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      公共服務供給側改革中政府角色轉型研究

      2016-12-21 13:24:16解靜
      中國經貿導刊 2016年32期
      關鍵詞:政府責任供給側改革公共服務

      摘要:隨著公眾對公共服務的需求日益增加,并呈現(xiàn)多元化的發(fā)展趨勢,我國公共服務供給總量不足、供給結構不平衡以及結構性供需矛盾等現(xiàn)象突出,意味著我國公共服務供給中存在著政府責任錯位等問題。因此,如何調整政府在公共服務供給中的角色定位,推動公共服務供給側改革,具有深刻的現(xiàn)實意義。

      關鍵詞:公共服務 供給側改革 政府責任

      一、政府在公共服務供給中的責任

      政府作為基本公共服務供給主體,其供給責任不可回避。一方面,政府在公共服務供給中不是唯一的供給主體。這體現(xiàn)在很多公共服務項目并不是由政府直接提供供給職能,公共服務的供給需要社會及市場中的多主體共同參與。另一方面,政府在公共服務供給的資源配置中承擔主導作用。這就需要政府從社會發(fā)展和國民經濟的整體布局出發(fā),對公共服務供給在資源配置過程中進行整體籌劃和全面協(xié)調,及時解決公共服務項目供給中隨時出現(xiàn)的各種矛盾和問題。

      二、公共服務供給政府失靈的表現(xiàn)

      (一)公共服務項目供不應求

      由于我國過去逐漸形成了以GDP為導向的發(fā)展模式,最直接的表現(xiàn)為公共服務占財政支出比重較低,從基本公共服務的三大主要項目(教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生)的支出情況來看,成都市的支出比重近年來未見顯著增長,始終未能超過30%(如表1所示),而其他副省級市(以杭州、武漢為例)三大項目的財政支出相對較高,杭州市2010年以來的公共服務三大項目財政支出比重一直在30%以上,2012年以后已經遠遠超過35%,武漢市這一指標近年來在持續(xù)增長,2013年以及2014年已經超過成都的支出水平(如圖1所示)。

      (二)公共服務供給結構不平衡

      一直以來,我國用于維護性和經濟性的公共服務項目支出相對較高,而用于以公共福利為內容的社會性公共服務項目支出相對較低。2014年底,全國的人口城鎮(zhèn)化率已經達到54.8%,而成都的人口化率已經高達70.4%①,在城鎮(zhèn)生活的非城鎮(zhèn)人口無法享受到城鎮(zhèn)配套的公共服務項目,人的發(fā)展落后于經濟的發(fā)展,福利性公共服務事業(yè)的發(fā)展落后于經濟性公共服務事業(yè)的發(fā)展,這是公共服務供給結構不平衡的最直接體現(xiàn)。另一方面,一般公共服務支出水平高。一般公共服務支出屬于行政支出費用范疇,近些年來,成都市一般公共服務費用支出水平呈現(xiàn)出下降的水平,但是一直在10%以上,除了2014年以外,一直高于同期杭州和武漢的支出水平(如圖2所示)??梢钥闯龈鞯卣畬π姓芾矸矫嬷С龅钠脹]有實質的改變,供給結構不均衡的狀況未得到有效的改善。

      (三)公共服務供給與需求的矛盾

      由于政府仍然是通過“自上而下”的決策機制提供公共服務,公眾有效表達的需求途徑和機會有限,政府對公眾需求偏好的了解和交流不足,導致公共服務供給和民眾需求在內容和數量上的錯位,供給與需求難以保持平衡。從2016年6月上海交通大學民意與輿情調查研究中心發(fā)布的2016年度《中國城市公共服務滿意度調查》報告中所提供的數據來看②,成都市整體公共服務的滿意度排名在全國較高,但是低于寧波、青島以及杭州的水平,民眾在公職人員服務態(tài)度和辦事效率、政府信息獲取、政府開支公示、政策吸納民意等方面的滿意度均不超過40%。

      (四)公共服務供給主體多元化發(fā)展落后

      社會組織是多種公共服務供給主體的主要存在形式。以成都為例,成都市2013年社會組織總數7141個,全市發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織2537個③,擴大了公共服務供給規(guī)模,為多主體供給公共服務創(chuàng)造條件。但是由于我國社會組織發(fā)展尚未成熟,在發(fā)展過程中仍會受到相關制度的制約。以成都市2013年底1429.8萬人常住人口的規(guī)模來看,每萬人擁有社會組織的數量約為5個,而世界發(fā)達國家、發(fā)展中國家每萬人擁有社會組織數一般分別超過50個和10個以上④,社會組織在我國公共服務供給領域發(fā)揮作用極為有限。

