黃寶連

摘要：農(nóng)村社會保障中政府具有立法和制度設(shè)計責任、組織責任、經(jīng)濟發(fā)展責任、財政責任、監(jiān)管責任、協(xié)調(diào)責任等；農(nóng)村社會保障的政府責任發(fā)展呈現(xiàn)隱性化、缺位、逐漸歸位等過程；可以從法律體系、資金投入、納入政府績效考核目標、社會各方共同監(jiān)督等方面確保中國農(nóng)村社會保障中政府責任的落實與強化。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；社會保障；政府責任

中圖分類號：F840文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）25-0069-02

一、農(nóng)村社會保障的政府責任體系審視

1.立法和制度設(shè)計責任。中國農(nóng)村社會保障制度的問題很大程度是由長期以來法律與制度的缺失造成的，立法和制度設(shè)計是社會保障制度改革順利進行的法律依據(jù)。第一，提高農(nóng)村社會保障的立法層次。第二，強化法律責任機制。第三，建設(shè)良好的法治環(huán)境，通過制定相應(yīng)的法律規(guī)范調(diào)整因農(nóng)村社會保障引起的各種社會關(guān)系，使農(nóng)村社會保障有法可依，加強覆蓋農(nóng)村的勞動保障監(jiān)察員隊伍的建設(shè)和執(zhí)法環(huán)境建設(shè)，提高農(nóng)民維權(quán)意識。第四，將農(nóng)村的社會保障放在與城市同等重要的位置，建議在修改社會保障相關(guān)法律時，將能夠適用農(nóng)村的內(nèi)容包括進去，建立多層次的農(nóng)村社會保障法律體系。第五，強化農(nóng)村社會保障的司法機制，在農(nóng)村建立專門的社會保障爭議仲裁和調(diào)節(jié)機構(gòu)，既節(jié)約司法成本又可以省去農(nóng)民的訴訟費用。

2.組織責任。社會保障組織機構(gòu)是承擔社會保障制度運行職能的主體，建立農(nóng)村社會保障組織體系，是政府的重要責任之一。因此，首先，要理順各方關(guān)系，加強農(nóng)村社會保障組織建設(shè)，組建一個權(quán)威性的農(nóng)村社會保障組織管理機構(gòu)，包括社會保障管理機構(gòu)和社會保障經(jīng)辦及服務(wù)機構(gòu)。其次，各級政府要根據(jù)人口分布、工業(yè)化程度、經(jīng)濟和自然的條件與人群流動等情況，制定符合本地區(qū)特點的農(nóng)村社會保障事業(yè)總體規(guī)劃及相關(guān)保障項目的具體規(guī)劃，并將其納入當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展規(guī)劃中；使各相關(guān)部門組織實施農(nóng)村社會保障項目有據(jù)可依，并為考核其工作績效提供標準和依據(jù)。再者，針對農(nóng)村的不同社會保障項目具體組織實施。按照政事分開的要求，對農(nóng)民養(yǎng)老保險和合作醫(yī)療保險等農(nóng)村社會保障進行行政推動;對農(nóng)村救濟、優(yōu)待撫恤等農(nóng)村社會保障工作則由政府全面組織和實施。最后，要加強對農(nóng)民的宣傳教育和輿論引導(dǎo)，提高農(nóng)民的社保意識，提高他們參加相應(yīng)社會保障項目的積極性。

3.經(jīng)濟發(fā)展責任。農(nóng)村社會保障制度改革步履緩慢，最根本的原因是中國的農(nóng)村生產(chǎn)力落后，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展程度不夠高。幫助農(nóng)村發(fā)展經(jīng)濟，提高農(nóng)村生產(chǎn)力，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率是政府幫助農(nóng)村建立健全的社會保障制度的基礎(chǔ)和前提。

4.財政責任。政府承擔社會保障責任最根本的就在于擴大財政在這方面的支出，確保社會保障資金落實到位。農(nóng)村社會保障對財政的需求大致包括兩個部分：一是農(nóng)村社會救助部分。它包括農(nóng)村最低生活保障部分與農(nóng)村五保戶供養(yǎng)部分；二是農(nóng)村社會保險部分。發(fā)展農(nóng)村社會保障事業(yè)需要大量的資金，農(nóng)村社會保障提供財力支持要依靠國家財政和地方財政共同出資。國家固然可通過適當?shù)恼邔崿F(xiàn)農(nóng)村集體和農(nóng)民個人能夠按一定比例繳費，但就中國農(nóng)村現(xiàn)實情況而言，由于大部分地區(qū)農(nóng)村集體和個人的繳費能力比較有限，因此由國家出面兌現(xiàn)國家對農(nóng)村社會保障的財政責任就變得非常關(guān)鍵。針對中國目前農(nóng)村社會保障的實際情況，國家需要明確自己的責任，將農(nóng)村社會保障支出納入各級財政預(yù)算，并調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，壓縮部分行政事業(yè)性經(jīng)費支出，杜絕各種形式的浪費，增加對農(nóng)村社會保障的支持力度。

