qū)的羽毛球隊(duì)獲得街道比賽的冠軍，拿到獎(jiǎng)杯，居委會(huì)連祝賀一下都沒(méi)有，結(jié)果隊(duì)員一賭氣把獎(jiǎng)杯給了開發(fā)商，開發(fā)商還請(qǐng)大家吃了頓飯。一個(gè)現(xiàn)代化商品房小區(qū)的文化建設(shè)要獲得穩(wěn)定、持續(xù)的發(fā)展，就需要有一個(gè)穩(wěn)定的核心堅(jiān)持不懈地做好工作，目前，這一核心無(wú)疑是由居委會(huì)充當(dāng)?shù)?。面?duì)上述種種矛盾和問(wèn)題，如果居委會(huì)不作為，商品房小區(qū)的高流動(dòng)性就決定了小區(qū)文化難以成型，導(dǎo)致小區(qū)凝聚力下降，自治能力和水平自然也相應(yīng)下降。

小區(qū)居委會(huì)主任在總結(jié)小區(qū)管理經(jīng)驗(yàn)時(shí)提出了幾個(gè)值得關(guān)注的方面：要注意工作思路的改變，在這樣的大型社區(qū)，居委會(huì)繼續(xù)扮演“小巷經(jīng)理”的角色是不行的，要懂得換位思考，作為自治組織，要多聽(tīng)取居民意見(jiàn)，構(gòu)筑居民利益表達(dá)、自主參與和平等協(xié)商的平臺(tái)；在居委會(huì)自身建設(shè)中，書記起著關(guān)鍵性的作用?，F(xiàn)在居委會(huì)實(shí)行書記責(zé)任制，在有條件的地方，實(shí)行“書記主任一肩挑”的做法，所以書記既代表黨和政府，又代表社區(qū)居民的公共利益，一定要做好社區(qū)自治的組織、指導(dǎo)、監(jiān)督工作，促進(jìn)基層社會(huì)管理良性發(fā)展；在成立業(yè)委會(huì)的過(guò)程中，必須反復(fù)宣傳業(yè)委會(huì)的自治性、義務(wù)性和公益性，在思想上消除部分業(yè)主的功利性想法，防止動(dòng)機(jī)不純的現(xiàn)象發(fā)生。

目前，當(dāng)?shù)卣畬?duì)于社區(qū)建設(shè)仍在不斷加大力度，其較有力的措施是通過(guò)社會(huì)招聘的方式引進(jìn)社區(qū)干事，以加強(qiáng)社區(qū)管理。居委會(huì)干部普遍認(rèn)為，社區(qū)干事制的優(yōu)點(diǎn)是，工作效果好，操作性強(qiáng)，利于有系統(tǒng)、有效率地展開工作。有的社區(qū)還招聘了高學(xué)歷的社區(qū)干事，比如外籍人口較集中的聯(lián)洋社區(qū)就特別設(shè)立了“涉外社區(qū)干事”崗位，聘請(qǐng)外語(yǔ)交際能力佳的干事專門處理涉外事務(wù)。

三、成熟商品房小區(qū)：探索中發(fā)展

通過(guò)調(diào)查可以看出，以長(zhǎng)風(fēng)二村為代表的老小區(qū)目前采取的是穩(wěn)中求發(fā)展的策略，即在鞏固傳統(tǒng)工作重點(diǎn)的基礎(chǔ)上謀求進(jìn)一步發(fā)展，加之老小區(qū)的社區(qū)工作者大多經(jīng)驗(yàn)較豐富，善于深入群眾，化解矛盾和糾紛，所以總體來(lái)說(shuō)，居民的滿意度較高。與之相對(duì)應(yīng)，以香梅花園為代表的大批新型商品房小區(qū)問(wèn)題和矛盾都較尖銳，物業(yè)、業(yè)委會(huì)和居委會(huì)之間很難達(dá)到理想和諧的工作狀態(tài)，并且難以獲得業(yè)主的支持。當(dāng)然在上海也有一些商品房小區(qū)在社區(qū)管理和自治方面都取得了較大的成功，知音苑小區(qū)即為其中的佼佼者。這是上海唯一一個(gè)獲得三個(gè)國(guó)家級(jí)獎(jiǎng)的社區(qū)，包括全國(guó)綠色先進(jìn)社區(qū)獎(jiǎng)、全國(guó)環(huán)保公益獎(jiǎng)第一名以及全國(guó)住宅優(yōu)秀管理小區(qū)獎(jiǎng)。在政府、物業(yè)評(píng)測(cè)的暗訪中，其居民滿意度更是高達(dá)99．96%。