      三、公共服務供給側改革下政府角色的轉型

      (一)以公共服務類型區(qū)分政府的供給責任

      根據公共服務項目產生的作用不同,政府的供給責任也不同。首先,對于具有保障性功能的公共服務,政府應該承擔全面的兜底責任,由政府全面供給。其次,對于發(fā)展型公共服務項目,由政府承擔主要的公共服務指導和示范的責任,其生產的職能由社會組織等非政府組織承擔,政府以購買公共服務的形式實現(xiàn)發(fā)展型公共服務的供給。最后,對于其他非基本公共服務的供給,滿足公眾多樣化的高層次公共服務需求,主要依賴于市場的調節(jié)機制,政府和公共部門不應過多干涉,主要由社會和市場承擔。

      (二)以引入市場競爭機制的多元供給為方向

      加強政府與非政府組織的合作,從根本上要求政府找準定位,積極制定社會力量參與公共服務供給的相關法律法規(guī),建立公共服務的負面清單,除了暫時不宜交給社會的公共服務,其他的公共服務項目向市場全面開放。將公共服務的微觀生產管理的主體責任移交給社會力量,鼓勵社會組織積極參與公共服務的供給中來,在平等競爭的條件下,公共服務的供給可以向社會普遍購買。

      (三)以分類扶持為導向鼓勵社會組織發(fā)展

      政府對于參與公共服務供給的非政府組織負有扶持其發(fā)展的責任。要充分認清社會組織的存在性質,承認營利性社會組織進入公共服務供給領域中合理的逐利行為,允許其在公共服務領域獲得合理的投資回報。對于能夠自發(fā)的在公共服務領域中提供公共服務時,政府應給予政策的鼓勵和扶持。如社會組織的非營利程度越高,受到政府的政策鼓勵越大,以此鼓勵更多的社會組織自愿的參與到公共服務供給中來。

      (四)以公眾滿意為標準提供多樣化的公共服務

      以公眾合理的多樣化公共服務需求為標準,建立公共服務項目的標準體系,隨著經濟社會發(fā)展水平的變化,對社會公共服務項目和內容進行動態(tài)調整,逐步實現(xiàn)公共服務的標準與經濟發(fā)展水平間動態(tài)的合理聯(lián)動,并在與公眾有效的信息反饋的互動中不斷完善,解決公共服務供給與需求的結構性矛盾,以實現(xiàn)公共服務的普遍購買和多元供給。

      (五)以信息公開為前提建全監(jiān)督監(jiān)管機制

      依法監(jiān)管公共服務供給領域中各個供給主體參與公共服務供給的行為。在“公開”與“保密”的界限允許下,堅持涉及公共服務事業(yè)的信息充分公開,確保對公共服務供給行為的全面監(jiān)督得以實現(xiàn)。從政府這一主體來看,各級政府要主動公開各類公共服務項目的財政支出清單,以及政府向社會購買公共服務的財政支出情況,同時,對公共服務的供給質量進行第三方評估,并公開評估報告,結合公眾對公共服務的滿意度反饋,以確保公共服務項目的供給得以改進。

      注釋:

      ①數據來源:成都統(tǒng)計年鑒2015

      ②上海交大發(fā)布《中國城市公共服務滿意度調查》報告http://news.xinhuanet.com/politics/2016-06/29/

      c_129100406.htm

      ③數據來源:成都年鑒2014

      ④蔣牧宸.地方公共服務供給機制改革研究——基于公共治理視角[D].武漢:武漢大學,2014

      參考文獻:

      [1]詹國彬.基本公共服務供給和受益的包容性匹配水平檢驗——關于社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生和義務教育的一個實證分析[J].社會科學,2016(2)

      [2]蔣牧宸.基本公共服務供給機制探析[J]. 江西社會科學,2013(12)

      [3] 劉波,崔鵬鵬.省級政府公共服務供給能力評價[J].西安交通大學學報,2010(4)

      [4]張菀洺.政府公共服務供給效率的經濟學分析[J].數量經濟技術經濟研究,2008(6)

      (解靜,1983年生,遼寧鞍山人,中共成都市委黨校公共管理教研部講師,博士。研究方向:公共管理及社會保障)

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