5.監(jiān)管責任。對社會保障運行的監(jiān)管，是通過具有監(jiān)管權(quán)力的監(jiān)管體系來實現(xiàn)的，一般包括司法監(jiān)管體系、行政監(jiān)管體系、專門監(jiān)管體系和社會監(jiān)管體系。政府對社會保障的監(jiān)管主要是通過行政監(jiān)管體系實現(xiàn)的。

6.協(xié)調(diào)責任。社會保障體系的建立會產(chǎn)生很多相關(guān)的利益主體，它們之間的利益和相互關(guān)系需要政府來協(xié)調(diào)，也只有政府有能力承擔這個責任。主要包括要厘清中央政府和地方政府在農(nóng)村社會保障建設(shè)中的責任，對它們的關(guān)系要協(xié)調(diào)好，尤其是在財政方面的責任關(guān)系；協(xié)調(diào)農(nóng)村社會保障制度與城鎮(zhèn)社會保障制度的關(guān)系；協(xié)調(diào)農(nóng)村社會保障制度與就業(yè)政策的關(guān)系；協(xié)調(diào)農(nóng)村社會保障制度與人口政策的關(guān)系；協(xié)調(diào)農(nóng)村社會保障與其他部門政策的關(guān)系。

二、農(nóng)村社會保障的政府責任發(fā)展過程

1.集體保障階段的政府責任隱性化。農(nóng)業(yè)合作化時期到 1978 年以前，占有絕對支配地位的農(nóng)村集體經(jīng)濟取消了家庭的剩余支配權(quán)，農(nóng)民的基本生活保障轉(zhuǎn)向以農(nóng)村集體經(jīng)濟為依托、國家予以適當扶助的保障軌道。例如，對“五保戶”實行集中供養(yǎng)與分散供養(yǎng)相結(jié)合的方式，集中供養(yǎng)即將“五?！睂ο蠹性谏珀犔峁┙?jīng)費的敬老院里；分散供養(yǎng)即通過集體補貼的形式，由專門的農(nóng)戶負責“五保”對象的基本生活。政府在這個階段雖然沒有承擔直接責任，但無論是集體供養(yǎng)還是分散供養(yǎng)，都是由政府通過政權(quán)組織集中實現(xiàn)的，因此可以認為政府實際上承擔了組織責任，但是呈現(xiàn)隱性化的特征。

2.家庭和土地保障階段的政府責任缺位。1978 年，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為基礎(chǔ)的雙層經(jīng)營體制的建立，以集體經(jīng)濟為依托的農(nóng)村社會保障喪失了經(jīng)濟基礎(chǔ)，于是，以家庭保障和土地保障為主的非正式制度安排成為農(nóng)民們生活保障的主要途徑。例如，大部分農(nóng)村地區(qū)的合作醫(yī)療逐漸失去了集體經(jīng)濟的支撐，農(nóng)民醫(yī)療保健費用由集體支出為主轉(zhuǎn)變?yōu)閭€人支付為主，再加上政府既沒有給予相應(yīng)的財政支持，也未加強對合作醫(yī)療的監(jiān)管，導(dǎo)致農(nóng)村合作醫(yī)療大面積滑坡。隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟的解體，政府連最初的組織責任也難以實現(xiàn)了。因此，這個時期，在農(nóng)村社會保障中政府嚴重缺位。

3.社會保障試點階段的政府責任逐漸歸位。隨著農(nóng)村居民對于社會保障的需求越來越迫切，農(nóng)村社會保障開始進入試點階段，在一些有條件的農(nóng)村地區(qū)逐步開展合作醫(yī)療和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的試點工作，從某種程度上說是為了避免大范圍的失誤。這一階段，政府在農(nóng)村社會保障中的責任問題開始受到重視，政府責任也進入歸位階段。例如，在農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)領(lǐng)域，政府責任的歸位體現(xiàn)在財政責任、組織責任、監(jiān)管責任以及制度保障責任等各個方面。為了規(guī)范農(nóng)村“五保”制度，國務(wù)院于 1994 年頒布了《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，并把它作為健全農(nóng)村社會保障制度的一項重要內(nèi)容，為農(nóng)村“五?！惫ぷ魈峁┝司唧w的法律依據(jù)。