知音苑位于上海普陀區(qū)，是開發(fā)較早的高檔商品房小區(qū)。居委會(huì)轄區(qū)包括5個(gè)小區(qū)的2500個(gè)住戶，居民超過(guò)4000人，其中外籍人士200多戶，外地人口則占約30%。這一大型小區(qū)居委會(huì)坐班成員僅為4名，即一名書記加三名干事。根據(jù)該小區(qū)的規(guī)模，較理想的居委會(huì)人員配備應(yīng)該是8名。那么在人手明顯不足的情況下，該小區(qū)居委會(huì)又是如何有效地發(fā)揮自身作用，并取得令人矚目的成績(jī)的？

在訪談中，小區(qū)居委會(huì)書記告訴我們，該小區(qū)的管理理念就是“和諧管理”。面對(duì)小區(qū)管理的高難度，要實(shí)現(xiàn)和諧管理，就需要各方相互合作，因此，在整個(gè)社區(qū)管理和自治工作中，黨支部必須起到引領(lǐng)、核心作用，居委會(huì)必須理解并適應(yīng)新型社區(qū)的要求，正確定義自身的功能和職責(zé)，主動(dòng)、積極地開展工作。依據(jù)上述理念和原則，他們做了一系列卓有成效的工作。

首先，在居民區(qū)黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下，小區(qū)物業(yè)、業(yè)委會(huì)和居委會(huì)簽訂了一份“三位一體”公約，對(duì)三方各自的職責(zé)做了具體而詳細(xì)的規(guī)定，并同時(shí)約定在任何工作上都不互相推諉，居民有問(wèn)題或者困難找到其中的任何一“位”都可以得到解決。該公約建立了該小區(qū)自治管理的基本框架，是小區(qū)管理取得成功的最基本的依據(jù)。

其次，在業(yè)委會(huì)選舉的過(guò)程中積極主動(dòng)地發(fā)揮居委會(huì)的作用。小區(qū)居委會(huì)書記說(shuō)，目前社區(qū)工作中的最大問(wèn)題來(lái)自業(yè)委會(huì)。現(xiàn)代高檔住宅小區(qū)中的業(yè)主相當(dāng)強(qiáng)勢(shì)，甚至?xí)弥浺艄P、手機(jī)當(dāng)場(chǎng)記錄工作人員的談話。但是居委會(huì)不能夠有畏難心理，黨支部必須發(fā)聲音，只有把成立業(yè)委會(huì)這個(gè)環(huán)節(jié)的工作做好，才能保證今后的工作能夠順利進(jìn)行，因?yàn)椤爱?dāng)初不管，后面管不了”。在前期工作中多投入，業(yè)委會(huì)經(jīng)民主程序順利成立，才能為“三位一體”的管理模式打好基礎(chǔ)。

第三，充分認(rèn)識(shí)社區(qū)管理能否取得較好效果，居委會(huì)的工作理念是關(guān)鍵。作為社區(qū)自治組織，居委會(huì)要將建設(shè)團(tuán)結(jié)、穩(wěn)定、和諧的社區(qū)作為工作重點(diǎn)來(lái)抓，注意做好輿論導(dǎo)向工作，搞好精神文明建設(shè)，這其中包括：公布社區(qū)管理負(fù)責(zé)人手機(jī)號(hào)碼，做到“矛盾不過(guò)夜”；在社區(qū)內(nèi)建立各種社團(tuán)，如老年合唱隊(duì)、插花小組等，以建設(shè)社區(qū)文化，加強(qiáng)社區(qū)凝聚力。同時(shí)，要將社區(qū)調(diào)解工作做細(xì)做實(shí)，消除矛盾源頭，例如，組織成立養(yǎng)狗協(xié)會(huì)，規(guī)范養(yǎng)狗行為，提倡文明養(yǎng)狗；組織保姆開會(huì)，并請(qǐng)民警進(jìn)行法制教育，避免因保姆泄露業(yè)主隱私而造成矛盾糾紛；舉辦清潔工識(shí)字班，開展掃盲活動(dòng)，在增強(qiáng)清潔工價(jià)值感的同時(shí)，也促進(jìn)了社區(qū)衛(wèi)生工作；等等。正是因?yàn)樽隽舜罅考?xì)致的工作，在歷次對(duì)小區(qū)居民的調(diào)查中，居民對(duì)小區(qū)最認(rèn)可的滿意因素都是“和諧”。

在社區(qū)工作中，業(yè)委會(huì)相關(guān)工作是個(gè)難點(diǎn)。小區(qū)居委會(huì)書記認(rèn)為，物業(yè)工作離不開居委會(huì)的支持，居委會(huì)必須發(fā)揮主動(dòng)去協(xié)調(diào)業(yè)委會(huì)與物業(yè)的關(guān)系，促進(jìn)其良性合作。在業(yè)委會(huì)工作中，居委會(huì)應(yīng)堅(jiān)持原則，依法辦事，這體現(xiàn)在：依照規(guī)定把好人選關(guān)，這包括發(fā)放報(bào)名推薦表、與物業(yè)一同在業(yè)主中進(jìn)行調(diào)查和觀察，在對(duì)候選人進(jìn)行甄選時(shí)，居委會(huì)深入居民中進(jìn)行談心交流，讓業(yè)主了解候選人，以減少猜疑、增強(qiáng)信任、為真正實(shí)現(xiàn)民主選舉打好基礎(chǔ)；依照規(guī)定搭建平臺(tái)，以保證選舉過(guò)程公開、透明。在選舉的全過(guò)程中，居委會(huì)起到監(jiān)督、引導(dǎo)的作用，但不將觀點(diǎn)強(qiáng)加給業(yè)主；積極推動(dòng)業(yè)主通過(guò)自主管理解決問(wèn)題和矛盾。由于目前的涉及業(yè)委會(huì)的法律法規(guī)還比較欠缺，且業(yè)委會(huì)在運(yùn)作時(shí)沒(méi)有上級(jí)管理層，導(dǎo)致業(yè)委會(huì)的工作“無(wú)紅綠燈”、無(wú)監(jiān)督、無(wú)領(lǐng)導(dǎo)。在這種情況下，居委會(huì)拿出積極的工作態(tài)度，以解決問(wèn)題為目的，促進(jìn)業(yè)委會(huì)自主管理，維護(hù)小區(qū)和諧。具體涉及業(yè)委會(huì)的事情讓業(yè)主自己談，當(dāng)矛盾無(wú)法在業(yè)委會(huì)內(nèi)部解決時(shí)，居委會(huì)則積極介入，或?qū)⒚茈p方引導(dǎo)到法院，由權(quán)威機(jī)構(gòu)裁決爭(zhēng)端，以避免矛盾激化、爆發(fā)。

知音苑業(yè)委會(huì)的運(yùn)作是較為成功的范例之一。在法律法規(guī)不完善的情況下，業(yè)委會(huì)從解決實(shí)際問(wèn)題、維護(hù)業(yè)主利益出發(fā)，制定符合實(shí)際的規(guī)定，避開了法律法規(guī)的瓶頸。例如，針對(duì)使用維修基金須通過(guò)三分之二以上業(yè)主表決這一規(guī)定，他們民主制定了業(yè)主大會(huì)公約，規(guī)定業(yè)委會(huì)動(dòng)用5萬(wàn)元及以下資金無(wú)須通過(guò)全體業(yè)主投票表決。這樣當(dāng)小部分居民樓出現(xiàn)諸如水泵維修等問(wèn)題時(shí)，業(yè)委會(huì)就可以及時(shí)動(dòng)用維修基金加以解決。此外，他們還通過(guò)業(yè)主大會(huì)公約，根據(jù)層數(shù)、戶數(shù)、面積的不同，給每幢樓分立賬戶，分管各自的維修基金。這樣，需要維修時(shí)，只要該幢樓的業(yè)主表決即可。這既體現(xiàn)了業(yè)主民主管理民主監(jiān)督的原則，也提高了解決問(wèn)題的時(shí)效性。

在談到下一步努力方向時(shí)，小區(qū)居委會(huì)書記說(shuō)，由于目前已經(jīng)有很多適合老年人的社區(qū)活動(dòng)，所以正在思考如何在社區(qū)內(nèi)組織適合年輕人的活動(dòng)，以使更多的社區(qū)居民參與到社區(qū)建設(shè)中。

四、結(jié)論

通過(guò)對(duì)上述三個(gè)代表性社區(qū)的調(diào)查可以看出，由于中國(guó)城市商品房開發(fā)較晚，現(xiàn)代型社區(qū)形成也較晚，所以基層黨組織和政府及居民在新型社區(qū)自治與管理方面經(jīng)驗(yàn)明顯不足。在上海，物業(yè)、居委會(huì)、業(yè)委會(huì)三位一體的自治管理模式雖然已經(jīng)得到推行，但是在運(yùn)作方面還存在很多問(wèn)題，從基層政府到社區(qū)自治組織總體來(lái)說(shuō)都還處在社區(qū)管理的摸索階段。綜合看來(lái)，可以得出如下的結(jié)論：