三、落實與強化農(nóng)村社會保障的政府責任的建議

1.建立完善的農(nóng)村社會保障法律體系是履行政府責任的根本基礎(chǔ)。中國沒有專門的農(nóng)村社會保障法律規(guī)范來明確農(nóng)村社會保障中的政府責任，政府在農(nóng)村社會保障中的責任是在實踐基礎(chǔ)上不斷探索的。因此，社會保障，立法先行，2010年10月28日頒布的《中華人民共和國社會保險法》，將于2011年7月1日實施，必然對健全和完善農(nóng)村社會保障的政府責任具有重要意義，因此，在具體實施農(nóng)村社會保障法制化的過程中，我們應(yīng)重點把握以下幾個方面:一是農(nóng)村社會保障基本法律的建設(shè)；二是農(nóng)村社會保障法規(guī)、規(guī)章、制度等規(guī)范性文件的制定完善；三是農(nóng)村社會保障的司法監(jiān)督管理等三方面的工作。根據(jù)中國的實際情況，盡快制定出適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的農(nóng)村社會保障法規(guī)及具體實施細則，以法律形式規(guī)定農(nóng)村社會保障的原則、性質(zhì)和組織結(jié)構(gòu)；規(guī)定保障基金的籌集、管理和運行辦法；規(guī)定政府扶持農(nóng)村社會保障的責任方式等等，使農(nóng)村社會保障事業(yè)有法可依，從而要建立多層次的農(nóng)村社會保障法律體系。

2.加大農(nóng)村社會保障的資金投入是實現(xiàn)政府責任的重要前提。切實增加政府投入，進一步推進由財政支撐的農(nóng)村社會保障事業(yè)發(fā)展，這是建立和完善農(nóng)村社會保障制度的關(guān)鍵所在。在資金籌集上，要加大政府財政投入，多渠道籌集保障資金。要在國家的財政預(yù)算中，根據(jù)社會保障資金的需求，在財政支出中公平地劃出農(nóng)村社會保障基金，才能確保農(nóng)村社會保障資金的足額到位。另一方面可以接受社會對保障事業(yè)的捐助、部分罰沒收入、土地的轉(zhuǎn)讓費、彩票公益金收入和投資收益等，都可以吸收充實到農(nóng)村社會保障資金中來。政府應(yīng)通過各種形式加大投入，達到擴大農(nóng)村社會保障覆蓋面、提高保障水平的目的。

3.將農(nóng)村社會保障納入政府績效考核目標是政府履行責任的有效途徑。農(nóng)村社會保障是一項長期的工作，政府人事變動難免帶來的負面影響，保持農(nóng)村社會保障政策的延續(xù)性，就應(yīng)當把農(nóng)村社會保障的成效納入每一屆政府績效考核目標之一。首先，確定對此項工作的各種考核指標，但應(yīng)注意考核指標的科學性和現(xiàn)實性，整個體系的可操作性等；其次，對農(nóng)村社會保障中的政府績效的考核應(yīng)當是動態(tài)的、連續(xù)的一個過程，應(yīng)當對政府參與農(nóng)村社會保障建設(shè)的整個過程進行考核，并將考核結(jié)果定期予以公布，接受群眾的監(jiān)督；最后，農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的成效是最有說服力的考核目標之一。因此，根據(jù)科學考核指標對政府在農(nóng)村社會保障中的工作進行客觀全面的績效考核并將考核結(jié)果作為政府是否合格或政府工作人員是否升遷的一項重要依據(jù)將有利于政府更好地履行其在農(nóng)村社會保障中的責任。

4.社會各方共同監(jiān)督是政府履行責任的重要保障。加強管理和監(jiān)督，使農(nóng)村社會保障納入規(guī)范化軌道，需要發(fā)揮社會多方的監(jiān)督力量。如政府自身則主要通過一般、職能、監(jiān)察和審計等形式進行監(jiān)督；權(quán)力機關(guān)主要采用聽取審查報告或者審查政府制定的農(nóng)村社會保障規(guī)章制度及實施辦法或者質(zhì)詢、檢查政府工作或者罷免政府組成成員以及受理人們對政府及其工作人員的檢舉控告等方式來進行監(jiān)督；司法機關(guān)則主要通過對政府及其工作人員實施法紀檢查、提出司法建議和審理相關(guān)案件進行監(jiān)督；非官方組織和人民群眾則采用書信、上訪、監(jiān)督電話、直接電話、檢舉、控告和申訴等直接進行監(jiān)督。

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[責任編輯 陳麗敏]