目前城市社區(qū)的情況比較復(fù)雜，而相關(guān)的法律法規(guī)比較原則，規(guī)范不具體、不周到，與社區(qū)自治管理的需求存在一定差距。由于很多因素未能進(jìn)入立法，所以在實(shí)施的過(guò)程中遇到很大困難，給物業(yè)、業(yè)委會(huì)和居委會(huì)都造成了較大的困擾。所以，非常有必要多開展調(diào)查，收集信息，聽(tīng)取民意，及時(shí)修改、完善相關(guān)法律法規(guī)，避免由于法律法規(guī)的不健全造成社區(qū)矛盾激化。

社區(qū)管理自治直接關(guān)系到城市居民的民生，而社區(qū)居民最關(guān)心的也是民生問(wèn)題。目前社區(qū)管理中的矛盾多由實(shí)際利益引起，所以，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)鼓勵(lì)并積極引導(dǎo)各社區(qū)在現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，從實(shí)際出發(fā)，以維護(hù)和協(xié)調(diào)業(yè)主、居民的實(shí)際利益為重點(diǎn)，積極探索，靈活變通，創(chuàng)造適合自身情況的自治管理模式。面對(duì)民生和居民實(shí)際利益，社區(qū)和居委會(huì)應(yīng)積極作為，須知任何不作為、畏難的態(tài)度都可能導(dǎo)致矛盾激化、問(wèn)題堆積、社區(qū)環(huán)境惡化，直接影響到居民的生活，破壞社區(qū)的和諧與穩(wěn)定。

現(xiàn)代型小區(qū)的居民構(gòu)成特點(diǎn)決定了社區(qū)管理和建設(shè)需要有一個(gè)穩(wěn)定的核心，其作用是在居民流動(dòng)性較大的現(xiàn)代小區(qū)維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，使社區(qū)建設(shè)和管理得到持續(xù)的發(fā)展和進(jìn)步。在三位一體的管理模式中，只有基層黨組織和居委會(huì)能夠起到這樣的核心作用，所以，今后應(yīng)該重視、加強(qiáng)、開發(fā)居委會(huì)在現(xiàn)代型小區(qū)管理和自治中的功能，發(fā)揮基層黨組織對(duì)社區(qū)自治的指導(dǎo)、監(jiān)督和保障作用。

從當(dāng)前的情況看，居委會(huì)是否能夠很好地發(fā)揮自治組織作用在很大程度上決定了社區(qū)自治管理能否取得成功。居委會(huì)雖小，但卻融黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府管理和社區(qū)自治為一體，它一頭通過(guò)街道與黨和政府相聯(lián)系，一頭則直接聯(lián)系著廣大居民。在社區(qū)自治管理格局中，業(yè)委會(huì)是一種基礎(chǔ)性的存在，因此，居委會(huì)要充分重視業(yè)委會(huì)的自治作用。但是在一些社區(qū)中，居委會(huì)和業(yè)委會(huì)之間存在較大隔閡，各自為陣，缺乏合作意識(shí)，這降低了工作效率，使小區(qū)的自治管理和建設(shè)始終停留在較低的水平和狀態(tài)。究其原因，一方面是傳統(tǒng)的居委會(huì)工作已不能滿足現(xiàn)代型小區(qū)的要求，另一方面是很多居委會(huì)工作者和業(yè)委會(huì)工作者對(duì)彼此工作的性質(zhì)和重要性既不夠了解，也不夠理解。所以，還需要做大量的宣傳、釋疑工作，以促進(jìn)交流和理解。

目前上海實(shí)行社區(qū)干事制，社區(qū)干事面向社會(huì)招聘，為社區(qū)工作輸入了新鮮血液，使更多文化水平較高的年輕人參加到社區(qū)工作中，有效地提高了社區(qū)工作效率。但是在另一方面，由于社區(qū)干事待遇過(guò)低、身份不明確，導(dǎo)致社區(qū)干事流失情況非常嚴(yán)重，近年來(lái)報(bào)考人數(shù)也呈下降趨勢(shì)。這種情況不利于社區(qū)工作者的培養(yǎng)和成長(zhǎng)。地方政府如何加大這方面的工作力度，也是需要思考解決的問(wèn)題之一?！?/p>

責(zé)任編輯：黃 杰

C916

A

1004－1605（2012）10－0083－06

基金項(xiàng)目：本文系江蘇省鄧小平理論研究會(huì)重點(diǎn)項(xiàng)目《黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府治理和城市社區(qū)自治互動(dòng)關(guān)系研究》之子項(xiàng)目《上海城市社區(qū)管理調(diào)查》的階段性研究成果。

汪幼楓（1972－），女，江蘇南京人，華東師范大學(xué)外語(yǔ)學(xué)院副教授，主要研究方向?yàn)榉g學(xué)、西方社會(huì)與文化；孫閔欣（1965－），女，江蘇泰州人，華東師范大學(xué)講師，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)語(yǔ)言。